论税收行政执法中的正当程序原则(二)

税收执法能够有效遵循正当程序原则，可以减少在税收征管过程中，对于纳税人合法权益的侵害。通过参与税收执法管理，能够产生很好的监督效果，从而实现对于国家税收执法权的制约作用。即使是出于对于自身权利的了解和保护，相信广大纳税人也会有很高的积极主动性参与到其中去。同时合理的监督和有效的建议，对于各级税收执法部门来说也是大有裨益的。

执法正当合法，是对执法过程最基本的要求，是保障执法对象合法权利的有效手段，是实现依法行政的重要举措。

2.完善税收执法程序

由于税收执法程序的不健全，往往容易造成案件差不多，执行结果却大相径庭，导致纳税人的不满和怀疑。完善税收执法程序，有利于规避执法风险，保证执法的公平性。用同一把尺子来衡量和参照。既有利于保障纳税人合法权益，维护税收执法公平正义，又有利于提高行政工作效率。

税收执法程序的完善，不仅可以提高税务部门的办事效率，保护纳税人合法权益，还能有效遏制执法风险，规范执法过程。

3.保护纳税人合法利益

税收执法正当程序原则要求征管主体在行使自由裁量权的同时，遵照正当程

序，充分听取纳税人的意见、建议。通过严格而慎重的思考、交流和讨论，作出正确的判断和处理决定。切实维护广大纳税人的合法权益。

    由于行政执法行为的特殊性，纳税人在整个行政行为，包括认定、核准、处罚等过程中，往往处于被动的较为不利的地位，正当程序原则在税收执法中如果得到有效的利用，将会有效缓解这一现象。

二、当前税收执法程序存在的若干问题

 （一）税收执法决策时存在的问题

1.文件制定的不够科学

我国税收法律性文件中，大多以通知、办法、条例等命名。然而，通常各种法律性文件的制定并不需要严格的立法程序，较大的自由裁量空间，比较容易一些不好的后果或者不够科学的决策结果。

税收文件的覆盖面太广，碎片化，且一些重要的文件更新换代的较慢，无法跟得上时代的发展和日常工作的需要。

2.自由裁量权的过度使用

自由裁量权的过度使用，包括不合理的，过度的，不当的等各种情形的行使税收行政执法自由裁量权。自由裁量权范围广、可操作性较强。如果缺少有效的约束与规范，容易造成税收行政执法过程中自由裁量权的过度使用。自由裁量权的过度使用，容易造成税收执法裁量违背税法目的，税收执法裁量不公等一系列问题。

自由裁量权的过度使用，不仅无法保障公平公正原则，没有良好的社会环境。税务部门的执法能力和执法效率也会大打折扣，纳税人的合法权利或将无法保障。

 （二）实施阶段存在的问题

1.税收执法人员程序意识淡薄

税收征管各个环节的工作，归根到底是由人来做的，执法人员的背景、法制观念、综合素质、业务水平等相关因素，会对执法过程和结果产生一定的影响。税收执法人员大多学习的是会计、财务管理等相关专业，较少进行过系统化的法律知识学习，容易造成日常工作中对于正当程序的认识较为淡薄。操作可能不够规范、严谨。对于执法步骤、执法要求和方式没有深刻的认知。

经常用经验代替完整的程序步骤，认为大家都这样做，或者以往类似的情形，自己都是这样解决的，而不去深刻思考，怕繁琐和麻烦，程序意识淡薄就为操作结果的合理、合法性带来了较大的安全隐患。

2.税收执法实施程序不够完善

税收执法实施程序不够完善，因素主要有几个方面。一是没有足够严谨和科

学权威的规章制度约束。二是税收执法机关或人员，对于执法程序不够重视，常常以经验代替程序进行日常工作。三是缺乏有效的监督和制约。执法过程往往不会大范围公开和公示，仅仅依靠系统内部的控制监督机制不足以有效监督。

不够完善的税收执法实施程序，为税务部门及广大税收工作者的日常工作带来了一些问题，找不到统一完善的程序标准，无法学习交流、更无法在工作中参照执行，融会贯通。

 （三）税收执法结果反馈存在的问题

1.税收执法缺乏有效监督机制

把权力关进制度的笼子里，指的就是要加强对于权力的监督和制约。目前我国，无论是司法机关还是税收征管机关，对于税收征管工作，较多关注的是实体监督。关注的是税收执法工作人员有无徇私舞弊，贪污腐败等行为，缺乏对于税收征管程序的有效监督。税收权力的不正确使用，容易造成对于纳税人合法权益的侵害。

让权力在阳光下运行，才能更加长久，更加健康。没有有效的监督机制对于税收执法的健康发展必然产生不利的影响。

2.纳税人缺少反对权

税收征管具有国家强制性和无偿性，产生的行政效力，纳税人需要进行服从，这就容易造成在税收执法过程中即使出现纳税人合法权益受到损害的情形，也需要服从后才能寻求法律救济。纳税人通常可以选用的诸如行政复议、行政诉讼等各种方式的救济，所能保障的大多是实体利益。然而，纳税人的合法权益当然也包括程序利益。如果缺少了对行政执法程序提出异议的权利，将无法切实保障纳税人的合法利益。

纳税人合理、合法的使用自身的陈述、申辩等权利，不仅能有效保护自身的合法权利不受侵犯，还能够对于税务部门的工作起到监督和反馈的效果，产生良性的循环。

三、推动税收执法程序正当化的几点设想

（一）税收执行决策阶段的设想

1.严格的税收执法文件制定程序

税收执法文件主要包括各种税收行政法规及行政规章。行政立法要经过动议、预告、听证、座谈会、决定、公布等各种程序。我国的税收立法权应当属于人民，立法机构应当做好对于税收执法文件的审查监督。在进行税收执法文件制定相关工作中，也可以通过各种形式广泛征求纳税人意见、建议。为了保障税收立法的民主和科学性，需要确立专门的执法文件制定程序。

严谨、完善的制定税收方面相关的法律文件，产生一些根据思想性和现实性指导意义的好的文件，可以为日常行政执法工作提供坚实的理论基础，也可以为各个地区、层级的税务工作者立一个标杆，让执法工作更加规范、统一。