电子政务运行规则问题研究(二)

二、 电子政务运行规则的现状及问题 

（一） 电子政务运行规则的发展现状 

1、平台规则持续优化

一是在国家出台的政府网站清查与管理规定等相关规则的约束下，我国政府网站呈现逐步正规化、有序化的状态。近些年，各级政府不断清理了一些不合理、不合法的政府网站。截至 2018 年 6 月 1 日，全国共有 22206 家政府网站正在运行①。二是在电子政务内网、外网等国家政务信息规划的指导下，电子政务平台逐步规规范化、一体化。党委内网实现从中央到副省级城市以上党委办公厅业务网的互联互通，有 16个省（区、市）的党委、人大、政府、政协、法院、检察院等六大系统互联互通；政务外网建立了中国最大的统一政务网络平台，延伸到 31 省和新疆生产建设兵团，连接了 314 地级市、2538 个县②。三是电子政务信息资源在整合计划的推动下实现共享。自《政务信息系统整合共享实施方案》（国办发〔2017〕39 号）文件出台以来，我国逐步整合、清理了各级政务信息系统，且对于信用、人口等一些涉及范围广、应用需求多的重要领域已实现跨层级、跨部门、跨地域的共享。

2、政务规则取得进步

一是政务服务的质量在信息公开、网上办事、互动交流等政务规则的指导下取得显著进步。二是政务服务的渠道在政务微博、政务微信、政务头条等相关文件的下发及指示下呈现愈加多样化、有序化的状态。电子政务运行规则逐步跟上“互联网+”时代的步伐，按照国家各级机关按照政务的特点，发展了政务客户端、政务微博、政务微信和政务头条号等多种发展模式的相关规则，实现了办事平台与信息平台的整合、在线处理政务和实时互动交流的进步等。

3、保障规则不断完善

一是政务机关的管理规则不断明确。近年来，围绕机构安排、网络建设、项目管理、安全保障等进行了部署，我国出台了相关政策文件，为电子政务运行创造了良好的前提。二是网站运行的监督规则逐步健全。在回顾我国电子政务的发展进程中可发现，从 2015 年首次开展全国政府网站的普查对于全方位把握全国政府网站的运行情况，提高电子政务的运行质量建立了良好的开端。三是公民参政议政的保障规则不断提升。随着网络化生活方式、工作方式的普及，中国公民通过各种渠道了解国家大事，参与民生事项的投票，旁听重大决策解读，监督权力运行，为实现电子政务的实时、双向互动建立了先决条件。

综上，我国电子政务运行规则的整体状况基本呈现出愈来愈完善的趋势。但由于支配电子政务运行机制的规则处在一个封闭的系统中，而实际上电子政务运行处在一个流动的机制中，每位参与者的行为规则涉及到不同利益的权衡。因此，在研究电子政务运行规则的现存问题之前，通过分析电子政务运行规则的发展现状有助于理解当前电子政务运行规则的应用规律，有利于选取较为全面、合理的维度进行问题剖析。

（二）电子政务运行规则存在的问题 

1、明规则的不完善

电子政务运行规则的表现形式之一是明规则，即明文规定、大到法律、小到规定、人人需要遵守的规则。接下来，电子政务运行明规则的问题主要从明规则的制定、修改和完善，以及明规则对电子政务运行的指导和制约层面展开论述。

（1）需废止规则对运行指导的失效

需要废止的规则仍然存在，对电子政务的运行无法产生指导效应。以电子医疗为例，广州、珠海、澳门等南方城市比较发达，大陆也陆续出现电子医疗，但由于缺乏与电子政务相关明规则的指导，仅仅依靠以往的明规则来指导电子政务的运行，势必会出现“驴头不对马嘴”的现象，无法指导目前的运行流程，加上未被法律确认的各类权利，极易出现权权交易、权钱交易等腐败现象。

（2）需废止规则与已建规则的冲突

需要废止的规则与新建的规则产生冲突，导致电子政务运行效果的不理想。中国传统组织体制下多层次和多源头制定电子政务运行规则，是客观现实的需要，但许多地方机关没搞清楚上级的实际要求，仍旧围绕原有的规则制定不配套的运行细则，容易导致电子政务运行的目标偏离、规则的执行变形等。

（3）需修正规则的执行细则的缺乏

需要修正的明规则主要体现为针对电子政务的主体客体的执行细则不够具体、不被理解和不易操作。一是各级机关在电子政务的具体项目中制定的规则缺乏指导意义。二是中国幅员辽阔的地理情况导致区域差距较大，中央机关往往颁布战略性、目标化的规则，给予各级机关规则执行足够的灵活性，发挥其因地制宜、因势而为的作用，但各级机关的工作人员作为资源和权力的拥有者，其自由裁量权的模糊化会导致权利和责任的不对等，而规则的不细化及缺乏透明的公开、有效的监督，更容易导致腐败等消极潜规则现象。（4）需新建规则对运行指导的空白需要新建的规则还未建立，电子政务运行缺乏规则的约束。以人事规则为例，我国《公务员法》虽然规定了公务员选拔的一些程序性规则，但它仅规定公务员晋升领导职务的程序性规则，缺乏晋升评比流程的执行性规则。

2、潜规则的负效用

电子政务运行规则的表现形式之二是潜规则，但潜规则并不全是反面意义上大家所理解的“娱乐圈潜规则”、“官场潜规则”等，还有具有积极作用、促进社会和谐的正面意义上的潜规则。但潜规则不应该成为指导电子政务运行的主要规则，而应是辅助电子政务运行明规则的规则。

（1）潜规则的积极影响力较低

积极的正面意义的潜规则，有利于电子政务运行成本的降低。如电子审批、电子交通、电子教育、电子医疗等不同行业的惯例，优秀的道德风俗、不成文的得体规矩等，明规则不可能都有所规定，这就意味着电子政务运行过程中的潜规则在指导人的行为、约束人际关系中也起着一定的作用。

（2）潜规则的消极影响力过强

消极的反面意义的潜规则的持续存在、无法根除是电子政务运行规则的现存问题之一，也是电子政务运行低效、工作人员纪律涣散的隐藏因素之一。部分机关存在的消极潜规则往往是传统的、违纪的、非法的暗规则。