目 录
一、新型农村社会养老保险的定义4
二、推行新型农村社会养老保险的必要性4
（一）农村居民的社会养老保障现状4
1、农村老年人的经济供养状况4
2、中国农村老年生活照料体系现状4
3、农村居民占据全国人口数量的比例情况及老年化现状5
4、农村居民社会养老保障意识与现状5
（二）推行新型农村社会养老保险的意义6
1、保障中国最广大人民利益是我国的立国之本6
2、对完善中国社会养老保障体系的意义6
3、对中国民生工程推行的保障意义6
4、对中国经济全面飞速发展的保障意义7
三、我国农村社会养老保障制度的现状7
（一）农村社会养老保障的普及程度7
（二）农村社会保障的普及深度8
四、我国农村社会养老保障制度推行中的问题。8
（一）宣传普及程度问题8
（二）基础网络不健全问题9
（三）政策不完善问题9
（四）基层办事效率问题9
（五）可持续性发展问题9
五、对推进农村社会养老保障制度的建议10
（一）加大宣传力度，增强农民参保意识10
（二）正确面对差别，因地优化制度设计10
（三）完善法规政策，建全新型农村保障制度11
（五）衔接各项制度，促进可持续性发展12
内 容 摘 要
众所周之，社会养老保险制度对解除老年人的后顾之忧有着重要的现实意义，而随着社保制度的进一步完善，我国城镇居民已基本享受社会养老保险的福利，但是广大的农村社保制度却依旧不够完善。而就目前的人口现状来看，中国农村老龄化问题日益严重，推行新型农村社会养老保险制度这项惠民工程，关系到社会的稳定与和谐，已经势在必行。本文将就现今农村的社保制度现状进行调查、研究，进一步分析存在的问题，并结合自己的看法，提出建设新型农村社会养老制度的一些建议。
关键词：新型农村 社会养老保险 问题 建议
推行新型农村社会养老保险制度的问题分析及建议
一、新型农村社会养老保险的定义
新型农村社会养老保险，又称为“新农保”， 是对农村劳动者年老时的基本生活的一种保障。它是由政府组织实施的一项社会保险，坚持"权利与义务相对等，效率与公平相统一，待遇与经济发展水平相适应"的原则，具有收费最低、保障力度最强、受益人群最广的特点。采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，其中中央财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策，对于构建和谐社会、解除老年人后顾之忧具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
二、推行新型农村社会养老保险的必要性
（一）农村居民的社会养老保障现状
近年来，农村人口老龄化加快，传统家庭养老保险功能日益削弱，“土地保障”也变得越来越脆弱。现在，我将就以下四个方面来探讨农村居民的社会养老保障现状：
1、农村老年人的经济供养状况
农村老年人的经济来源主要包括以下几个方面：家庭供养；农村社会养老保险；农村居民退休养老制度；商业养老保险和其他养老基金；五保供养；土地承包经营收入。其主要特征表现为：
·家庭供养为主,但家庭养老功能趋于弱化。根据2000年城乡调查，农村老人收入中64%来自个人劳动收入，有72%的老年人接受子女或亲属的经济资助。
·社会保障覆盖率低,地区差异大。到2002年底，农村养老保险累计参保人数5462万人，而且参保者主要为经济较为发达地区、生活较为富裕的居民。其他社会保险和基金的比例也很低。
·社会救助覆盖面小,保障水平低。农村五保供养是社会救助的主要形式，截至2002年底，全国农村五保对象中集中供养68.9万人，分散供养189万人。目前 “五保”供养总体保障水平偏低、供养经费不能足额到位、出现大量应保未保人员、基本医疗保障不足等问题较为突出。
2、中国农村老年生活照料体系现状
中国农村老年人的生活照料主要有以下几种形式：家庭照料（包括自我照料、以及配偶、子女和其他亲友照料）、社区照料服务（包括各类老年活动中心、以及家务、护理、医疗、聊天等服务）、机构照料服务（包括乡镇敬老院和养老公寓等）。从整体上讲，中国农村老年养老服务基本上处于自发、自助状态。
·家庭照料为主，但缺乏对照料人的支持。2000年中国农村60岁及以上老人中约67%与子女或孙子女共同生活，与配偶一起居住的占25.3%，单独生活的占7.6%，只有不到1%的老年人生活在敬老院等养老机构中。
·机构养老无论在数量上还是服务内容上，都远远不能满足需求。农村养老机构主要是乡镇的敬老院，截至2002年底，全国农村乡镇敬老院3.5万家，床位数96.7万张，供养68.9万人。这些机构大多设施简陋，服务内容单一，处于勉强维持的境况，难以满足老年人日趋个性化和多样化的养老服务需求。
·社区养老服务刚刚起步，现实需求水平较低，但表现出一定的需求潜力。据2000城乡调查，农村老年人对社区上门医疗服务的使用率（38.6%）和需求率（62.7%）相对较高；家务、护理服务有一定的需求（接近20%），但使用率却在很低（1%以下）；聊天的需求率（34.0%）和使用率（8.2%）略高，在很大程度上是由于多数聊天服务是免费的；日常娱乐、体育、文化活动等服务基本上处于空白状态。
3、农村居民占据全国人口数量的比例情况及老年化现状
国家统计局根据2005年全国1％人口抽样调查数据推算，农村总人口为7.2亿，占全国总人口的一半。而其中，60岁以上的人口约1亿，但是截至到2008年末全国参加农村养老保险的总人数仅为5595万人，覆盖面不足10％。2008年底，有512万农民领取了养老金，相当于仅仅5％左右的农村老人领到了退休金。由此，可以看出普及农村居民养老保险制度的重要性与艰巨性。
4、农村居民社会养老保障意识与现状
社会养老保险制度的推行光靠政府是不够的，农村居民主动参与社保的意识起着很重要的作用。但是就目前的现状来看，农村剧名的社会养老保障意识并不强。首先，大部分农村居民的经济条件并不宽裕，加上传统的家庭养老观念根深蒂固，很多人坚持“养儿防老”的思想，多生，是一种普遍现象。而多生的直接后果，是加剧了家庭的负担与开销，因此很多农村居民并不愿意花钱参与到社会养老保险中。其次，部分农村居民将社会保险与商业保险混为一谈，认为保险是一种推销，失去了对社保的信任感。再加上老农保存在的问题很多，且支付的养老金并不是一种即使体现福利，需要等到年老方才体现的特性，或者断章取义的理解社保政策，造成部分群众不愿参保。
（二）推行新型农村社会养老保险的意义
1、保障中国最广大人民利益是我国的立国之本
中国农村人口占据全国人口的一半，因此保障农村人口的基本利益，也是在保障中国最广大人民的根本利益，对维护社会稳定有着重要的意义。能够有效的促进我国全面进入“和谐社会”的进程。
2、对完善中国社会养老保障体系的意义
农村养老保障制度是由新型农村养老保险、新型合作医疗、农村低保和社会福利、社会救济等制度组成的完整体系，各项制度功能各异，不可或缺。同时，各项制度又存在着相互联系、相互制约和相互促进的关系，从而最终实现城乡一体化并与城镇企业职工养老等城镇社会保险相衔接的保险格局。如果能够做到与其它社会保障制度有接口，好衔接，可转移，并确保转移过程中参保农民的权益不受损失，不仅可以真正为农民群众筑起一道科学、便捷、顺畅、牢固的社会保障防线，同时也是对中国现有社会养老保障体系的一种完善。为打破城乡差别，建设同一的国民福利体系，提供城乡全覆盖、均等化公共服务打下了坚实基础。
3、对中国民生工程推行的保障意义
民生工程是政府坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，切实保障公民基本权利，提高生活水平，重点关心弱势群体，采取的一系列积极政策举措。主要体现形式为“住有所居、病有所医、学有所助、老有所养……”而大部分农村居民在经济上，都属于弱势群体。千百年来，我国农村养老基本靠家庭解决，农民在年老体弱或丧失劳动能力之后，养老的任务往往落到儿孙身上，政府不承担农民养老责任。在社会转型加快、人口流动频繁、独生子女时代到来的今天，“养儿防老”已无法解决当代农民养老问题，而农民养老问题不解决，社会公平无以体现，和谐社会难以构建。“新农保”政策明确规定政府补助，与“老农保”形成鲜明反差，其明显的实惠性和较高的保障性，不仅对农民产生较强的吸引力，也让农民看到了国家的责任和担当。新农保制度的推行，将真正的在农村实现“老有所养”的理念，能够促进民生工程在广大农村的推行。
4、对中国经济全面飞速发展的保障意义
中国经济的全面腾飞，需要青少年一代全身心投入到社会主义事业建设中。而农村居民传统的“养儿防老”理念，无形中也给新一代的农村青年附加了太大的压力。只有彻底的解决农村老年人的生活保障，才能使得农村青年没有后顾之忧的投入到社会的经济建设中。而 “新农保”从广覆盖出发，从低水平起步，并与经济发展相适应，适时调整缴费档次和基础养老金最低标准，对空巢农民等弱势群体将起到最直接最基本的养老保障功能，既体现了社会公平和人文关怀，同时又尊重我国当前的社会发展阶段，具有可持续性。因此，推行“新农保”制度，将会进一步加快中国经济的飞速发展。
三、我国农村社会养老保障制度的现状
我国农村社会养老保险起步于上个世纪80年代。到目前为止农村社会养老保险制度试点探索已有近30多年的历史。这段探索历史可以大体划分为四个阶段：第一阶段是1986-1992年为早期试点阶段；第二阶段是1992-1998年为早期试点推广阶段；第三阶段是1998年以后进入早期试点衰退阶段；第四个阶段是2003年以后开始进入新型农村养老保险探索试点阶段。在各级政府的领导下，一些地方农村社会养老保险主管部门和经办机构积极工作，在加大政府引导和支持力度下，在扩大覆盖范围、创新制度模式、建立调整增长机制、防范基金风险等方面取得了一定的突破和进展。我将就以下两个方面来阐述一下农村社会养老保障制度的现状：
（一）农村社会养老保障的普及程度
目前，我国城市居民大部分已经纳入社会保障体系，然而在农村经济不发达
的地区，农民仍然没有得到最基本的社会保障。主要表现在以下三方面：
1）发展不平衡，已经筹集的农保资金主要集中在少数几个发达省市，多数地区难以为继。
2）管理体制不顺，“民政不管，社保不接”。1998年机构改革至今，全国虽然省级多数已将农保管理职能划入劳动保障部门，但多数地县级单位和乡镇还未划转，形成劳动保障部门没有接、民政部门不好管的状况，造成不少地方管理工作断档。尤其是在中西部大多数省份，农保管理体制至今仍没有理顺，运作也困难重重，处于进退两难的境地。
3）参保情况受文化程度影响。在对农村居民发放600份进行问卷调查中发现，参保居民占11.2％，其中以本科及以上文化程度的居民最多，其次为高中及中专文化，没上过学的人数最少。
（二）农村社会保障的普及深度
“新农保”目前正处于试点阶段，因此一些已经普及了社会保障的乡村，也存在各种各样的问题，这些都阻碍了社会保障制度的进一步普及。往往体现出以下两点点特征：
1）基金分散，管理存在流失和损耗现象。由于管理体制不顺，全国清理整顿农保后，农保机构和人员的办公经费、工资多数没有纳入财政预算，挪用农保基金发工资的事情相当普遍。
2）是老年受益保障不能兑现，保障水平低。很多参加早期农保的农民在年龄达到60岁后，每月领取以前规定的养老金的承诺不能兑现。
3）与其他社会保障制度的衔接不够完善。我国一直延续二元的社会经济结构，城乡在社会保障体制方面也呈现出明显的二元特征。为满足不同群体的养老需求，我国现存的养老保险制度形式多样，针对不同群体有不同的保障规定。除群体间的制度差异外，地区间也有明显的制度差异，如城乡间的养老保险制度差异、发达地区与贫困地区的养老保险制度差异。城乡二元结构在短期内不会改变， 二元体制下的人口流动也就在所难免，形式多样的制度规定虽然发挥过一定的积极作用，解决了部分群体的养老问题。但随着城市化进程的加快，我国养老保险制度差异所造成的危害越发明显。
四、我国农村社会养老保障制度推行中的问题。
（一）宣传普及程度问题
宣传力度不大，群众参保意识不强。目前，受传统家庭养老观念的影响，致使大部分农村地区推行养老保险制度都不很顺利。大部分农民习惯于把自己的劳动收入用来抚养子女，希望年老以后由子女承担供养的责任，而对农村养老保险制度难以适应和认同，加上农村养老保险的效果在几年甚至几十年之后才会显现，所以他们往往持怀疑、观望的态度。这些问题的出现，仅凭电视、报刊、散发宣传^^文档等形式宣传，不深入到农户讲深讲透政策，很难增强群众的参保意识。
（二）基础网络不健全问题
目前，对参保人员信息录入所需的自动化办公电脑及各类表、单、帐、卡、册等的存放和以后参保人员的管理缺乏详细的考虑，显得相对滞后。加之系统设计中也存在一些问题，有的系统功能设置与实际操作应用不配套，有些功能设计本身存在缺陷，这一切已成为迅速扩大新型农村养老保险覆盖面的不利因素。
（三）政策不完善问题
一是规定统一基础养老金缺乏激励机制，不符合效率优先、兼顾公平原则，不利于调动农村居民的参保积极性，不利于养老保险基金的筹集；二是政策缺乏社会保险的强制性，45岁以下人员参保积极性不高；三是特困户、低保户、残疾人等特殊群体参保缴费有困难；四是新型农村社会养老保险与城镇职工基本养老保险相比待遇有差别。如参加新农保原农村退役军人军龄未计算，独生子女未享受增发养老金待遇，无丧葬费和抚恤金，女同志领取养老金年龄与城镇职工有区别等；由此，应考虑城镇职工基本养老保险和新型农村社会养老保险的衔接问题。
（四）基层办事效率问题
随着扩面工作的开展，新增参保的农村居民会越来月多，面对参保登记、基金征收、待遇计算、档案管理、养老金资格认证等业务的办理，如此庞大的工作量，仅靠目前经办机构工作人员及乡镇劳动保障所兼职人员去完成，已远远不能适应业务发展的需求，这必将成为严重影响新型农村养老保险工作顺利开展的重要因素。
（五）可持续性发展问题
“新农保”的融资面临可持续性考验。在融资机制上，新农保坚持个人缴费、集体补助和财政补贴三方分担的原则。这使得这项制度的融资面临一系列问题：
1、集体经济十分薄弱，落实新农保制度，最大的难点是集体补助是否落到实处，否则，筹资的压力难免转嫁于农民。
2、由于公共卫生、医疗技术的改进和个人健康意识的提高，人类总体生存状况有所改善，死亡率降低，会带来预期寿命的增加，可以说，政府是这个计划的主要出资人和最终担保人，完全暴露在聚合性的长寿风险之下。
3、在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的条件下，新型的农村社会养老保险作为一个刚性的制度安排，在一些财政情况不太好的地区，融资而言就是一个压力。
因此，无论此项投入由中央财政全额承担，还是由“中央财政根据地区不同给予补贴”，支付压力是显而易见的，是否会“断炊”、崩溃，成为很现实的问题，特别是对财力脆弱的地方财政而言。
五、对推进农村社会养老保障制度的建议
（一）加大宣传力度，增强农民参保意识
建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观，加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机，扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距，改变城乡二元结构，推进基本公检报务均等化的重要基础工程，是实现广大农村居民老有所养，促进家庭和谐，增加农民收入的重大惠民政策。为此，要切实增强新农保宣传工作的针对性和有效性。针对影响农村居民参保的种种原因，在宣传过程中除利用电视、报刊等媒体外，还应采取各种行之有效的方式方法，深入到农户散发宣传^^文档，广泛宣传推行新型农村社会养老保险的相关政策和好处，讲解新老农保、社会保险与商业保险的区别，讲清缴费高低、缴费年限长短与享受待遇的联系，消除对此项工作的误解和偏见，帮助群众树立防老、养老、敬老意识，通过扎实细致的宣传工作，织牢网底，奠定基础，在全县上下形成县、乡、村三级互动，全面推进新型农村社会养老保险工作的强大合力和舆论氛围。使广大农村居民从思想上达成共识，行动上整体推进，变被动为主动，把政府引导变为自觉行动。
（二）正确面对差别，因地优化制度设计
我国城乡之间、区域之间经济发展还存在很大的差别，这种差别相当长的时间内难以消除，这就决定了我们在推进新型的农村社会养老保险制度的时候，要面对现实，正视差别。为确保农村居民社会养老保障全覆盖，需要根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施。新农保制度的实施是一项利国利民的重大民生工程，又是一项非常复杂的社会系统工程，应当根据试点的指导意见、指导原则和国家总体方案的精神，各地需要进一步优化制度设计，制定具体实施方案，实施分类保障，分级补贴，分层管理，稳步推进，需要强调政府扶持，农民自愿参保的原则，精心组织方案实施，构建新农保制度的长效机制。
（三）完善法规政策，建全新型农村保障制度
1、保基本、广覆盖。我国较长时期处于社会主义初级阶段，经济不够发达，而农村社会养老保险涉及到八亿多农民，这就决定了我国社保体系只能从低水平起步，从保障基本生活入手，也决定了当前完善社保体系的战略重点选择，要把弥补制度缺失作为优先目标，先解决“从无到有”的问题，再循序解决“由低到高”的问题。这也就是要首先解决新农保制度的普遍覆盖的问题，要把它作为一项公共产品向全体农村居民提供。与此同时，新型农村社会养老保险必须与经济发展水平相适应，同农村实际情况相适应，同农民的承受能力相适应。根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，进行分类设计和分步实施。
2、要保急需、促公平。社会保障制度应把公平目标放在第一位，健全的社保体系既要有普惠的制度安排，又要有倾斜性的政策瞄准，以缩小社会收入分配差别，从两个方面来促进实现社会公平、和谐与稳定。现阶段，我国新型农村社会养老保险制度只在部分地区试点，而且通常是选择了财政经济条件较好的地区先行试点，当然这样做的成效会比较明显，但却在一定程度上不利于公平。因为新农保的一个重要内容是要强化各级政府财政投入力度，但其实最需要政府补贴和制度惠及的是经济落后地区的贫困人口。为此，需要适当考虑调整制度推行的先后顺序，先行重点支持经济欠发达地区建立推行新型农村社会养老保险制度。上级政府要着力加大对经济欠发达农村地区的转移支付补助，使新农保制度的阳光尽快照耀到经济欠发达的农村地区，尽早地惠及最贫困的农村人口。（四）加强队伍建设，提高办事效率
随着扩面工作的开展，参保人数越来越多，推进新型农村社会保险工作任务艰巨，责任重大。各级党委政府应加大人力、物力、财力的投入，按照"工作场地、制度、人员、机构、经费"六个到位要求，社会保险经办业务工作重心要下移，将社会保险工作平台延伸到乡镇，健全县、乡(镇)农保服务网络。要进一步调整充实农保经办工作人员，乡镇应在劳动保障事务所确定专职人员，保持人员相对稳定。县乡应加大经费投入，扩大办公场所，配备电脑、档案柜等必须的办公设备。完善新型农保信息管理系统，增强其实用性和操作性，使其降低业务运行成本和风险，实现县乡联网，业务网上运作，提高工作效率，从而实现新型农保业务管理的规范化、网络化、系统化。市、县劳动保障部门要切实加强对新型农保队伍的业务培训，特别是要加强政策知识、微机操作应用、财务和基金管理等知识的培训，不断提高新型农保工作队伍的整体素质，建立起一支业务精、素质高，能适应新型农保工作需要的专业队伍，为推进我县新型农村社会养老保险事业的健康和可持续发展提供保障。
（五）衔接各项制度，促进可持续性发展
农村养老保障制度是由新型农村养老保险、新型合作医疗、农村低保和社会福利、社会救济等制度组成的完整体系，各项制度功能各异，不可或缺。同时，各项制度又存在着相互联系、相互制约和相互促进的关系，搞好各项工作之间的协调和衔接十分重要。因此，在推进新农保制度建设的同时，应着眼长远，立足当前，从最终实现城乡一体化并与城镇企业职工养老等城镇社会保险相衔接的保险格局出发搞好统筹协调，要按照"保基本，广覆盖，能转移"的原则，做到与其它社会保障制度有接口，好衔接，可转移，并确保转移过程中参保农民的权益不受损失，真正为农民群众筑起一道科学、便捷、顺畅、牢固的社会保障防线。
参考文献
（1）张曼《农村社会保障：关注民生问题》中国社会出版社，2007.2
（2）宋士云《中国农村社会保障制度结构与变迁（1949-2002）》北京，人民出版社，2002.2
（3）王洪春、汪雷《中国农村社会保障制度：新的机遇与挑战》合肥，中国科技大学出版社，2006.12
（4）石秀和等《中国农村社会保障问题研究》北京，人民出版社，2006.12
（5）王越《中国农村社会保障制度建设研究》中国农业出版社，2005年版
