内容摘要···························································2
一、我国农村金融的渐进式改革与前景·································3
二、发展中国家农村金融的发展和经验·································4
1、发展中国家农村金融理论发展和政策实践的整个历程················4
1）战后至20世纪70年代政府的目标信贷阶段······················4
2）20世纪80年代的转型阶段·····································4
3）20世纪90年代以来的调整阶段·································4
2、发展中国家在农村金融政策实践中取得的经验······················5
三、合作制问题在我国为什么会争论不休·······························6
1、合作制的两种观点··············································6
2、合作制的原则··················································6
3、不同时期导致我国农村信用合作社不规范的原因分析················6
1）传统计划经济时期············································6
2）改革开放时期················································6
3）90年代后期以来··············································7
4、合作制两种观点的比较··········································7
四、我国经济金融发展现阶段的主要特征·······························7
1、现阶段我国经济发展和经济体制的特征····························7
2、经济发展和经济体制特征在金融领域的体现························8
3、经济金融发展现阶段特征对农村金融改革的要求····················8
五、推动我国农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化方向发展·····8
1、农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化发展的原因··········8
2、如何看待县农信联社一级法人改革方案····························9
3、我国的农村金融改革············································9
1）我国农村金融改革的基本思路··································9
2）农村信用社在农村金融中的地位································10
3）政府在农村金融中的作用······································10
4）农村金融改革的目标··········································10
4、当前农村金融领域的规范化问题··································11
1）合作制的农村信用社··········································11
2）股份制的农村合作银行········································11
3）政策性的农业发展银行········································11
参考文献···························································13
内 容 摘 要
如果用合作制的原则来衡量，我国农村信用合作社的经营管理体制的确长期不规范，但不同时期导致不规范的原因和社会条件是不同的，不能简单地一概而论。我国经济金融发展现阶段的特征已经对农村金融改革提出了规范化和多元化的要求，在这种情况下，简单地否定或肯定合作制的改革思路都有失偏颇，而把合作制作为农村金融组织形式之一，同时允许多种金融组织形式在农村共同发展，并把规范化作为改革重点，突出强调长期性制度安排的重要性，可能是更符合当前我国农村金融领域实际状况的改革思路。
对农村金融体制改革问题的思考
当前围绕农村信用合作社体制改革所进行的争论，其焦点在于合作制在我国农村到底具备不具备生存条件？如果具备，那么农村信用合作社应该如何规范和发展？如果不具备，那么农村金融组织的主体形式应该是什么？实际上，关于合作制问题的争论由来已久，这个事实本身可能已经在一定程度上表明，合作制这种金融组织形式在我国农村确实存在着客观需求。然而，围绕合作制问题长期争论不休，而且至今尚未得出明确结论，可能也在一定程度上意味着合作制是否存在客观需求，不一定是我国农村金融改革和发展过程中最基本的问题。最基本的问题可能是需要进一步认清现阶段我国经济金融发展的主要特征，并以此为基础对我国农村金融改革的基本思路作出新的选择。
一、我国农村金融的渐进式改革与前景
从1978年市场取向改革以来，我国农村金融问题便不断显现，其间，经过数次调整，始终难以实现制度上的有效性。如今，在我国农村金融制度安排中，既有服务于“两基一支”和农村低收入、贫困户的政策性金融(农业发展银行)，也有商业性金融(农业银行)，还有“通过利他换取利己”并在信息成本和预防违约风险上具有优势的合作金融(农村信用社)。然而，农行自商业化改革后，便开始大规模撤离农村市场，农发行在资金等条件的限制下由于只支持粮油等收购的贷款，实际上只是一个空皮囊，所以农信社成了我国农村金融市场上的主力军。但是，产权不清、真正所有者缺位的农信社长期在政府的干预下积累了大量的历史包袱，陷入了难以为继的合作困境。因此，农村金融市场出现了制度真空，而金融支农也成了一句空话。近几年来，农村金融体制尤其是农信社的改革再度成为焦点和争论的热点。是继续坚持合作制?还是向股份合作制或股份制变迁?组织形式如何?众说莫一。
制度的改革和变迁依赖于变迁主体利益的驱动、各种制约因素的限制和对农村各种金融制度边界的准确(即各种金融制度的服务对象)判断。基于这种认识，由于我国区域经济的发展水平和结构、农村GDP水平和结构以及农民家庭收入水平和结构的不同，不同区域的金融服务需求也不同，因而不同区域的农信社将会选择不同的改革路径。在多方的博弈下，我们将会看到，东中部地区的农信社将朝股份制或股份合作制方向演进，西部地区由于低收入阶层和贫困户较多，在明晰产权的基础上依然有坚持合作制的内在必要性，从而呈现出分类改革和层次演进的特点。至此，我国农村信用社的改革，终于在几乎一致的声音中步入实施的进程。
然而，农村金融问题(即政策支农问题)并没因农信社的改革而尘埃落定。相反，农信社的改革将使这一问题更加凸现，因为改革后成为相对独立利益主体的农信社因利益使然必然会出现非农化倾向。
事实上，对于农村信用合作社这一具有多元目标的特殊制度函数，此次改革类似于金融工程中的分解过程，通过分解使之成为对区域经济发展水平敏感且具有明确目标函数的单一制度因子，从而，始于农信社改革的改革仅是“一揽子”改革的起点。
因此，农信社改革后，政府的政策性金融安排在不同的地区采用何种模式，成本绩效如何，依然是我国农村金融改革和深化的巨大挑战。与此同时，对于那些朝股份制或者股份合作制演进因而具有“商业性”的“农信社”来说，改革的重要意义在于纠正“政府失败”、摒弃“金融抑制”。
虽然改革后的制度能在一定程度上提高交易的效率、降低交易的成本，在更大程度上满足金融需求，使制度的演进在比较静态上具有帕累托改进的特征，但是因信息、成本和风险等问题而内生于农村金融市场的“市场失灵”，依然是抵消制度效率的顽疾。所以，商业化演进的“农信社”能否同当地经济融合，能否有效地促进农村经济的发展和结构转型，仍需政府有效的“介入”和监管，与金融机构自身在机制和技术手段上进行不断的调整和创新，从而使金融制度的演进与经济发展变化协同，在时间上具有连续的特征。
正像我国的经济改革一样，农村金融改革也呈现出明显的渐进式特点。从时间上来看，从2003年的“八省市试点改革”到2004年的“21个省市区的深化改革”，渐进性表现为改革的逐步推广过程，即改革需要逐步到位。从空间上来看，渐进性表现为一种增量改革：其一是，通过产权改革，打破原有“政府主导”下农村信用社的僵化状态，实现“市场增进”的目的；其二是，从“试点”到“深化和扩大”的增量过程，让市场逐步发挥基础性作用。对于体制外的增量改革，即民间金融的准入问题，政府仍然持比较谨慎的态度。事实上，农村金融政策的艰巨性源于农村金融市场的复杂性，无论任何一种农村金融制度或金融组织，都面临着风险、成本和持续性等农村金融基本问题的挑战，而且，农业的弱质性和农村工业化使命还制约着农村金融的选择空间。因此，通过“准入”来解决农村金融问题不过是自由主义者的一厢情愿。当然，在条件成熟的情况下，某些地区的准入有望率先提上议程。
二、发展中国家农村金融的发展和经验
1、发展中国家农村金融理论发展和政策实践的整个历程
1）战后至20世纪70年代政府的目标信贷(targeted credit)阶段
为了实现工业化，控制金融体系、控制资金流动、控制利率的“金融抑制”战略几乎成了所有发展中国家的必然选择。无论是在工业化初期政府通过控制农村基层金融组织“压榨”农业，还是从工业化中期开始政府通过补贴信贷“反哺”农业，金融机构事实上已经异化成了“准官方机构”，扮演着积敛和分配资金的“财政”角色，丧失了应有的金融中介功能。
2）20世纪80年代的转型阶段
在金融抑制的环境中，政府对利率的控制使得真实利率长期为负，影响储蓄动员和储蓄向投资的转化，而且，大量非生产性活动的存在，使得金融资源的“配给”最终偏离信贷目标。因此，在农村部门，一方面是政府控制下的廉价信贷，一方面是民间借贷的迅速发展和高利贷猖獗。肖和麦金农(1973)认为，通过“金融深化”，市场自会纠正扭曲的资源配置。“俄亥俄学派”(Ohio School)继承并发扬了这种经济自由的思想，认为农村金融的非效率显然是由政府的干预造成的，作为“交易”的局外人，政府唯一的责任就是界定财产权利、保持宏观经济稳定，由此，金融资源在市场力量的作用下，通过“理顺价格”(get- ting the price right)，实现最优配置。这一极具感召性的政策前景使得许多发展中国家纷纷开始对政府所有的农业政策性银行和农村信用社进行转型和商业化改造。
3）20世纪90年代以来的调整阶段
20世纪80年代的大转型并没有使农村金融资源的配置得到多大的改观。事实上，在高度分散、割裂且交易成本极高的农村市场上，让市场通过“竞争”配置资源只能是自由主义者美好的愿望。
早在1981年，斯蒂格利茨便充分论证了不完美信息条件下信贷市场的失灵问题，而福利主义者对过高的利率也表示顾虑。然而，对“抑制”的厌恶和对“自由化”的狂热使政策制定者们忽视了对农村金融应有的理性思考，农村金融市场刚摆脱了政府的“抑制”又滑进了市场的陷阱，从而使政府和市场在资源配置上成了彼此的替代物。从拉美到俄罗斯再到亚洲，几乎所有推崇自由化的国家都先后遭到了惩罚。于是，经济学家们纷纷开始思考“政府的作用”，即便是“俄亥俄学派”也转而开始探讨政府在保持宏观政策稳定之外的作用。
因此，从20世纪90年代开始，在农村金融政策上，市场化取向的改革以及政府在保持宏观环境稳定、农村金融基础设施建设、有效监管上的基础作用逐渐成了各个学派的共同主张，通过“理顺政策”(getting the policy right)，使政府所有的农业信贷机构变成有效的农村金融中介组织。然而在“是否给与具有较高交易成本的农村金融機构一定的补贴”以及“市场准入”等“立场性”问题上，依然存在着较大的分歧。福利主义者对以市场为基础的运行机制表示悲观，认为在私人损益与社会损益出现严重偏离的农村金融市场上，一定的补贴和“政府介入”都是必须的，而市场论者则强调“补贴和政府介入”对“金融中介”再次扭曲的可能性。在市场准入上，金融约束论者认为市场论者夸大了“竞争”在农村金融市场发展初级阶段的作用，主张通过一定程度的准入限制和“相机租金”(contingent rent)来激励金融机构主动扩展服务和保持金融体系的稳定(Stiglitz，1993，1994，1996，Hellmann，1994，1996，Murdock，1996)。在稍后的“市场增进观”(Hellmann，Murdock，Stiglitz，1997)中，金融约束论者进一步认为，通过限制准入，“金融约束为银行部门通过投资深化金融体系的渗透提供了激励”，因此，政府的介入(制定一系列政策)不是取代市场，而是修补市场失灵。事实上，政府作为经济运行体系中的重要一极，它像企业和个人等经济主体一样，也有自己的效用函数，必然要参入博弈，因而从来都不是局外人。自由主义者在市场缺乏运行基础的情况下，过早地“排斥”政府必然导致经济自由政策的破产。现在，问题不是要不要政府，而是如何确定政府有效的“规模”(size)和活动“范围”(scope)。
2、发展中国家在农村金融政策实践中取得的经验
几乎所有发展中国家在农村金融政策实践中都出现过反复和彷徨，政策上的反复源自理论上的迷茫。从20世纪90年代以前政府与市场的“二分”到90年代之后寻求政府与市场的某种融合和搭配，经济学家和政策制定者们在政府和市场双失灵的条件下，逐渐认识到农村金融市场的复杂性和政策实践的艰巨性，从而最终认识到，农村金融问题既是以何种价格通过何种机制有效率地提供金融服务的问题，也是政府在市场失灵的情况下不断调整“干预”方式，不断提高政府、农村金融机构以及农村借贷者的福利状态的帕累托改进过程。
然而，农村金融政策的重要意义并不仅仅如此。战后，集中一切资源优先发展城市和工业部门的工业化战略揭开了第三世界国家的发展序幕，发展经济学家认为，通过产业关联和“涓滴效应”，优先发展部门最终将带动农村和农业部门的发展。事实上，经济和金融的二元性成了所有实行这种战略的发展中国家的后遗症，而且，资本、人力等要素在“逐利”的作用下，继续向城市和工业部门集聚，甚至出现规模不经济的局面。这种“自我强化”机制加强了“二元结构”的刚性，使得农村部门成为经济发展的瓶颈。与此同时，就业、收入与分配、贫困等问题日益困扰着发展中国家的政府，发展似乎偏离了应有之意，而发展经济学也在残酷的现实面前走向衰落和死亡。正是在这一大背景下，如何打破二元结构的刚性，如何实现农村部门的工业化，成了世界性的难题；而在这特定的历史发展阶段，如何制定有效的农村金融政策促进农村经济结构的转型，从而完成工业化进程，也就对所有发展中国家具有普遍的指导意义。
三、合作制问题在我国为什么会争论不休
1、合作制的两种观点
关于合作制问题的争论，大致可以归纳为两种较有代表性的观点。一种观点认为，我国农村信用合作社不符合合作制的原则，所以农村金融改革和发展的重点应该是按照合作制原则改造现有的农村信用合作社（龚方乐，2000）。这种观点可以称之为坚持合作制的观点。另一种观点则认为，我国农村信用合作社不符合合作制原则的历史已经表明，这些原则在我国农村金融领域是行不通的，因此，农村金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业银行（谢平，2001）。这种观点可以称之为放弃合作制的观点。
2、合作制的原则
根据合作金融理论，合作制原则包括以下一些要点：（1）实行一人一票制的民主管理；（2）对所有人平等开放；（3）不以盈利为目的；（4）不负债经营以保护会员利益等（史纪良，2000）。如果用这些原则来衡量，那么，长期以来我国农村信用合作社的确是非常不规范的。但是，在不同时期导致不规范的原因却是不一样的，所以不能不进行具体分析。
3、不同时期导致我国农村信用合作社不规范的原因分析
1）传统计划经济时期
改革开放以前，在传统计划经济体制下，既不存在市场经济主体和市场经济运行机制，也不具备与市场经济相适应的社会信用环境，因而也就根本不可能存在作为市场经济主体的、符合合作制原则的农村信用合作社。当时的农村信用合作社不过是为打击农村高利贷而设立的、为农民发放口粮和基本生活（医病）贷款与传统计划经济体制相配套的政府机构的附属物。事实上，当时不但缺乏实行合作制原则的主观意愿，也不具备实行合作制原则的客观条件。所以，对这个时期里合作制问题的争论实际上没有多大实际意义。
2）改革开放时期
从改革开放以来到90年代中期，随着我国经济体制改革的不断深入和市场经济的不断发展，金融业也获得了前所未有的发展，农村信用合作社也伴随着金融业的发展而发展起来。然而，居于垄断地位的国有银行基本上还是作为政府机构而不是市场经济主体来办，仍然相当缺乏经营自主权和承担经营风险的能力。所以一直由（四大国有银行之一的）农业银行管理的农村信用合作社的发展也主要是表现为数量型的扩张，其性质和经营仍然主要受到行政体制的影响。但是，市场经济体制的初步形成和社会信用环境的初步改善，使农村信用合作社的性质问题越来越引起关注。在明确国有商业银行改革的大方向是必须办成与市场经济相适应的商业银行的同时，农村信用合作社要按照合作制原则来办的观点也日益成为主流观点。并且，合作的某些原则，如合作社“由社员人股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务”等，已经写入了国务院的有关文件之中。但也不能不看到，一方面，农村信用合作社的改革进程必然会受到国有商业银行改革进程的制约，即在国有商业银行尚未能做到自主经营，自负盈亏之前，很难想像合作社原则会在农村信用合作社得到有效贯彻实施。另一方面，社会信用环境还相当不尽如人意，按合作制原则经营农村信用合作社的客观条件还有一定差距。所以，在这个时期里关于合作制问题的争论尽管已经越来越具有实际意义，却还难以有效实施。
3）90年代后期以来
从90年代后期以来，我国经济发展和体制改革都进入了一个以注重规范为主要特征的阶段。这一特征在金融领域里表现得尤为明显。一系列整顿金融机构，规范金融秩序的措施陆续出台；无论在城市金融领域还是在农村金融领域都相继发生了一些前所未有的破产、关闭、兼并、重组等案例。这些案例，一方面暴露出一些原来早以潜伏着的金融风险并形成了一定的经济损失（这是早晚都必然会发生的事情）。另一方面也大大增加了人们的风险意识，对市场经济秩序进一步趋向规范和改善社会信用环境起到了相当积极的促进作用（这是不可否认的客观事实），从而为金融机构行为规范化营造了更加良好的外部条件。所以，从90年代后期以来，关于合作制问题的讨论越来越热烈，而且也越来越具有现实意义，以至于可以说，它已经不是一个能不能实行的问题，而是变成一个如何实行的问题了。
4、合作制两种观点的比较
如此看来，坚持合作制的观点和放弃合作制的观点各有短长。坚持合作制的观点始终看到合作制原则在我国农村存在着生存和发展的客观需要，而且这种客观需要随着经济金融的发展和体制条件的演变而变得越来越具有实际意义，这是正确的。但是，这种观点忽略了是否具有按合作制原则办农村信用社的主观意愿也是实行条件之一，如果不同时具备这个实行条件，再强烈的客观需要也难以转变为现实。放弃合作制的观点则正确地指出，几十年来我国农村信用合作社之所以远离合作制原则，其中一个重要原因，就是因为缺少按照合作制原则去办农村信用社的主观意愿。而只要缺少这个主观意愿，不但在客观条件不具备时，就是在客观条件具备时，合作制原则也难以得到有效的贯彻执行。但是，正像客观条件是可以改变的一样，主观意愿也是可以发生变化的，尤其是当客观条件已经变化之后，主观意愿的变化就具有更大的可能性和必然性，而放弃合作制的观点正是忽略甚至否定了这一点。由于这两种观点各有短长，所以虽然争论不休，却很难有实际结果，而事物的实际发展很可能会是另外一种结果，这种结果正是我们下面所要讨论的。
四、我国经济金融发展现阶段的主要特征
1、现阶段我国经济发展和经济体制的特征
经过20多年的改革开放，我国经济发展和经济体制都有了很大变化，呈现出一些新的阶段性特征。这些特征不仅在城市经济领域有明显体现，而且在农村经济领域也有明显体现。一是由于各地区经济的普遍发展，国民经济总量水平显著提高，综合经济实力大大增强，从而使经济发展的主要动力正在从数量型扩张向效益型提高转变。这种转变对经济体制也提出了相应的客观要求，促成其发生了相应的转变。二是伴随着经济总量的扩大，经济结构明显趋于多元化和多层次化。多元化是指各种所有制形式、各种经济组织类型、各种经济发展水平的经济主体在市场中都已稳定地占有相当的比例，且都呈现出良好的发展前景。这一特点在东南沿海经济较发达地区体现的尤为明显。多层次化是指在全国经济共同发展的过程中，不同地区的经济发展水平之间的差距进一步拉大。这一特点在农村经济领域体现的尤为突出，东部经济较发达地区和西部经济欠发达地区人均GDP水平相差十几倍甚至几十倍。经济结构的多元化和多层次化，对经济组织结构也提出了多元化和多层次化的客观要求，并促成了经济组织结构向多元化和多层次化的方向转变。三是与经济总量和经济结构所发生的变化相适应，经济体制进一步呈现市场化。现阶段经济发展对经济体制的要求已经不再是简单的放权让利，而是越来越强烈地要求按照公平竞争的原则加以规范。削除不公平竞争，整顿不规范市场秩序，不仅成为经济较发达地区，而且也成为经济欠发达地区经济能否进一步发展的必要条件。这一特点集中表现为各经济主体的市场风险意识普遍得到增强，市场竞争能力普遍得到提高。而市场风险意识的增强和市场竞争能力的提高，反过来又为市场经济主体的进一步发育提供了更坚实的基础。
2、经济发展和经济体制特征在金融领域的体现
经济发展和经济体制现阶段的上述特征在金融领域也得到明显体现。一是伴随着经济总量的扩大，金融总量也迅速扩大；与此同时，金融业务的发展也呈现出从数量型增长向效益型增长的转变。二是金融机构也明显多元化，这不仅表现为金融组织体系的多元化，即非国有独资金融机构的种类和数量不断增多；而且表现为金融市场体系的多元化，即非国有独资金融机构业务量在金融市场业务总量中所占的比例不断上升。三是金融体制也进一步市场化。金融作为高风险行业，在过去一些年里吃了更多不公平竞争、不规范市场秩序的苦头，因而也形成了更强烈的风险意识和规范竞争要求，这为进一步规范金融市场竞争提供了更加有利的条件。
3、经济金融发展现阶段特征对农村金融改革的要求
经济金融发展现阶段特征对农村金融改革的要求可以概括为：通过多元化和规范竞争促进发展。但是长期以来我们受单一化传统思维模式的影响，总是想找到一种办法来解决所有问题。这种思维模式至今仍困扰着我们对农村金融改革思路的设计。如前所述，坚持合作制的观点尽管在主张按合作制原则来办农村信用合作社这一点上是无可非议的，但似乎把合作制原则绝对化了，以为仅靠这一种办法便能解决农村金融改革和发展中的所有或主要问题。再如前所述，放弃合作制的观点尽管在分析我国农村信用合作社不规范的历史原因方面是十分深刻的，但却因此否定合作制原则今后仍然可以得到贯彻执行，这就像因为国有商业银行过去不规范而得出今后必然不能规范的结论一样显得缺乏内在逻辑的～致性；而且用组建股份制商业银行的单一化思路来取代农村信用合作社，实际上也流露出受传统思维模式影响的痕迹。说到底，像其它方面的改革一样，农村金融改革思路也不是一个单纯的主观设计问题，而是如何认识农村金融发展的客观需要，从而按照或适应这种客观需要去设计。在农村经济金融已经并且还将更加明显地呈现出多元化发展特征的今天，我们需要对此有更加清醒的认识。
五、转换思路，推动我国农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化方向发展
1、农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化发展的原因
为什么要提出农村金融改革转换思路，为什么要提出农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化的方向发展，这要从目前正在试点的以县为单位的农村信用联社一级法人说起。去年曾经提出过两种农村金融改革方案，一种是把农村信用联社改造为由农业银行控股的农村合作银行；一种是取消各个独立的农村信用社的法人资格，以县为单位组建只有一级法人资格的农村信用联社。后来在江苏开展了以组建县农村信用联社一级法人为主要内容的农村金融改革试点工作。这项工作计划于今年内结束。届时有可能允许各地农村信用联社依据本地实际情况进行选择。或者组建农村合作银行，或者组建一级法人的县农村信用联社。如果从实际情况出发，由于中西部地区经济金融条件较差，距离组建股份制农村合作银行的差距较大，因此自愿组建农村合作银行的可能性不是很大，数量不会很多。即使在东南沿海经济金融条件较为发达的地区，也会因农村合作银行的组建要求高、经营约束严而缺乏自愿性。我们曾在宁波市9家县级农村信用联社（包括已于3年前完成了一级法人组建的鄞县联社）搞了一次十分深入的调查，结果表明，除了1家条件有一定差距的联社自愿改造为农村合作银行以外，其余8家（既有具备条件的，也有暂不具备条件的）都不愿意改造为农村合作银行，而只愿意改组为县农信联社一级法人。其原因主要在于现有的县农信联社从主客观两方面都难以适应股份制商业银行的改造要求。如果可以另作选择的话，不少县农信联社愿意选择股份合作制，实际上是指望利用这种变通体制，既可以享受到股份制扩充资本金等方面的好处，又可以免受股份制治理结构对经营者的约束。由此看来，在目前情况下实际选择的结果很可能会是县农信联社一级法人远远多于农村合作银行。
2、如何看待县农信联社一级法人改革方案
那么，对县农信联社一级法人这种改革方案到底应如何看待呢？第一，这种方案不失为从实际出发的一种现实选择。但是，也不能不同时看到，这种方案只能作为一种过渡性制度安排（而且过渡期越短越好），而不宜作为一种长期性制度安排。因为县农信联社一级法人不是一种规范的金融企业组织形式，与我国金融改革和发展的要求相比，它既没有赖以生存和发展的制度基础，也缺乏有效的内控机制，极易受到来自外部的行政干预而演变为严重的内部人控制。第二，从宏观管理角度选择这种方案的一个主要考虑恐怕在于，通过把农村信用合作社的法人组织扩大，达到把农村信用合作社的系统性风险纳人到可控范围的目的。因为国有商业银行体系庞大，且有国家信用作担保，其系统性风险基本上处于可控范围。而农村信用合作社各自为政，不成系统，其系统性风险没有国家担保，也超出地方政府财力的承受能力，所以需要采取某种方式将农村信用合作社的系统性风险纳入可控范围。但是，这可能是一种过高的期望值。以前通过扩大法人组织以降低金融风险的尝试（如海南发展银行兼并18家城市信用社）没有成功的先例；已有的县农信联社一级法人试点经验也表明，除非政府拿钱（如江苏），否则即使扩大了法人组织，县农信联社的风险也不会得到降低或有效控制（如三年前已实行了一级法人的宁波市勤县农信联社）。而如果政府有足够的钱的话，那么与其扶植过渡性制度安排，不如扶植长期性制度安排。第三，这种方案即使作为一种过渡性制度安排，在选择时也必须有一个重要的前提条件，这就是要同时作出长期性制度安排。不但要明确长期性制度安排是过渡性制度安排的必然演变方向，而且要鼓励并创造条件让长期性制度安排能够同时生长。否则，过渡性制度安排将失去过渡的实际意义。
3、我国的农村金融改革
1）我国农村金融改革的基本思路
由此可见，我国农村金融改革的基本思路需要从以单一模式为主转变为以多元化模式为主，从以过渡性制度安排为主转变为以长期性制度安排为主。这里特别需要强调指出的是，这两个转变是相互联系的，不可分割的。既然在现阶段经济金融发展条件下，县农信联社一级法人或股份制农村合作银行都不宜作出单一性的制度安排，那么，就应该允许（可以是逐步允许）多种形式的金融组织形式在农村同时生存和发展，以满足农村经济金融发展的客观需要。目前，这些适宜在农村经营和发展的金融组织形式不仅包括原有的农村信用联社（独立法人的和县农信联社一级法人的)、农业银行分支机构、农业发展银行分支机构等；还应包括合作制的农村信用社、股份合作制的农村信用社、股份制的农村合作银行（可以由农业银行控股，也可以不由农业银行控股）、农业发展银行的分支机构（对原有的、以承担政策性业务为主的农村信用合作社进行改造）、国有独资商业银行的分支机构、股份制商业银行的分支机构、甚至外资和合资商业银行的分支机构等；以及证券公司的分支机构、保险公司的分支机构、信托投资公司和财务租赁公司的分支机构或网点等。
2）农村信用社在农村金融中的地位
农村信用社是农村金融的主力军和联系广大农民的金融纽带。但是，农信社与农业和农村经济发展新阶段的要求相比，还存在诸多不适应。根据《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》精神，国务院将广东列入进一步深化农信社改革地区。农信社改革要取得关键性突破，其症结可能在于政府的干预政策和农信社的定位。农信社的改革应强调发挥其自身优势以适应市场需求，政府在改革过程中的职能是营造市场、法律、政策环境，创造多元化的农村金融体系，实现竞争、有效的农村金融市场。
3）政府在农村金融中的作用
关于政府在农村金融中的作用，越来越多的共识是政府职能是促进市场环境的建设，以便市场参与者能根据价格和利润信号，有效分配资源。政府干预农村金融市场的目标应当是通过适当组合工具、机构、产品，缓解市场失灵的程度。工具包括资助某些实验性的农村金融项目；机构是指私人金融中介、非政府金融组织、国有金融机构等；而产品则是信贷、储蓄、担保和保险等品种。
传统理论支持农业信贷政策是基于以下考虑：政府应当关注农业以促进农村的发展；政府对农业的投资不足；农民需要廉价的信贷，通过廉价信贷可以提高农民采用现代技术的积极性；农民因为贫穷而储蓄不足；商业银行不愿意向农村放贷，迫使农民向高利贷借款。但是，发展中国家的实践证明，国家补贴农村金融机构的各种措施，成本高而效果差，这源于很多金融支持措施针对农业生产的短期增长而非农村收入的长期提高；而过分强调廉价农村金融政策还导致农村不良的信贷文化，如依赖政府资助，资金回收率低，信贷目标偏差，寻租，忽视农村潜在的储蓄，通过政府资助的正式金融机构排挤各种非正式金融形式。通过研究发展中国家农村金融的运作，世界银行农发局农村金融顾问雅龙(Yaron1998)发现政府干预传统农村金融的运作方式缺乏效率，适当目标应该是政府集中营造适合农村金融市场的政策环境，限制和削弱政府直接提供信贷的作用。
发展中国家的实践还证明，政府直接向农村提供金融服务并不合适，除非国有农村信贷机构具有以下特征：与银行经营业绩相联系的完全自治管理；有效隔绝地方政府官员的压力；根据金融机构的业绩向员工提供有效的工资报酬激励；根据市场供求状况确定借贷利率，并且有足够的利差以满足成本开支；遵照国际通行的审慎监管、会计和披露原则，建立完整的管理信息系统，实行监管机构的现场和非现场稽核制度；硬的预算约束；具有初期支持，非排他性的，规定期限的、公开的预算支持的发展农村金融的策略。
基于上述两方面的分析，我们认为明确政府在农信社改革中的职能和作用十分重要，农村信用社的发展模式应该保持其合作的性质，明晰产权和责权利的关系，实现农信社服务农村经济的目标。
4）农村金融改革的目标
当然，农村信用社改革并不是农村金融改革的全部，其成功也无法保证整个金融体系的成功，因为仅通过现有农村信用社和农发行等机构，或者单纯依赖完全的商业化、市场化农村金融，无法实现对全省农村经济的金融支持。利用改革的契机，建立多元化的农村金融体系，是农村金融乃至农村经济的关键。因此，农村金融改革目标应该是多元化的农村金融体系，是政策性、商业性、民营性、民间性组织共同构筑的多元化金融体系，包括农村资金融通系统的一套制度或规则体系及构成该制度的基本要素(个人、机构与市场)；各类金融组织在该制度中的地位、作用、职能、行为规范及相互关系；整个农村资金的运行机制；确保农村资金良性运行的金融监管机制安排等。
4、当前农村金融领域的规范化问题
然而，允许多种金融组织形式在农村金融领域共同生存、竞争和发展，并非单纯出于农村金融组织结构多元化的考虑，更重要、更长远的考虑在于把农村金融领域的过渡性制度安排和长期性制度安排结合起来，并且更突出地强调长期性制度安排。所以，除了县农信联社一级法人这种过渡性的农村金融组织形式之外，其它的农村金融组织形式（包括政策性农村金融组织形式）都要在生存和发展的过程中格外强调规范化。只有农村金融组织（从治理结构到内控制度）按规范化的要求进行组建或改组，其经营行为才能够规范，才能逐步形成规范化的农村金融市场，才能从根本上化解农村金融风险。不同形式的农村金融组织形式其规范化的要求有所不同，但结合目前我国农村金融领域的实际情况，有必要强调以下几种形式的规范化。
1）合作制的农村信用社
合作制原则前面已经列举过。目前农村信用合作社之所以不规范．主要是没有按照这些原则来办，而是按照国有商业银行的模式在办农村信用合作社，再继续这样办下去是没有出路的。应该明确，按合作制原则办农村信用合作社的目的是为广大农村居民提供社区化的、互助性（非盈利性）的、数额有限的金融服务。那些技术要求高、数额大、盈利性的金融服务应该由商业银行等金融机构去承担。因此，目前多数农村信用合作社都应该按照一人一票、民主管理、合作互助、非盈利性、社区化服务等原则逐步进行规范化改造。在欧、美那些经济金融条件高度发达的国家里，互助性的信用合作金融组织至今仍大量存在的事实表明，我国农村信用合作社无论在经济金融条件较不发达地区，还是较发达地区都有着广阔的生存和发展空间。为此，还需解决的另一个认识障碍是，农村信用合作社机构规模小并不是导致金融风险或防范化解金融风险不力的原因，而组织制度和经营行为不规范才是真正的原因所在。所以，通过规范农村信用合作社的组织制度和经营行为才是解决当前农村信用社风险真正有效的途径。
2）股份制的农村合作银行
目前，我国农村还没有股份制的农村合作银行。但是，如果允许组建的话，也不要只允许（或者说最好不要）组建由农业银行控股的农村合作银行，而应当积极创造条件和鼓励组建向社会募股的农村合作银行。理由很简单，农业银行自身离规范的股份制要求的商业银行标准还差得很远，还面临着很繁重的规范化改造任务，显然，在这样的过程中由农业银行控股不利于农村合作银行的规范化组建和发展。如果农村合作银行从一开始组建就不能走上一条规范化的发展之路，那还不如不组建，以避免产生新的金融风险。向社会募股的农村合作银行，不但对银行治理结构和银行管理制度的内部要求高，而且对政府部门的行政管理和金融监管当局的金融监管的外部要求也高，因此会相应付出更多的改革成本。但如果不能坚持按照规范化的要求组建农村合作银行的话，从长远看，则必将付出更大的经济成本和社会成本。
3）政策性的农业发展银行
农业发展银行组建以来，已将分支机构设到了县一级。所以，对于农村金融领域来说，当前的主要任务不在于增加新的政策性金融机构，而在于对现有的政策性金融机构进行规范化改造。目前农业发展银行面临的主要问题是资金来源渠道和资金运用方式不规范。任何金融机构若以亏损的方式长期经营都是难以为继的，政策性金融机构也不例外。我们一直主张，借鉴日本政策性金融机构长期运作的成功经验，通过给邮政储蓄必要的政策优惠条件，将其吸收的低成本储蓄资金作为主要来源，再加上社会保障资金等辅助性来源，以财政资金的运用方式全额划转给政策性金融机构（目前主要指国家开发银行和农业发展银行，以后还可以陆续包括住房开发、中小企业发展等政策性金融机构）运用，切断政策性金融机构与中央银行之间的资金依赖关系。在理顺资金来源关系的同时，进一步规范农业发展银行的资金运用，规范的主要原则是：（1）根据资金来源安排资金运用，避免承担超负荷的经营压力；（2）不要介入商业性经营领域，不许与商业银行进行业务竞争；（3）以保本微利为目标进行经营考核，暂时性的小额亏损由财政予以补贴；（4）作为第二财政资金加强预算约束和管理。
农村金融交易的特殊成本和风险以及农村金融政策在工业化战略中的特殊使命决定了政府与市场二分的农村金融政策彻底破产，在政府和市场双失灵的情况下，寻求二者的有效融和是必然的选择。我国农村金融的“区别对待”和“分类指导”的改革思想便是寻求政府与市场有效融合的具体体现。在经济发达和比较发达的地区，政府以“退”为主，让市场逐步发挥基础性作用，在贫穷地区依然强调“合作金融”和“政策金融”的重要作用。当然，在“商业金融”失灵的地方，政府能否通过诸如“优惠政策”、“代理”、“政策金融的商业化运作”等方式进行有效地“修补”，还依赖于具体机制的有效设计。
参 考 文 献
萨缪尔森、诺德豪斯著，萧琛主译：《经济学》，人民邮电出版社，2004
曼昆著，梁小民译：《经济学原理》，中国人民大学出版社，1999
谢识予著：《经济博弈论》（第二版），复旦大学出版社，2002
盛洪著：《现代制度经济学》，北京大学出版社，2003
殷孟波主编：《商业银行经营管理》，中国人民大学出版社，2001
张华主编：《农村信用社经营管理》，西南财经大学出版社，2000
史纪良主编：《美国信用合作社管理》，中国金融出版社，2000
《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》
Avishay Braverman和J.Luis Guasch《发展中国家的农村信贷》
10、Monika Huppi和Gershon Feder《团体与信贷合作社在农村信贷中的作用》
