论省级人大常委会对设区的市地方性法规批准制度中的审查范围和标准问题
内容提要 2015 年修改后的《立法法》第72 条赋予了所有设区的市地方立法权，并规定省级人大常委会对报请批准的地方性法规的合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当予以批准。但在地方立法实践中，对于批准制度中的审查范围和具体标准等，人们的认识并不统一，规定也不一致。从维护国家法制统一、尊重设区的市地方立法的积极性、主动性、创造性出发，省级人大常委会在批准设区的市地方性法规时应只进行合法性审查，并侧重审查其是否与上位法相抵触，省级人大常委会不能任意扩大审查范围、提高审查标准，过度干预设区的市自主立法。设区的市地方性法规与上位法不抵触，但与本省、自治区人民政府规章相抵触的，省级人大常委会可以在予以批准的同时要求其进行修改。
2015 年3 月15 日，第十二届全国人大第三次会议通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》赋予所有设区的市地方立法权，这是我国立法体制的一次重大调整。由此，我国的市级地方立法主体由过去的49 个“较大的市”扩大到了全部284 个设区的市。依法赋予设区的市以地方立法权，在推进设区的市地方治理法治化、民主化，推动地方法治思维和法治方式的运用，促进地方治理能力现代化带来新机遇的同时，也必须高度警惕设区的市立法中可能存在的诸如超越立法权限、与上位法抵触、重复，进而损害国家法制统一等问题。因此这一重大的立法体制调整对维护国家法制统一提出了更高的要求。《立法法》第72 条第2 款确立的省级人大常委会对设区的市地方性法规的批准制度就是立法监督制度重要的组成部分。但该法对于设区的市地方性法规批准制度的相关规定仍较为原则，特别是批准制度中的核心问题——审查范围和标准应如何理解和把握，目前理论界和实务界有不同意见，各省的立法条例对此规定也有差异，亟待从理论和立法层面进行研究和统一。
本文为司法部国家法治与法学理论研究课题“社会管理创新与社会组织法治化研究”（12SFB2008）。本文同时属于江苏高校“2011 计划”区域法治发展协同创新中心成果，并受“区域法治发展类型比较研究”课题专项经费资助。
一、《立法法》关于省级人大常委会对设区的市地方性法规批准制度中的审查范围和标准的主要规定
2015 年修改的《立法法》第72 条第2 款和第3 款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”“省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”
省级人大常委会对市级地方性法规的审批制度并非《立法法》首创。1986 年修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）在赋予“较大的市”立法权时，就规定了较大的市制定的地方性法规需报省级人大常委会批准后施行。2000 年通过的《立法法》在沿袭《地方组织法》该制度的同时，在第63 条第2 款进一步规定，省级人大常委会对报请批准的较大的市的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。第63 条第3 款规定，对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。2015 年修改的《立法法》除将较大的市扩大为设区的市外，没有对审查批准的具体内容加以细化和修改。
