税收优惠及我国税收优惠政策简介
我国税收优惠政策的作用
我国税收优惠政策的弊端
四、完善我国税收优惠政策的建议
摘要：税收优惠是政府为实现特定的宏观调控政策目标，在法定基准纳税义务的基础上，对部分负有纳税义务的组织与个人免除或减少一部分税收的一种税收政策。税收主权国实行税收优惠带有一定的社会、政治或经济目的。改革开放以来，我国制定了多项税收优惠政策，发挥着重要作用。随着我国加入WTO和市场经济体制的不断完善，现行税收优惠政策也暴露出弊端。对此，本文在笔者实务工作经验总结的基础上，就完善我国税收优惠政策提出一些具体建议。
关键词：税收优惠 法治化建设 经济杠杆
税收优惠问题研究
——我国税收优惠政策的浅向研究
税收优惠是政府为实现特定的宏观调控政策目标，在法定基准纳税义务的基础上，对部分负有纳税义务的组织与个人免除或减少一部分税收的一种税收政策。税收主权国实行税收优惠带有一定的社会、政治或经济目的。是国家基于某些原因，把一部分该收的税款事先通过法律规定无偿地折让给纳税人，这种折让，一般是通过税务部门依据法律规定来实现的。税收优惠的宗旨，一是激励，二是照顾，三是调控。其实质是一种税收负担的减轻或免除。税收优惠政策的实质改变了三种税收关系。一是税收优惠导致了双方财产利益的增减变化,即国家将部分税款根据有关的税法(或税收政策)的规定返还给受惠方(纳税人)。二是税收优惠政策使得受惠方可以不缴或少缴税款,但国家为其提供的服务并未因此减少,这些费用便转移到其他纳税人身上,增加了其他纳税人的负担。三是税收优惠使受惠方得到了经济援助,在受惠方资金实力、管理水平、技术能力、员工素质等方面并不一定高于一般企业的情况下,竞争力得到加强。
税收优惠主要从税率、应税所得额、税额三个方面来考虑纳税人负担水平的减少。从税收优惠的实施效果来看，税收优惠主要有减税、免税、退税和延期纳税四种类型。从税收优惠的方式来看，税收优惠主要有税基优惠（起征点、免征额、特殊扣除、加速折旧、税基折扣等）、税率优惠（优惠税率、税收平均化措施等）和税额优惠（税额减免和退税等）三种类型。不同的税收优惠方式，其政策效果是不同的。我国实行的税收优惠政策主要分为两部分，一部分是针对外资企业，另一部分是针对内资企业，主要集中在所得税、增值税、出口退税等方面。针对外资企业方面如《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第十条规定：外商投资企业的外国投资者，将从企业取得的利润直接再投资于该企业，增加注册资本，或者作为资本投资开办其他外商投资企业，经营期不少于5年的，经投资者申请，税务机关批准，退还其再投资部分已缴纳所得税的40%税款，国务院另有优惠规定的，依照国务院的规定办理。各个地区针对鼓励外商投资方面都有自行规定，如四川省对设在凉山州、甘孜州、阿坝州等少数民族地区和边远地区的外商投资企业和投资于农业综合开发和使用新技术的农副产品深加工、林业开发项目的外商投资企业，在规定的减免企业所得税期满后，可在以后的10年内减征企业应纳所得税额的15-30%等相关规定。针对内资企业方面如《增值税暂行条例》规定的农业生产者销售的自产农业产品；避孕药品和用具；古旧图书等免征增值税。规定对生产销售达到低污染排放限值的小汽车、越野车和小客车减征30%的消费税。规定，对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，在2001年至2010年期间，减按15%的税率征收企业所得税等各方面相关规定。
我国税收优惠政策的作用
改革开放以来，我国制定了多项税收优惠政策，发挥着重要作用：
（一）、吸引外资，促进科技投入。我国的税收优惠主要集中在所得税方面,且主要是针对外资企业而设立的,目的是吸引外资,促进本国经济的发展；
（二）、引导资源合理配置，促进产品结构合理调整。调动企业积极性，引导企业优化产品结构，开发新产品。我国现在正处于经济体制的转型期,即从传统的计划经济体制向市场经济体制转变,提倡靠市场调节经济,但市场调节具有滞后性,企业对产业结构的调整的反应始终表现的比较迟缓。在这种情况下,政府通过合理的税收政策,对需要下大力、急需发展的产业予以税收优惠,而对限制的行业不予以优惠或者实施高税负,就可以给所有市场行为主体一个比较明确的产业信号,从而引导社会资源合理流动,实现产业结构优化。
（三）、促进地区经济协调发展，缩小地区间的差距。我国到目前为此城市化水平只能达到２０%左右,且城乡之间生产力水平相差比较大;辽阔的国土内沿海地区与中西部地区、北部与南部地区的生产力水平相差也比较大,因此,适当地对老、少、边地区、工农业基础薄弱、生产力水平低下、商品经济不发达、科技文化落后、交通闭塞、资源开发利用率低地区采取一定的税收优惠政策,可以促进这些地区的经济发展,逐步缩小与发达地区的差距。我国中西部地区经济发展尤其是投资环境的改善，对外商投资企业在税收优惠政策上的倾斜，刺激中西部地区的投资规模扩大和经济发展，缩小东西部地区差距，为最终实现地区间经济的平衡发展创造条件。
我国税收优惠政策的弊端
随着我国加入WTO和市场经济体制的不断完善，现行税收优惠政策也暴露出弊端：
（一）、优惠政策不统一，规定过于分散，缺乏规范性和稳定性。优惠措施主要通过行政规章来规定，而很少在税法或税收条例中明确规定。同样一项政策对不同纳税人可能会以不同的文件出现，在内容上也会有出入。这或许有利于税收优惠政策的调整而体现出灵活性，但也反映了政策的制定缺乏规范性和稳定性，而内外资企业所得税不统一也是原因之一；
（二）、税收优惠政策歧视普遍存在，不利于公平竞争。１．内外有别。即内外资企业实行不同的税收待遇，外资享受“超国民待遇”。如按照现行税制，内外资企业分别适用各自的企业所得税法。据此，外商投资企业的税收优惠按区域或企业性质不同分别享受１５％和１０％的低税率。再从数额的大小、贷款利息率的高低、时间长短、行业的不同、利润汇出与再投资的差别，提供技术设备的先进与否等方面，从税收减免期限、税率的比例、退税、所得额或销售的计算、加速折旧等方面给予特殊优惠。这种内外有别的税收政策，妨碍了内、外资企业的公平竞争，不利于在全国范围内形成统一的公平竞争的社会主义市场经济体制。此外，我国一些税收政策中列举名称或指定企业给予减免税优惠、给予特定企业（单位）组织进口的产品享受优惠、限于国内自行开发生产产品的优惠、用税收促进“以产顶进”和“以出顶进”等都违反了ＷＴＯ规则和市场经济原则，很容易引起诉讼。２、所有制有别。主要指内资企业中，又往往区别于国有企业、集体企业、股份制企业、联营制企业等因所有制性质而在税收待遇上实行区别对待。３、地区、企业有别。十多年来，我国税收优惠一直向东部沿海地区倾斜，同时，一些地方政府又根据本地区具体情况制定了一些临时政策，造成优惠政策过多、过滥和竞相攀比的现象。一些企业也只顾追求减税、让利、财政返还，而忽视内部机制的完善，其结果不仅降低了税收优惠政策的整体效果，也限制了整体经济结构的优化。
（三）、某些优惠措施规定不尽合理。以研究开发费用扣除优惠为例，现行制度规定研究开发费用符合条件的可按150%扣除，可以说相当优惠，但实际优惠的限制过多。优惠的适用范围只限于国有、集体工业企业（后扩大至外资企业），因而对其他企业来说是一种政策不公平，不符合市场经济发展要求，也不利于科技的真正进步。而且，对国有、集体工业企业来说，优惠只限于R&D费用比上年实际增长10%以上的盈利企业，且其50%的超额扣除部分不应超过其应税所得额。在当前亏损企业、微利企业比较普遍的情况下，这项鼓励企业科技投入的优惠措施的作用自然就受到很大限制，而且以盈利水平作为优惠条件，也不太合理，因为优惠的目的是鼓励企业对科技的投入，而盈利水平的条件限制与该优惠目标本身是相悖的。此外，研究开发支出比上年增长10%的优惠条件也不尽合理，不利于科技投入的持续增长。如甲企业研究开发费用每年增长8%，按规定不能享受优惠，而乙企业第1年增长10%，可以享受优惠，而第二年科技投入不增长甚至负增长则不能享受优惠，但第三年又比上一年增长10%，因而又可以享受优惠。从实际科技投入增长效果看，甲企业可能要比乙企业好，但乙企业反而能享受2年的优惠；
（四）、利益的驱使容易造成税收优惠的滥用。如审计署审计长李金华在向全国人大报告2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时说，审计调查17个省（区、市）35个地（市）的税收征管质量，现行民政福利企业税收优惠政策虽然在鼓励残疾人就业方面发挥了一定作用，但国家付出的代价过高，残疾人得到的实惠较少。审计调查的10个地（市）共有民政福利企业6438户，2002年1月至2003年9月，享受税收返还和减免103.49亿元，而同期这些企业支付给残疾人的工资福利只有12.3亿元，仅占退免税总额的11.89%，大部分减免税成为企业的自有资金或被有关部门集中使用，违背了制定这项政策的初衷。而且由于福利企业监管难度较大，在实际执行中，部分企业弄虚作假，采取虚报、挂名等手法人为提高残疾人员的比例，骗取税收优惠。
（五）、税收优惠的后续管理不完善。国家税收政策规定，享受免税政策的企业必须建立健全账务，按月及时进行纳税申报。但在实际税收征管中，免税企业普遍存在账务不健全，纳税申报纪律较差，大部份没有形成主动申报意识。在发票使用上，存在着拆本使用、单联填开的现象，应税、免税项目划分不清，擅自扩大免税项目销售收入，减少应税项目收入，直接影响了税基，减少了国家税收收入。
完善我国税收优惠政策的建议
几乎在所有国家,都存在税收优惠,各国政府也认为这是鼓励投资的方法。但资本的流入,是受各方面因素影响的,其中包括该国(地区)的政治、经济形势、能源、交通、信息、劳动力素质结合本国的优势与劣势,善用政策性优惠,方能取得良好的效果。 我国目前正处于产业结构调整关键的时期,面对人口压力与环境问题,要想保持经济的持续、健康、稳定、高速增长,实现我国在２１世纪的可持续发展战略,需要利用税收这一重要的客观调控杠杆。因此税收优惠政策也应结合政策目标,重新进行调整。
（一）、完善税收优惠法律，提高税收优惠政策实施的法治化水平。与市场经济发达国家相比，我国的税收优惠规定过于分散，没有形成统一集中的法律文本，附带性质较强，给税收优惠的实施带来诸多不便。有鉴于此，应将过于分散的税收优惠措施整理集中，制定并完美专门的税收优惠法律，增强税收优惠的法律效力，维护税法的尊严，避免对税收优惠政策滥用和人为变更现象的发生。应确定合理的税收优惠政策制定原则，遵循同等鼓励、依法支持、适度支持的原则，制定相应的税收优惠政策；加强税收优惠企业年度资格审查。一是管理人员不能只就企业^^文档进行审查，应经常深入企业，调查了解企业生产经营情况。二是加强日常税收管理，帮助、辅导纳税人建立健全账务，正确划分应免税项目，正确核算应缴税金；同时，严把^^文档审核关，严格执行未按规定进行纳税申报的，一律不得享受税收优惠，从而使纳税人逐步树立依法自觉申报意识。
（二）、优惠方式应多样化，采用灵活机动的税收优惠方式。我国目前的税收优惠主要集中在所得税上,采取的措施一般是直接优惠,方式比如前面所述的,对外资企业在规定的地区设置的降低税率,直接减税负等。也可以采取间接优惠的方式。间接优惠方式有多种,第一种:费用扣除的方式。比如:科技开发费用,是具有资本性质的投资,同时具有回收期长、风险大的特点、为促进科技投入的增加,许多国家都是科学技术研究开发的经费投入作为费用从所得税中扣除。第二种:加速折旧。许多国家和地区广泛采用加速折旧的方法,以促进新技术的发展和应用,加快企业的技术更新和产品的更新换代,提高企业的工作效率和效益。第三种:投资减免。许多国家允许将用于科技研究与发的收入按一定比例来抵扣应缴税额,它相当于提取双重的折旧。直接优惠和间接优惠,配合使用、扬长避短,更有利于发挥税收的促进作用,并逐渐从目前的以直接减免税收为主转为以间接引导为主。
（三）、促进区域经济的协调，平衡地区经济发展。目前，技术落后，劳动力素质低下，中西部发展速度迟缓且资金短缺等是困扰我国整体经济快速发展的难题，解决这些难题，税收优惠政策应发挥积极作用。为促进科教兴国战略的实施，应完善促进科技进步与科技成果转化的税收优惠政策以及现行教育税收优惠政策，重点应集中在：一是高新技术开发项目；二是重点发展产业，如知识密集型和技术密集型产业、基础产业及新兴产业；三是中西部地区和贫穷落后地区；四是教育事业发展项目；
（四）、按引进外资、稳定内资的要求调整税收政策。１．实施增值税转型，调整增值税征收范围。据专家估计，税收实际征收率已从１９９４年的５０％左右，提高到２０００年的６６％左右，实行增值税转型的条件已基本成熟。为减轻全面转型给财政收入带来的压力，目前可以考虑在资本密集型、技术密集型行业、基础产业、国家重点发展的高精尖领域实行转型试点，以减轻这些行业的增值税税负，促进其较快发展，也可以鼓励外国资本和技术对基础产业、资本密集型和技术密集型行业的直接投资。同时，将增值税的征收范围进一步延伸到建筑业、交通运输业、房地产业等行业，消除增值税与营业税间的部分重复征税问题。多采用先征后返的优惠形式，增加特定的扣除项目。２．丰富所得税优惠的内容和形式。把握间接优惠为主、直接优惠为辅的原则，更多地采用投资抵免、加速折旧等优惠方式。３．尽快统一内、外资企业所得税。在目前形势下吸引外资对于我国经济发展仍然具有重要意义，因此内外资企业所得税并轨后不应大幅度提高外资企业的税收负担，应当统一内外资企业所得税扣除标准并相应降低名义税负，以促进内外资企业在国内市场的公平竞争。４．开征资本利得税。为推动投资，促进资本结构优化，应适时开征资本利得税，并区分短期资本所得与长期资本所得，规定不同税率征收资本利得税，鼓励外资长期留驻我国，转化为长期投资。加快内外资企业所得税的并轨。
（五）、加强宣传，提高政策透明度。纵观整个税收宣传，以往只就应税项目的税收政策法律法规宣传得比较多，而忽略了对税收优惠政策的有效宣传，以致纳税人对税收的应税、免税项目划分不清，纳税人难以从根本上认识到税收的目的、作用、意义，也难以从根本上消除几千年封建统治下的税收概念在纳税人头脑中的错误反映。在实施税收优惠政策、调整、完善的同时，还必须保证政策实施的透明度。所有政策调整必须及时对外公布，对重大政策的调整要提前公布，以提高企业对相关税收政策的可预见性。
参 考 文 献
付俊海、李建清、朱庆民 《国际税收竞争格局下的税收优惠政策》《税务研究》2004年第2期
龚辉文 《税制竞争力初探》《税务研究》2004年第2期
