一、城市信用社目前面临和存在的问题
（一）法人治理结构的先天不足
（二）股权结构的多元化、分散化和科学化进展缓慢
（三）缺少谋求加快发展的动力和思路，人均、社均资产水平较低
（四）资本充足率严重不足，盈利性较差
（五）资产质量整体水平低下，关联交易严重
（六）道德风险已成为不良贷款产生的关键
（七）内部控制系统不健全，评价与监督不够
二、城市信用社发展模式的现实选择
选择模式之一：加快发展，促使城市信用社尽快改制为城市商业银行
选择模式之二：实现跨区域联合，组建区域性股份制商业银行
选择模式之三：创造条件，由条件较好的全国性股份制商业银行收购、兼并
选择模式之四：提早退出市场，减少处置成本
三、支持城市信用社发展的监管措施及建议
（一）建立良好的公司治理结构，转换经营机制，是城市信用社改革与发展的核心和关键
（二）合理设置股权，实现股权结构的分散化
（三）加大监管力度，提高监管质量
（四）清收不良贷款，降低资产损失率
（五）完善内部控制，严控各类风险
（六）地方政府继续给予城市信用社实质性的支持，鼓励其做大做强。
内 容 摘 要
目前，我国城市信用社最突出的问题是法人治理不完善、经营管理水平低下，不良贷款占比高，贷款损失严重等问题，使城市信用社面临很大的风险。这里面，有其历史遗留问题，同时也有管理上的问题，城市信用社如何在新一轮改革期中加快整顿步伐、规范股份制改造，更好为当地经济发展服务，是当前摆在我们面前的一个突出问题。本文力图揭示城市信用社目前存在的问题、发展模式，探讨其化解措施和做大做强的途径。
目前城市信用社发展中存在的问题、模式
选择及建议
目前，我国城市信用社最突出的问题是经营管理的能力和水平低下，不良贷款占比高，贷款损失严重等问题，使城市信用社面临很大的风险。这里面，有其历史遗留问题，也有现实的管理问题。那么，城市信用社如何在新一轮的改革中抓住机遇，加快发展，做强做大，更好为当地经济发展服务，是当前摆在我们面前的一个突出问题。本文力图揭示城市信用社目前存在的问题、发展模式，探讨其化解措施和做大做强的途径。
一、城市信用社目前面临和存在的问题
（一）法人治理结构的先天不足。目前，尽管城市信用社普遍采用了股份合作制这种现代企业制度的形式，在其内部形成“股东大会→理事会→监事会→经营者”的法人治理结构，但是，这种法人治理结构所要求的基本内涵——形成产权约束，却未能在实际中得到有效体现。具体表现在：城市信用社中的大多数是由股东或社员入股组建的，其经营管理的决策权和监督权分别属于理事会和监事会，经营者的行为依赖于理事会和监事会的监督。但在实际运作中常出现一些截然不同的情况，如有的城市信用社公司治理存在缺陷，股东大会、理事会、经营班子和监事会各方职责不够明确，无法达到有效制衡。如有的理事长常超越职权，对机构的业务经营进行不恰当的干预。同时，理事会与经营班子、法人代表与经营负责人合二为一，不符合《公司法》、《商业银行法》的要求，理事会、监事会形同虚设，普遍不懂事、不理事、不监事。
（二）股权结构的多元化、分散化和科学化进展缓慢。众所周知，在城市信用社重组过程中，地方政府出资一般都在30％以上，占了很高的比例，政府控制着城市信用社的财权和高级管理人员的人事权，对其组织架构、经营及决策施加影响，导致城市信用社高级管理层十分注重与政府关系的协调，而不是集中精力进行管理。同时，“一股独大”的现象使其产权制度改革难以真正到位，内部缺乏多元利益主体的制衡，这种股权构使得城市信用社内部不能形成合理的相互约束、相互制衡的治理结构，很难对其的经营与管理实施有效监督。
（三）缺少谋求加快发展的动力和思路，人均、社均资产水平较低。部分城市信用社高级管理层对整体形势判断不足，过分强调和依赖政府等外力扶持，自身加快发展的紧迫感和使命感不强，很少社能够按照国际银行良好标准来谋求自身发展。如有的城市信用社研究发展规划、研究发展思路较为保守，创新意识不强，导致在经营机制、管理机制等方面的改革力度不大，大部分城市信用社加快发展的内在动力尚未充分调动起来。同时，人均、社均资产水平较低，以某省为例，11家城市信用社平均资产为18.43亿元，其中最大的社资产规模为35亿元；最小的社资产规模为6.3亿元。人均有效资产为417万元，远低于银监会所要求的人均500万元，其中最小的社仅为269万元。
（四）资本充足率严重不足，盈利性较差。以某省为例，2004年底，该省11家城市信用社按新的《资本充足率管理办法》，以银监会提供的经验公式测算，资本充足率为正值的仅一家，为0.76％，平均资本充足率为－8.66％，资本金缺口为19.89亿元，主要为由于城市信用社资产规模的扩张及表外业务的增长，表内外加权风险资产较年初增加和未提足专项准备所致。11家社资产利润率0.19％，资本利润率4.38％。
（五）资产质量整体水平低下。从重组后的城市信用社资产质量来看，由于其先天不足、发展基础脆弱，资产质量远远低于国际上良好银行标准，有的社还呈恶化趋势。如某市城市信用社是该省唯一一家经过长达10个月停业整顿的城市信用社，由支付风险引发的挤兑风波在广大市民心中记忆深刻。尽管重组后城市信用社做了大量工作，但由于该社遗留问题大，先天包袱重，到2004年底，不良贷款不降反升，增幅14.72％，高于巴塞尔协议规定23.62个百分点。其中：新增的xx贸易公司等5家企业5笔不良贷款，金额9424万元均是原城市信用社遗留的老贷款，重组时，绝大部分已经逾期，为了保全资产，对大部分贷款进行了完善手续，从新办理了借据，在经过重组后长时间的压缩和转换，形成新的逾期，目前清收难度特别大。经测算，该社资产损失额将达17443万元，综合损失率为16.53%。其中，贷款损失额11424万元，损失率10.82%，占不良贷款额的47.43%。非生息资产16367万元，占资产总额的15.51%，待处理抵贷资产6562万元，估计损失75%以上。
（六）内部控制系统不健全。目前，内部控制是城市信用社的一个难点、一个弱点，城市信用社还存在以整体风险控制为目标的资产负债比例管理尚处于软约束阶段，以局部风险控制为内涵的授权分责管理还执行不严格，缺乏具体风险评估及控制为核心的信贷风险管理监控的手段，管理制度和评估方法也极不完善。贷款发放还没有实行风险度管理，对城市信用社内部控制的评价和考核还缺乏具体的标准和办法。
二、城市信用社发展模式的现实选择
选择模式之一：加快发展，促使城市信用社尽快改制为城市商业银行。这是一种最为积极、切实可行的发展模式，若改制成功，将有利于金融资源的有效利用，提升城市信用社和地方政府的发展能力和品位。但是若要顺利实现改制，必须达到市场准入的门槛。目前，城市信用社无论发展规模、资产质量、管理水平、技术性指标与银监会《关于在城市信用社基础上改制设立城市商业银行有关问题的通知》（银监办通[2004]281号）规定的准入条件相比，还有不小的差距。如某城市信用社（具体差距如下表）存在着较大的改制难度。
项目
标准值
帐面值
实际值
差距
资产总额
>15亿元
12亿元
10.5亿元
-4.5亿元
注册资本
>1亿元
0.8 2亿元
-0.43亿元
-1.57亿元
资本充足率
>8%
8.5%
-12.7%
-20.7个点
不良贷款比率
<10%
38.62%
38.62%
28.6个点
人均资产
>600万元
378万元
356万元
-246万元
选择模式之二：实现跨区域联合，组建区域性股份制商业银行。按照市场化和自愿原则，积极主动与周边地区或其他发展较好的城市信用社、城市商业银行开展资本、资产的重组和机构联合，组建区域性股份制商业银行。这种做法有利于提高单体银行的抗风险能力和经营管理资源的合理调整及配置，提高资源利用效率。但在实际操作中具有一定的难度，往往受制于各方的意愿和条件。
选择模式之三：创造条件，由条件较好的全国性股份制商业银行收购、兼并。这种做法既有利于股份制商业银行迅速实现机构扩张，也有利于被兼并方及时引进现代商业银行管理技术和经营方式，跳跃式提高管理水平，消化风险，是一个多赢的策略。兴业银行成功收购佛山市城市商业银行个案，已引起了业界极大兴趣，倍受推崇。但同时也看到，股份制商业银行选择收购兼并的是经济发达地区的城市信用社或城市商业银行，目前某省（市）的经济实力和影响力还不足对外产生足够的吸引力，这种选择缺乏一定的现实性。
选择模式之四：提早退出市场，减少处置成本。这既是一种积极的选择，也是一种消极的选择。其积极方面主要是在对城市信用社前途难以把握，风险难以控制，在其规模不大的情况下，及早实施市场退出，有利于减少处置成本，减轻社会震动的程度，规模愈大，处置难度愈大，处置成本愈高。其消极方面主要是将付出巨大的处置成本，减少可利用金融资源，影响地方整体外部形象，社会再次承受震动。这是一个必须慎之又慎的选择。
按照《股份制商业银行风险评级体系(暂行)》和《城市商业银行监管与发展纲要》，笔者认为，对目前存在的城市信用社，首先应进行风险评级，依照评定结果对城市信用社风险状况进行划分，确定其风险级别，在此基础上，按照“分级管理、突出重点、缩小差距、科学发展“的原则，按照风险识别与预警体系对城市信用社的风险状况进行甄别，制定相应的监管规划、措施和风险处置方案，确定各类城市信用社的科学发展方向。并以此为根据敦促高风险城市信用社和地方政府制定风险化解规划和方案。在目前情况下，我们认为：选择加快发展，力争用2年左右的时间，通过规范、扶持和发展，基本消除城市信用社风险隐患，成为产权关系明晰、治理结构完善、经营管理规范的股份制企业，并将城市信用社改制为城市商业银行，实现联合和跨区域发展是切实可行的现实选择。其有利条件：一是政策上的支持。2004年初，银监会明确要求按照有利于城市信用社持续、稳定、健康发展，有利于促进地方经济发展的原则，领导和督促城市信用社力争用2年左右的时间，通过规范、扶持和发展，基本消除城市信用社风险隐患，成为产权关系明晰、治理结构完善、经营管理规范的股份制商业银行。2004年12月初，银监会为进一步整合地方金融资源，完善地方金融服务体系，又提出了在城市信用社基础上改制为城市商业银行的市场准入标准。二是地方经济的蓬勃发展，尤其是民营经济、个体经济的迅速崛起为城市信用社发展提供了广阔的市场前景；三是地方政府和社会各界已经开始高度重视和广泛支持城市信用社的发展，为城市信用社创造了有利的发展环境；四是新一轮银行改革发展期，为城市信用社发展提供了较大的空间；五是城市信用社具有一定的基础，已呈现良好的发展势头。据我们按照2004年底某市城市信用社经营数据，在计提损失准备金后测算，达到组建城市商业银行的标准需要在2004年底基础上增资扩股15700万元、资产规模增加45000万元、人均有效资产增加246万元。特别是政府能以优质资产置换城市信用社不良资产,其发展速度会更快。
三、城市信用社发展的监管措施及建议
城市信用社发展是一个系统性工程，需要方方面面的努力和支持。作为城市信用社要按照“全面提高宏观意识，全面了解金融形势，全面树立风险观念，全面掌握监管知识”的要求，全面提高经营管理能力和员工队伍的整体素质；要积极采取措施不断完善管理体制和经营机制，提高经营管理的质量和效率；要建立健全科学有效的风险防控体系，在发展中加快处置和化解金融风险；要准确把握经营方向和市场定位，调整发展战略，改善经营方式，优化经营手段，不断提高业务创新和拓展市场的能力；作为监管部门，将按照“防险、管理、改革、发展”的监管要求，指导城市信用社坚定不移地深化金融改革，逐步建立起经营管理和风险控制的长效机制，推动城市信用社健康发展。
（一）建立良好的公司治理结构，转换经营机制，是城市信用社改革与发展的核心和关键。因此，城市信用社要在短期内健全组织架构，促使其在观念上、在行动中要自觉实践先进的公司治理模式，全面提升治理质量，实行严格的问责制，确保“三会一层”协调统一，规范运作、有效制衡。一是逐步建立股东的股东大会召集请求权、召集权、知情权、质询权及提案权制度，完善股东表决权排除制度。二是建立以理事会为中心的决策系统，全面强化理事会的职责和理事会成员的责任；改革理事会构成，增加外部理事和独立理事，制定科学合理的理事会议事规则和工作流程，建立市场化的理事评价制度和理事会效率评估体系，强化激励机制，从制度上解决理事会职能不到位和决策管理能力低下的问题。同时，在理事会下设立主要由理事组成的贷款审查控制委员会，建立完善的报告制度和信息流动制度，确保及时掌握银行经营与风险情况的变化，能够做出合理、有效的经营决策。三是建立以监事会为中心的监督系统，以提高监事会监督功能和效率为目标，全面提高监督的代表性和有效性。通过建立内容透明、程序开放的工作流程和评估机制来强化监事会的职能发挥。四是建立以高级管理层为中心的经营系统的管理模式。高级管理层要制定科学的战略规划与经营政策，加强组织管理，完善内部控制，确保经营政策的实施。同时，还应坚持“三分开”原则。即与对其具有实际控制权的政府或其他组织在人员、资产、财务上互相分开，保证财务独立和资产完整。真正成为自主经营、自负盈亏的一级法人实体和市场主体，。
（二）合理设置股权，实现股权结构的分散化。增资扩股，壮大资本实力，既是完善公司治理机制的需要，也是城市信用社发展的内在要求。城市信用社要按照审慎经营和审慎监管的要求，建立资本约束机制，资产的增长要受到资本的约束，通俗的讲，就是“有多大本钱，做多大买卖”，没有一定规模的资本相对应，其发展速度和规模将受到严格的限制。因此，要把增资扩股工作做为大事、急事来抓。要按照股权结构的多元化、分散化和科学化原则，合理设置股权。一方面，要积极引导、帮助组织、动员职工个人、民营企业、个体工商户等入股，支持和引导城市信用社广泛吸收区内外战略投资者入股。另一方面，为了避免股权过于集中造成大股东对小股东的权益侵害和经营管理决策的不公正干预，应推动银行股权的分散化。尽快解决政府股权在城市信用社中“一股独大”和行政治理色彩偏浓的弊端，这将有利于贷款决策的程序化，避免过多的股东干扰和关联贷款，有利于建立和健全现代企业治理机制。同时，在制度设计上要防止从政府的“一股独大”走向民营企业的“一股独大”，应尽量将股权分散化，避免少数人对整个城市信用社的控制。
（三）加大监管力度，提高监管质量。按照“以人为本”的监管理念，进一步加大对城市信用社高级管理人员的行为监管力度，防范其道德风险和决策风险；坚持定期通报和谈话制度，发挥“窗口指导”作用；实行驻社监管，帮助其研究制定切实可行的措施，消化历史包袱，盘活不良资产，改善经营策略；做好非现场监管，提高监测、分析、判断和预测能力;加大现场检查频率和深度，确保其经营合规合法；加强资本金监管，强化资本约束，使资产的增长始终处于资本的约束之中。
（四）积极处置不良资产，降低损失率。银监会提出：在推行贷款五级分类的基础上，对于资产质量差的城市信用社，要着重通过资产置换，解决历史遗留问题，促使其加快发展，摆脱困境。具体操作上，城市信用社可以寻求地方政府的支持，借鉴青岛、烟台、杭州、洛阳等地的成功经验，既由政府指定承贷单位或用其所属的优质资产等额购买或置换城市信用社不良资产，贷款利息列入市财政预算支付，贷款本金以回购城市信用社的不良资产和股金的分红逐步偿还，使城市信用社迅速摆脱不良资产的困扰，尽快走上健康可持续发展之路。同时，进一步严格贷款管理，控制新增贷款风险，加大清收盘活不良资产力度。
（五）完善内部控制，严控各类风险。一是城市信用社要按照银监会《商业银行内部控制指引》和《防范操作风险十三条意见》的要求，尽快制定和完善各项内控制度及相关操作规程，做到一切经营行为和经营活动有章可循、规范运作。二是城市信用社应抓好内控制度的执行和落实，加大责任追究和违章处罚力度，要注重制度建设和实际效能的发挥，使内控机制真正成为风险控制和稳建经营的保障。三是对监管等部门检查中发现的违法违规问题，城市信用社要认真落实，严肃处理，对涉及经济犯罪的要按有关法律进行严惩。
（六）地方政府继续给予城市信用社实质性的支持，鼓励其做大做强。地方政府应进一步加大支持城市信用社发展的力度，制定出阶段性发展目标和清晰的发展战略，定期听取城市信用社工作汇报，研究解决发展中面临的问题和困难，作出具体安排。做到在宏观上加强指导，在环境上提供支持，在具体经营上不干预，积极营造支持其发展的外部环境；领导和督促城市信用社力争用2年左右的时间，通过规范、扶持和发展，基本消除城市信用社风险隐患，成为产权关系明晰、治理结构完善、经营管理规范的股份制企业。
参 考 文 献
1、《完善城市商业银行法人治理结构是防治关联贷款的重要途径》 青海监管局局长：解晓非
2、《支持xx市城市信用社发展的报告》 x银监字(2005)x号
