政策性银行产生的基础及其功能
二、当前我国西南地区政策性金融存在的问题
三、促进我国西南地区政策性金融改革与发展的对策构想
内 容 摘 要
在市场经济日益全球化的今天，仍然有很多单靠市场机制无力解决的领域和问题，政策性金融也正起源于这种市场失灵。随着金融体制改革的深化，作为经济体制改革中金融体制改革的一个重要成果，我国于1994年先后组建了中国农业发展银行、国家开发银行、中国进出口银行三家政策性银行，其任务就是:①要实现政策性金融和商业性金融的分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题;②割断政策性贷款与基础货币的联系，确保中国人民银行调控基础货币的主动权。三家政策性银行在近七年的运行过程中，基本形成了政策性金融管理的体制框架，初步确立了政策性银行在金融体系中不可或缺的地位，在配合国家产业政策的实施、支持基础产业、基础设施、重点建设项目和加强宏观调控职能方面发挥着越来越重要的作用。 （当前）在国家西南部大开发战略不断深入的条件下，政策性银行应该如何发挥更重要的作用，弥补市场失灵，促进西南地区经济的进一步发展，其研究意义重大。（作者拟以此进行研究探讨。）
我国西南地区政策性金融
机构发展探讨
在市场经济日益全球化的今天，仍然有很多单靠市场机制无力解决的领域和问题，政策性金融也正起源于这种市场失灵。随着金融体制改革的深化，作为经济体制改革中金融体制改革的一个重要成果，我国于1994年先后组建了中国农业发展银行、国家开发银行、中国进出口银行三家政策性银行，其任务就是:①要实现政策性金融和商业性金融的分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题;②割断政策性贷款与基础货币的联系，确保中国人民银行调控基础货币的主动权。三家政策性银行在近七年的运行过程中，基本形成了政策性金融管理的体制框架，初步确立了政策性银行在金融体系中不可或缺的地位，在配合国家产业政策的实施、支持基础产业、基础设施、重点建设项目和加强宏观调控职能方面发挥着越来越重要的作用。应该说，当初国家提出的通过建立政策性银行来促进国有商业银行改革的目的已经初步实现。同时应该看到，由于我国市场经济体制尚不健全，商业银行处于转轨阶段，政策性银行在经营环境、组织体制、资金来源与运用等方面仍存在一些不完善的地方及若干不容忽视的问题。（当前）在国家西南部大开发战略不断深入的条件下，政策性银行应该如何发挥更重要的作用，弥补市场失灵，促进西南地区经济的进一步发展，其研究意义重大。（作者拟以此进行研究探讨。）
政策性金融是在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为。它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。它主要包括政策性银行和政策性保险体系，但由于现实中政策性银行体系占绝对优势地位，因此本文将政策性金融狭义地定义为政策性银行体系。
政策性银行产生的基础及其功能
（一）政策性金融产生的理论基础和经济基础
政策性金融在当今世界各国的普遍存在有其深刻的经济学理论基础。新古典经济学认为:在现代市场经济的基本结构中，市场机制和原则虽然构成社会经济资源配置和经济运行协调的基础，但却不能解决经济社会中的所有问题。这不仅因为市场机制本身有其作用的边界，而且若干非经济因素也使市场机制产生许多失效的现象，即所谓的市场失灵。作为现代市场经济资源配置的主要途径之一的金融市场在调节金融资源的配置中，由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性，导致商业性金融机构按市场原则配置金融资源的行为不能完全解决金融资源的有效配置问题，即亦存在着金融市场失灵。比如商业性金融机构往往在自主选择和自由竞争的前提下，以实现自身利润最大化为出发点来配置金融资源，结果导致金融资源从低利产业、行业和地区流向高利产业、行业和地区。这种流向若从纯经济和微观角度看是合理的或有效的，但若从社会合理性和宏观效益角度看则会带来如社会结构失衡、地区发展不平衡等问题。市场机制对经济社会的某些问题，如公平分配、经济稳定、产业结构优化、自然垄断、外部性等的调节失灵，就有必要引人政府干预，以矫正市场失灵。对于金融资源配置中市场机制失灵的问题，同样需要政府通过创立政策性金融机构来矫正。只要存在市场经济，就必然存在市场缺陷。为了使经济协调稳定发展，减少市场波动对经济造成的风险，就需要借助政策性金融进行弥补，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。
政策性银行不是凭空产生的，而是随着市场经济的发展而逐步设立的。在资本主义自由竞争时期，人们崇尚市场机制完全可以自动达到经济资源的最优配置和社会福利的最大化，任何外来的干预都是令人无法忍受的，这时，政策性银行没有存在的必要和条件。随着资本主义经济大危机的爆发和凯恩斯主义的盛行，人们不得不承认市场经济并不是万能的，现实中存在着市场机制作用不到的区域——市场缺陷，市场缺陷严重地阻碍着社会公平和市场机制的有效发挥。因此，市场机制和市场缺陷之间的矛盾和冲突就要求国家对经济进行积极干预，以弥补市场机制作用的“真空地带”和维护市场机制的有效运作。在这种情况下，政策性银行为满足国家对经济的调节作用就应运而生了。从这里我们可以看出，政策性银行存在的前提条件是:①实行市场经济;②存在市场缺陷;③国家对经济进行间接调控。
综上所述，政策性金融不是市场机制的异己，而是市场机制失灵或不足的产物，政策性金融高度顺应、遵循市场机制及其主导性地位，补充和完善商业性金融机制中的某些缺陷或不足。因此，政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制，它具有财政无偿拨付和金融有偿借贷的双重性，是两者的巧妙结合而不是简单加总。它一方面配合一国经济与社会发展不同历史时期、不同阶段经济与社会政策目标的不同需要和侧重点，通过其特有的金融活动充当经济调节或管理手段的角色，弥补市场经济机制中的某些缺陷与不足，进而健全、完善与优化一国的宏观经济资源配置调节体系与功能;另一方面，又补充商业性金融机制与作用中的某些缺陷或不足，通过直接或间接 (诱导商业性金融)的金融活动，健全、完善与优化一国金融资源配置调节体系与功能，实现资源配置目标的均衡和两种配置机制的均衡，最终实现经济与社会的协调、均衡、稳定发展。尽管随着各国经济与社会向更高层次发展，政策性金融的种类、业务方式和运行范围与领域可能有种种变化，但它的基本机制与功能将长久存在并发挥作用。在可以预见的将来，不管一国经济与社会发展处在多么高的层次或水平上，市场机制本身所固有的某些缺陷与不足都不会在发展的某种高水平上突然或逐渐消失，资源的微观或宏观配置主体所关注的目标侧重点间的差异也不会自动消失或自动趋于一致。纵观全球，政策性金融发源地的发达市场国家，现今依然存在着相关的逆市场经济动作的政策性金融机构，而且规模呈扩张趋势。市场经济金融最发达的美国，将其农业政策性金融机构法定为永久性机构，正是从长期实践中深思熟虑的结果。在日本的金融体系中，间接金融呈下降趋势，民间金融机构的资金运动规模逐渐缩减，而政府金融机构资金运动规模却逐年扩大，其所占的比重由20世纪60年代的不足1/5开展到20世纪80年代的1/3,政策性金融机械的实力和作用日益提高。
（二）我国政策性银行的现有功能
1.政策性功能
其主要表现在政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。这特别表现在基础产业和农业方面。农业是任何国家的基础性产业，更是弱质性产业，因而需要政府直接的财政补贴和政策性金融的大力支持，但由于发展中国家财力所限，强度难以很大，只有发达国家的政策性金融可以给农业以直接的强有力的扶植与推进。而在发展中国家，政府则通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给以巨额的、持续性的、强大的直接信贷扶植。在这些领域，政策性金融就发挥主体或主导性功能，而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。
2.诱导性功能
它是指政策性金融机构的资金投放导致间接地吸引商业金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、引导性功能，从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应，达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的。一般说来，政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资，表明了政府对这些部门的扶持意向，从而增强了商业金融机构的投资信心。当商业金融机构对某一产业的投资热情高涨起来后，政策性金融机构就逐渐减少其投资份额，把该投资领域让给商业金融机构，转而扶持别的行业，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。政策性金融机构通过发挥这种 “领头羊”的作用，促进了国家产业政策的顺利实施，提高了整个社会的投资效益。在一般情况下，某一项目政策性投资只占20%一30%,并且大部分行业对政策性资金的依存度会随时间的推移而由高向低逐渐下降，这就形成一种政策性金融对商业性金融资金运用方向和规模的扩张性诱导机制。
3.区域经济梯度整合功能
政策性金融以政府赋予的区域调控职能为天职，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，配合政府进行梯度整合，从而有效它调动经济资源，推进区域经济一体化发展。在商业性金融完全按照市场机制将金融资源从低利产业、地区配置到高利产业、地区的情形下，从微观和效率的角度看，这种逐利是合理的或有效的，但从宏观经济运行和社会合理性角度看则会带来产业结构和地区结构的失衡，而政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具。政策性金融的主要活动领域，如农业、中小企业、房地产业、某些基础性产业以及边远落后的地区正是商业性金融不愿涉足的投资领域，政策性融资活动对这些领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了独特的积极作用，这也是我国西部大开发战略中政策性银行的主要功能之一。
4.补充性功能
政策性金融机构主要承担商业金融机构无力或不愿承担的长期资金信贷业务，主要是补充完善商业金融机构的功能。这表现在两方面;一方面，对技术及市场风险较高的领域进行引导补充性投资，对投资回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资;另一方面，直接对风险企业、低收益企业、低资信企业融资，间接地对企业信用形成担保，以引导商业金融机构对其融资。
二、当前我国西南地区政策性金融存在的问题
在现代市场经济中，市场机制和原则构成社会经济资源配置和经济运行调节的基础。各个经济主体依据市场规则进行等价交换、平等竞争、自由选择、自由决策，以实现利润与效用最大化目标。在市场运行机制下，资金的配置遵循这一市场原则，即由低收益项目流向高收益项目，由落后地区流向发达地区。市场的这种配置有利于改善资源的利用效率。由于西南地区在地理位置、历史沿革、生产力结构、现有政策、人口结构等方面的原因，改革开放以来，经济增幅比较缓慢，明显落后于其他地区。而在单纯的市场经济作用下，这种贫富差距扩大、两极分化严重的马太效应不可能自己发生变化，资金流动中的“弃低就高”显然破坏了这种机会均等的原则并加剧各地区经济发展的不平衡，最终将影响到国家生产力布局和社会资源的总体效益，结果造成经济不能够稳定、协调地发展。作为整个社会利益代表的政府，自然需要采取措施来对此加以弥补和矫正。市场经济越发展，这种需要越强烈。在众多手段中，政策性金融机构的设立和运转无论是从其干预成本上，还是从其有效性方面，都是实现这一目的的最佳方式或手段。它在逆向资源配置、资金流向引导、落后地区开发等领域对西南地区发挥巨大支持作用。从现在政策性银行对西部大开发的配合度来看，三家都积极响应党中央的号召，优先考虑对西部的资金支持。例如国家开发银行每年投入中、西部地区的资金占贷款总额的60%左右，1999年贷款余额已达1400多亿元，并在西部设立了六家分行和三个资产管理部，签订金融合作协议1600多亿元。支持西部大开发将成为国家开发银行今后一段时间信贷工作的重点。2001年2月17日，国家开发银行成都分行与四川省政府达成一揽子协议，拟向四川省提供530亿元贷款，用于支持交通、通信网络、自来水工程、高新技术、城市建设等方面，其中首批项目38亿元贷款已全部落实。
由于对西南开发战略认识不够全面，在具体实施时难免存在一些开发过程中不可避免的问题，主要表现在:①忽视西南自身的接纳能力和发展环境，多方投入，重复性较高，造成资金使用效率低下;②对西南开发缺乏完整系统的规划方案，对跨省区的发展缺乏统一协调，对市场供求考虑较少;③目前对开发的力度，各方都以资金投入量来衡量，而对经济结构的调整关注程度不够，不能增强西南地区今后自身的发展力;④对西南地区资金的投入多以财政投入为主，在忽视还贷能力论证的前提下，商业性投资、民间投资始终不旺盛;⑤西南各省区对国家财政投资和银行信贷投入期望值过高，对如何调整自身政策，立足于市场经济，发挥各自优势，向东部开放并积极吸引外资，以市场机制开发发展考虑不足，特别是对财政与金融如何协调配合缺乏深入研究。下面我们对西南政策性金融现存的问题做深入的研究:
（一）从外部环境看，西部政策性金融的改革与发展受到多方面的制约
1．企业改革不到位，银企关系难以理顺
从经济领域看，依赖政策性银行生存的主要是国有企业，所以国有企业的改革进程实际上制约着政策性银行的运作与发展。目前国有企业建立现代企业制度的改革尚处于起步和探索阶段，政策性银行贷款支持的国有企业经营不景气，国有资产权益没有得到有效保护，导致政策性资金浪费严重，资金利用效率低下，很难形成资金供给与偿还的良性循环。与此同时，由于政策性银行服务对象的特定性和融资原则的弥补性、专业性，加之西南地区金融市场不发达，企业对银行间接融资的依存度过强，使本就不正常的银企关系更加固化，政策性银行仍承担向国有企业提供资金的任务，与企业保持着很深的资金供给关系。政策性银行与企业这种非经济关系的存在，对国家、企业、银行都产生了一定的负面影响。究其根本原因，一是经济转轨时期新旧体制摩擦所致，二是不少企业对政策性银行认识模糊，地方政府非理性干预频繁，政策性银行缺乏经营自主权等多种因素综合作用的结果。
2.政策性银行一身二任，缺乏自主性
如果说商业银行与市场配置资源和竞争部门相联系的话，那么政策性银行则与资源配置中的政府职能和公共部门相联系。我国政策性银行是具有财政与金融双重职能的新型金融机构，是财政目标和金融手段的结合体。一方面，政府希望政策性银行在宏观调控、调整产业结构、培育企业制度、扶持基础产业及瓶颈产业和弱质产业方面都体现政府意图，发挥独特作用。作为执行政府政策的重要宏观调控工具，政策性银行在经济发展中充当宏观调控主体的角色，如果在运行中过度依赖政府，偏重执行财政职能，就容易蜕变为政府的“第二财政”。另一方面，国务院有关文件规定我国政策性银行是独立法人，“实行独立核算、自主经营、保本经营、企业化管理”，这说明政策性银行具有一般银行的职能，它必须以市场主体的身份执行政府的经济政策。表现在实际运行中，由于享有有别于商业银行的特殊权力，受自身利益的驱动，容易出现盈利冲动和信用扩张行为，不仅可能衍生商业行为，还会破坏整个银行体系的竞争。
3.政策性银行与货币控制的制约和反制约
从一般意义上讲，中央银行宏观调控的客体是商业银行，但也不能忽视对其他金融机构包括政策性银行的调控。从中央银行的性质和政策性银行的业务经营活动来看，中央银行都有必要对政策性银行的业务活动进行监管。按照国际惯例，政策性银行资金来源应主要是财政拨款，其补充资金来源应该是通过市场发行有价证券来筹措，资金运用大多数是处于封闭运行状态，政策性银行与中央银行没有直接的资金往来关系。我国三家政策性银行并非真正的财政性质的政策性银行，不仅其营运资金来源的主要部分来自于中央银行贷款，而且整个政策性银行与货币供给都具有十分密切的内在联系。据统计，1995年我国三家政策性银行从中央银行共取得贷款3555亿元，占其总负债的71.42%。而国家财政拨给的资本金应到位733.8亿元，实际到位327亿元。而且其资本金有的是“软贷款”的配套资金，有的是政策性银行组建时由有关银行划转的资金，并非真正意义上的注册资本，不是《巴塞尔协议》所规定的“核心资本”。不仅如此，部分政策性金融业务，如农副产品收购资金需求量大，流失量也大，其资金运行依赖于中央银行补充基础货币。这种状况使政策性银行的政策性信贷变化对中央银行的货币控制政策产生倒逼机制，不利于中央银行实施宏观调控和稳定通货。
由于当前利率的非市场化，以及金融债券流通市场的不发达，金融机构一般不愿意主动购买金融债券。为保证金融债券顺利发行，并适当降低债券的发行成本，近年来发行政策性金融债券主要是利用行政摊派方式，由各家国有商业银行和金融机构认购。这种方式既侵犯了商业银行的自主权，又与整个金融体制改革的思路和方向不相吻合。如果说政策性银行采用债券方式融资是为了减少对中央银行货币发行的压力的话，那么，在当前的体制下，这种债券发行并不能达到预定的政策效果。事实上，由于现阶段各商业银行认购大量政策性金融债券后，可用资金减少而贷款规模难以缩减，最终在倒逼机制的作用下，只能通过中央银行再贷款，扩张货币供应量，破坏了货币流通的稳定。
4.委托代理制度弊端颇多
从西南政策性银行业务运营的现状来看，由于没有分支机构或分支机构较少，在相当长的一段时间内，其许多业务将委托商业性金融机构办理。但这种委托代理制度由于双方在经营目标、经营宗旨、核算体系、财务管理制度上都存在根本的区别，而双方的具体职责、权限、违约的法律责任等方面又没有具体明确的规定，结果无法形成直接的信贷经济约束，致使信贷资产质量难以保证，形成较大的体制性风险。主要表现在:①这种银行委托银行的贷款使贷者对借者无法形成直接监控，不利于贷款行对政策性贷款从发放、使用到本息收回的全程进行监控。②代理行缺乏对贷款管理的积极性和内在约束。③代理手续费收人与责任不挂钩，且不少行的手续费不能及时到位，影响了代理人员积极性。委托代理关系缺乏竞争性和选择性，客观上使代理行“漫不经心”，轻率放贷等现象不少，使政策性银行信贷资产的质量大受影响。由于结算传递渠道梗阻，各政策性银行总行对系统内各地区之间资金的调度能力较低，资金闲置和资金匮乏并存、拆入资金与拆出资金并存，使政策性银行资金流动性较差，利用效率较低。这样，代理制在执行过程中暴露出的上述问题影响了资金的使用效益。
5.政府非理性干预影响政策性银行的长足发展
政策性银行的设立，事实上为政府干预其健康运行埋了伏笔，从而有可能使政策性银行成为政府的附庸，成为事实上的“第二财政”。由于西南地区财政实力不足，迫切需要资金的注入，尤其需要还款压力不大的政策性银行贷款，因此现实中就难免出现向政策性银行转嫁财政赤字，形成对政策性银行的过度干预的现象。地方政府把政策性银行当成财政部门看待，过分强调政府意图，影响政策性银行的顺利发展。如国家开发银行的贷款项目主要由国家计委、经贸委和各个地方政府推荐，渠道狭窄，备选资源不足，信贷决策和管理自主性不强，资产质量较差。
6.从外部经营环境来看，政策性银行的经营缺乏法律保障
由于政策性银行业务活动的特殊性，许多国家都通过立法的形式对策性银行的资金来源渠道、资金运用方式和与社会各方面的关系做出明确规定。而我国至今连一般性的政策性银行法没有，使得政策性银行的经营活动没有法律根据，无论是内部经营管理，还是外部关系的协调，都处于一种进退失据的状态，随意干预、变更政策性银行经营活动的事情时有发生，政策性银行自身的寻租、逐利等异化行为也不鲜见。
(二)从西南政策性银行自身的改革与发展看面临的困难和问题
1.内部经营机制不健全，资产质量差，潜在风险严重，封闭运行困难
政策性银行一方面强调资金的来源与运用都是有偿的，需要实现自我循环；另一方面，还要体现政策性功能，其贷款投向必须符合国家产业政策要求，扶持那些商业性金融机构不愿贷款、经济效益差而效益好、贷款回收期长的项目。这种天然的矛盾性导致政策性银行不得不倾向于政策性贷款一边，忽视了盈利性，加之与政府及其部门的关系不规范，缺乏经营经验，对放出的款项监管力度不够，而且因为有财政的支持，责、权、利不明确，贷款随意性也较大，对款项回收的力度也不强。这些都不可避免地造成政策性信贷资产质量低下，潜在的金融风险十分严重。从西南政策性银行的实践看，封闭运行的资金管理体制运作十分困难，也难以达到资金良性循环的目的。其原因:一是封闭运行与信贷资金的商品化趋势相矛盾。政策性信贷资金的周转使用虽然带有明显的行政管理色彩，但它是以不破坏市场调节为前提的。还本付息是信贷区别于财政、贷款区别于拨款的基本特征。政策性信贷资金无论来源于财政拨款，还是来源于中央银行借款，运用时都是有偿有息的，趋利、增值是信贷资金的本性。政策性银行也是银行，政策性信贷资金封闭运行与信贷资金运动规律和资金的商品化趋势是相对矛盾的。二是政策性银行的资金运用具有可塑性。政策性银行有特定的资金来源渠道，可以说资金来源是封闭的。但问题是对政策性贷款的界定十分困难，资金运用方式也不完全特定，在资金来源制约资金运用的条件下，难免造成要么资金需求得不到保证，要么短期资金被长期占用，要么资金在运用中漏损，不可能实现封闭运行。三是政策性银行服务的对象大多是具有长远效益和社会效益的亏本产业，不少企业改革滞后，效益不景气，有相当部分资金有去无回，信贷资金双重归流过程梗阻，封闭运行无从谈起。
2.资产负债关系失衡，资金来源渠道单一，期限结构、利率结构不合理，成本较高
主要表现在四个方面;一是总量非均衡，即稳定的资金需求缺乏稳定的资金供给。政策性银行的筹资功能不健全，资金来源渠道单一，而且总量有限，难以支撑政策性产业快速发展对政策性信贷资金的刚性需求。二是期限结构非均衡，即短期负债用于长期资产，长期资产没有相应的资金来源。目前三家政策性银行的资金来源中，除财政拨付少量的资本金外，其余负债都是硬约束。更为严重的是，短期资产也部分演变为中长期资产。中国农业发展银行贷款资产的主体是农副产品收购贷款，从整体上看应属于短期性资产，即期限在一年以内或贷款周转次数不得低于一次。而在资产的实际运营中，短期贷款资金被收购企业长期占用。三是利率非均衡，即向中央银行贷款和发行金融债券都属于被动形式的高成本负债，资金高进低出，利率倒挂，财政贴息难以到位，影响政策性银行各项业务的持续开展。四是质量非均衡，即所谓的“硬负债，软资产”。从负债角度看，在政策性银行的资金来源中，无论是发行债券还是向中央银行举债，都必须到期清偿本息;从资产角度看，政策性银行所扶植的产业一般都是社会效益较高而经济效益较差的政策性项目，有的甚至是亏损行业，贷款风险大。在政策性银行的信贷资产中，不良贷款占比偏高且呈进一步恶化的趋势。
3.财务状况恶化
从西南两家政策性银行的运行情况看，财务状况令人担忧。一方面，亏损呈上升趋势;另一方面，财务资金紧缺。其原因:一是财政应到位资本金未到位，铺底资金严重不足。二是应收利息挂账多。中国农业发展银行的贷款对象——粮食企业全面亏损导致应收利息挂账不断增加。三是财务政策不能落实。与此同时，自有资金的补充与业务规模增长不相适应。四是财政利差补贴政策不合理，难以激发政策性银行财务管理的活力。政策性银行内部约束机制也不健全。政策性银行贷款方式多为信用贷款和担保贷款，抵押贷款比例不大。一些贷款企业之间相互担保，形成事实上的担而不保。政策性银行回收的贷款本息中，有一部分是企业用政策性银行贷款拨付的资金偿还的，这也是银行实行“收贷挂钩”所产生的结果。
4．从资金运用看，由于处置简单，限制了政策性银行作用的发挥
一般来讲，政策性银行在资金运用上除了贷款之外，外，还从事投资、保证、保险等业务。而现阶段西南甚至全国政策性银行则只有贷款一种方式，且无论期限长短、借款对象信誉好坏、风险大小，都统一按信用贷款方式发放、统一按一个标准的固定利率计收利息、统一委托指定银行承贷。这既不利于保障政策性信贷资金安全，防范经营过程中存在的信用风险、经营风险、购买力风险和利率风险，又造成有关各方占用政策性银行资金。从实际情况看，一方面，政策性银行虽才运行六年多，但不良贷款已有不少，而且是“软资产”，并出现信贷资金流失等问题，政策性银行的资金运用面临相当大的风险。政策性银行经营不以盈利为目的，确定投融资项目的依据是国家产业政策的重点项目，这使政策性资金从一开始就具有高风险、低收益的潜在可能性。另一方面，由于接受政策性贷款的国有企业微观运行基础没有发生根本性改善，许多项目在确定投资之初，就已显示出不能收回贷款的现实困难，有些投资只是对处于亏损破产边缘的企业起某种“安定”贷款作用。政策性银行的保本微利和按期偿还的经营目标的实现并不完全由政策性银行自身决定，政策性银行自主选择项目的余地很小，许多政策性贷款支持的行业整体效益不高，如国家开发银行支持的一些行业一直是全行业亏损的部门，如煤炭、森工等行业。
三、促进我国西南地区政策性金融改革与发展的对策构想
加快我国西南地区的开发，需要投入大量的资金，并要努力提高资金的使用效益。资金的来源主要有两条途径:一是通过金融市场取得资金;二是靠政府的支持和优惠政策。如果单纯依靠市场机制，由于西南地区经济、技术都相对落后，金融市场资金流动机制必然会产生“弃低就高”的效应，在西南地区的经济很难迅速发展起来;如果单纯依靠财政手段，即采取所谓“输血”的办法，由于受国家财力的限制和经济规律的制约，既远远不能满足西南开发的资金需求，也很难取得显著成效，这也是长期以来西南经济发展相对落后的一个重要原因。因此，西南开发中，必须综合运用市场机制和财政手段，并使两者有机地结合起来。在充分利用市场机制对西南经济开发的积极效应的同时，还要通过国家的政策投入和资金投入，去帮助和促进西南经济的开发与发展，以弥补市场机制的局限与缺陷。充分发挥政策性金融机构的作用，完善其投资和信用两大功能，便是实现这一目的的有效手段之一，具有其他政策工具所无法达到的作用效果。在西南开发的资金融通中，政策性金融机构作为市场上平等投资主体中的一个，主要是承担商业金融机构和民间金融机构不愿承担和难以胜任的功能，引导、补充和完善西南经济开发和发展所需的资金。相对于其他手段，其出发点只是为补充商业性和民间性金融机构的不足，“补而不包”(补充融资而不是包揽融资)，“辅而不代”(辅助投资而不是代替投资)。这不仅仅可以弥补国家财政资金投入的不足，更重要的是它能充分发挥市场机制的作用，一方面通过政府按市场原则，用少量的资金支出将较大的社会资金引入西南地区;另一方面又能更好地利用市场经济规律的制约，极大地提高资金投入的经济效益。
西南政策性金融的政策取向
1．强化西南政策性金融体系应遵循的总原则
（1）政府指导、自主经营的原则
虽然说政策性金融机构是政府的金融机构，由政府全资或参股设立，以贯彻和配合政府特定的社会经济政策为经营目标，但必须明确认识到政策性金融机构是银行，是金融企业组织，政府对它控制过度，只会使政策性金融机构蜕变成为“第二财政”，而失去成立政策性金融机构的原本意义。较为理想的选择是:政府通过立法规定政策性金融机构的经营方针、经营原则、经营目标和特定的业务范围与领域，并依法对其进行监督和检查;政策性金融机构依法自主经营，对于不符合贷款条件的项目，有权拒绝发放贷款，政府不得强令政策性金融机构发放贷款。
（2）面向市场的原则
政策性金融机构的负债业务和资产业务虽然与商业性金融相比较有很大的区别，但政策性金融机构仍是在市场经济环境下运行，也必须遵循市场规则，承担市场风险，接受市场检验。因而政策性金融机构必须面向市场，完善经营机制，建立现代银行的经营理念，运用现代管理和技术手段，提供先进的金融产品和优质的金融服务，以有效地发挥政策性金融的作用。
（3）风险控制的原则
从一定意义上来讲，现代银行的业务就是风险管理。对于政策性金融机构来说也是如此，况且政策性金融机构的风险比商业性金融机构还要大，决不能因为有国家作为后盾就忽视它的存在。从我国现实情况来看，由于国家财力不足，财政对政策性金融机构的支持力度有限，防范风险、控制风险问题必须引起政策性金融机构的高度重视。如果把政策性银行都办成高风险银行，只会成为国家的负担，根本谈不上对国家经济发展的支持。
2.运用政策性金融手段的具体要求
(1)运用原则
以实现西南开发战略为目标，坚持“有偿使用”的原则和“量力而行”的原则。因此，在资金投放上首先要严格界定政策性资金的运用范围。对于经济效益高、具有还本付息能力的投资项目，一般属市场正常的商业性融资范围，不能动用政策性资金;对于社会效益很高而投入收益很小，不具有还本付息能力的重要开发项目，一般宜采用财政无偿拨款的手段，政策性金融一般不予选择。因此政策性金融主要承担具有一定经济效益的、有基本偿还能力但需要国家扶持的政策性开发项目的融资任务。在资金十分有限的情况下，还要根据轻重缓急予以选择，并优先选择对商业性资金具有诱导性的项目，以吸引更多的商业性资金，减轻政策性投融资的负担。
（2）运用方式
政策性金融机构的资金运用以政策性贷款为主要形式，其运用方式主要有政策性贷款、诱导性投资和提供担保。
第一，贷款。作为政策性金融机构的贷款不同于一般商业银行的贷款，它具有期限较长、风险较大、利率较低、条件较严等特点，但同样要求必须按期还本付息。为此应建立起以法律、行政、经济手段制约的放款回收机制。应根据不同的投资对象和项目，运用不同的贷款方式，采用信用贷款、抵押贷款、贴现贷款、担保贷款等;在从事独家贷款的同时，应积极争取参加联合或协议贷款，并且在联合或协议贷款的金融机构中发挥领导与组织者的作用，以达到“以少引多”的目的，引导、推动其他金融机构的资金更多地投向西南开发的政策性融资领域。
第二，投资。根据西南总体开发战略，通过股权投资和债权投资的方式发起创办新项目，建立新企业，或参与企业股权，目的不在于取得所有权，而是表明政府的支持意愿，以发挥诱导资金流向的作用。
第三，担保。担保业务即对其他金融机构研发放的符合政策意图的贷款给予偿还保证，借款人无力偿还贷款时，由政策性银行负责偿还。担保转移了贷款风险，有助于提升借款人的融资地位和条件，并刺激、鼓励商业性金融机构扩大贷款额，吸引和推动更多的非政策性金融机构的资金流向政策性融资目标。
第四，其他业务。还可根据实际需要，灵活运用利息补贴、信贷保险等其他方式运用资金。
3.实施西南区域性发展战略必须采取特殊手段
其一,实行贷款的区域倾斜政策。对于近期需加速开发的重点地区政策性银行应当提供较多的贷款，把政策性贷款较为集中地投向这类重点区域。
其二，实行贷款利率优惠政策。对于近期内需要给予支持而资金利润率又不高的经济欠发达地区，政策性银行应当提供一定量的低息甚至无息贷款，由此产生的亏损可由中央财政补贴或给予贴息。
其三，实行贷款期限的优惠政策。对于重要原材料工业基地、能源基地和粮食基地等需要较长时间才能收回投资的重点建设项目和重点开发区域，政策性银行应当发放与实际需要相适应的长期贷款，给予期限优惠。
西南政策性金融发展的框架设计
实施西部大开发战略，需用政府发挥关键的作用，引导资金、技术、劳动力等生产要素向西南倾斜，而其中最根本的就在于资金的聚集，促进西南地区资本形成和资本投入能力的增强。但金融支持作为稀缺资源，单纯依靠市场机制的作用，难以实现资金向西南地区的大规模流动，必须借助于政策性金融发挥作用，加大对西南地区经济发展的支持力度。
1.动态调整政策性银行的目标，明确政策性金融的定位
在经济发展的不同阶段，政策性银行必然具有不同的任务，从而也要进行阶段性的调整。在经济起飞初期，政府通过建立政策性银行，向重点发展部门或基础产业提供直接资金支持，发挥推动经济发展的重要作用;在继续起飞的过程中，一国金融体系日益完善，基本上可以承担一般融资需求，政策性银行继续发挥资金筹措和融资作用，并且肩负着调整产业结构、进行地区经济开发以消除地区差异、推进工业化、实现经济平衡发展的重要职能;在经济发展后期或成熟阶段，政策性银行的业务领域发生较大变化，其社会性色彩日益加强。除了弥补商业性金融机构不足，保持经济稳定、协调发展之外，其业务重点转向社会福利和公益事业上，如国土整治、教育、医疗卫生等方面。由于西南地区正处于经济起飞阶段，因此加强基础设施建设应是经济开发重点。但西南若要实现追赶型战略，必须加快步伐，在加大基础设施建设力度的同时兼顾对产业结构的调整，缩短与东部发达地区的结构性差异，尽快建立适合西南发展的产业体系。具体分析如下:
第一，加强基础设施建设。基础设施建设水平落后一直是制约西南地区经济发展的最直接、最主要的原因。没有相应的基础设施建设，造成西南地区经济发展的外部环境差，加大了企业生产成本开支，因而缺乏对生产要素必要的吸引力，无法有效集聚和动员生产要素，制约了西南地区原本丰富的自然资源优势的发挥，各项产业也因而无法发展起来。因此，政策性金融机构应根据西南开发的总体要求，加大对公路、铁路、机场、水利设施、石油及天然气管道、通信、电网以及城市基础设施等基础设施建设的投入，以突破瓶颈制约，改善西南地区投资环境，为西南经济发展打下坚实的基础。
第二，促进产业结构优化升级。政策性金融在支持西南地区产业结构调整方面，一是要实现产业结构合理和优化，二是实现产品的升级换代。政策性金融在不放松对农业大力支持的同时，必须立足于西南地区的优势资源，支持有市场前景的传统优势产业 (比如烟草、化工、建材等)和高新技术产业，提高技术改造和科技开发贷款的比重，实现重点产业的技术进步和产业升级，培育出新的经济增长点，以带动西南地区整体经济的发展。
第三，加大资源开发力度。政策性金融在资金投向上应体现出西南地区的资源优势，支持地方特色经济的发展。比如加大对西南地区旅游资源、水电资源和矿产资源开发的支持。这些产业基本上都具有初期投入大、回收周期长，但长期经济效益显著的特点，适合于政策性金融资金的投入。
第四，促进民族地区经济的发展。支持民族地区经济的发展，不仅关系到西南区域内的经济发展平衡，而且有关民族团结和社会稳定，因而必须加大金融支持，其中政策性金融在支持民族地区基础设施建设、扶贫贷款发放等方面是可以有所作为的。
2.尽快组建西南经济发展不可缺少的新的政策性金融机构
建立西南发展银行，有效配合西南地区经济发展的规划和的重点是基础设施建设、资源优势转化为经济优势项目、生态战略，充实社会资本，增强西南“造血”功能。由于西南开发保护及环境综合治理项目、产业结构调整和高科技项目，而这些投资项目都具有资金需求量大、期限长、经济效益低下、社会效益明显的特征，因此主要需依靠政策性资金投入来发展。通过建立西南发展银行，就可以集中、合理地使用国家提供的中长期重点建设项目的投资和扶贫开发资金，根据西南自身的特点，有目的、有策略地调整资金的投向，改善经济结构，引导民间投资，提高投资效率。参照世界银行、亚洲开发银行模式，向西南地区提供技术援助资金，用于有关贷款项目开发的前期准备和论证工作，使政策性银行信贷导向作用前移，提高项目开发成功率。同时，由于目前西南乃至全国对一些急需政
策性金融介入的领域和部门尚没有专门的政策性金融机构，如中小企业金融机构、环境银行、政策性保险公司、政策性住宅金融机构、科技开发银行等等，也可考虑对于这些极具开发价值、风险较大、期限较长、经济发展必需的项目，西南首先抓紧走在全国的前列，在这些领域内建立一批不同功能、不同重点的政策性银行，完善整个政策性金融体系。
3.注重开发产业金融，诱导各种投资主体参与政策性产业的投融资
鉴于政策性银行的资金来源渠道狭窄而单一，难以解决瓶颈产业和支柱产业的资金不足，应注重开发产业金融的多元化融资形式，既满足政策性产业对政府投融资的需求，又可减轻政策性银行的资金压力。因此，政府应制定引导各种投资主体参与政策性产业投融资的鼓励政策和保护政策。一是制定薄弱产业的金融保护政策。有些产业如农业，是国民经济中不可或缺的产业，其融资能力较低，在宏观经济上如果不给予一定限度的保护，就会造成负面效应，政府应对农业采取行之有效的金融保护政策，如规定城市银行的存款要拿出一定比例用于农业;农村金融机构吸收的存款，直接用于农业的部分不能低于某一最低比例;财政拿出一定比例的资金对农业提供贷款利息补贴等等。二是制定发展基础产业的投融资政策。在国民经济中，有些产业如铁路、公路、港口和林牧业基地开发等投资大、周期长、资金盈利率相对较低，一般商业银行不愿提供贷款，单个投资者无法提供融资，国家从社会角度考虑又不愿意让利益集团控制这些产业。对这些产业的发展，政府应制定特定的产业金融政策，为它们进入金融市场筹资创造金融环境条件，如可发行西部开发债券，此类发行可面向商业银行、个人、企业法人进行，并由财政提供担保，增强出资者的信心，扩大融资的范围。为增加项目资本金投入，可申请股本投资业务，对重要的基础设施建设项目进行股本投资。积极利用国际资本市场和外国政府优惠贷款，挖掘西南利用外资潜力，支持西部大开发。允许多种合资和投资方式并存，建立产业风险保障基金，出台投资主体的联合开发政策等等。三是适当发展集团化的政策性产业银行，为区域经济的发展提供成套连片的金融服务。
4.充分运用政策性金融的信用功能
它有两种运作方式:一是间接信用保证，即政策性金融机构直接对西南地区的风险大、收益低或资信低的企业融资，这样的融资活动本身就是对企业信用的一种担保，有利于引导民间金融机构的投向;另一种是直接信用担保，即通过专门的金融机构，为西南地区的企业发展提供信用担保。信用担保的意义在于为西南地区企业的发展提供一个有限的“保护伞”，大大提高了企业的安全感，增强了企业在金融市场上的融资能力，完善了市场机制的作用。在政策性金融融资活动中，存在着一种引导—跟踪效应，即政府的政策性金融先行投资，一旦形成较好的投资氛围，民间金融跟踪投资，政府金融机构再转向新的投资方向这样一种机制，虽然政策性金融机构所使用的资金数量并不很大，但引导下的投资后续效果却相当可观。政策性资金在优惠的政策下，坚持有偿使用的原则，避免了因政府的直接干预而导致的市场机制扭曲，使政策性金融的运行机制与货币资金市场的运行机制和谐地配合在一起，互补互益，通过物质利益的制约机制促使资金使用效益的不断提高，把有限的政策性资金运用到最重要、最紧迫、收效大的项目上，从而能够有效地克服财政无偿拨款手段在管理和使用效益上的缺陷，做到少花钱、多办事、办好事，大大提高西南开发的投资效益。为此，除了对那些社会效益很高但无还本付息能力的项目投资，如基础设施建设、重点项目建设、生态建设，可由财政无偿拨款外，对其他的政策性投资一般宜采用政策性金融手段来进行。
5.因地制宜，加强对西南地区经济发展的系统规划研究，增强西南地区自身发展能力
西部大开发战略的实施，难免会在初始阶段出现一哄而上的局面:只关注投入多少资金，给了多少优惠政策，而忽视了西南地区自身的接纳能力和发展环境，造成资金使用效率低下，而且对西南开发也缺乏完整系统的规划方案，不利于西南地区自身发展能力的培养。因此，应尽快摆脱这种只重数量、不重质量的局面，政策性银行应加紧研究西南整体的开发规划方案，对跨省区的发展实行统一协调，从中观整体上把握对经济结构的调整力度，增强西南地区今后自身的发展能力。积极引导商业性投资、民间投资的参与，让民间资本知道这不是扶贫，而是既能盈利、又能支援家乡建设的伟大事业。同时，要仔细研究自身的长处和短处，立足于市场，发挥优势，向东部开放并积极吸引外资，以市场机制完成开发，加强与财政和商业金融的协调配合。
6.合理界定政府对政策性银行的干预界限，保持政策性银行的相对独立性
政策性银行不是政府机关，而是政策性金融机构，它的运行较多地采用行政机制，但必须以市场机制为基础，着力于补充市场机制的缺陷，纠正其偏差。政府干预应建立在市场机制基础上，培育并保护市场机制的积极作用，限制其消极作用，尊重政策性金融机构经营活动的规律性，使之真正成为完善市场机制作用的工具，才能收到预期效果。
参 考 文 献
1、哈继铭，《中国经济的高速增长与结构性失衡》，中国金融出版社，2006年
2、刘喜梅,《商业银行在欠发达地区的品牌建设和策略》。中国金融出版社,2005年
3、何进，《欠发达地区农村资金流向调查》，中国金融出版社，2006年2月16日
