论政府规模扩张及其治理(一)

摘要

建立适度规模的政府是世界各国追求的目标。然而，综观各国政府，尤其是美国政府的历史发展轨迹，政府规模的向前扩张成为了一般趋势。这种现象的出现，有着各种各样的因素，包括合理的和不合理的因素，也带来了一系列的危害。衡量政府规模的指标有很多，包括数量指标中的公务员数量指标，机构数量指标，财政支出指标和公务数量指标。结合我国实际，努力探讨治理的策略，是摆在中国政府面前亟待解决的现实问题。

关键词：政府规模 扩张 原因分析 衡量指标 治理策略

目录

一、整体分析世界各国政府扩张的原因

二、我国政府规模扩张及其原因分析

三、合理确定政府规模的指标体系

四、实现政府规模适度扩张的治理策略

五、结语

论政府规模扩张及其治理

一、整体分析世界各国政府扩张的原因

（一）政府规模适度扩张的合理原因

政府是代表公共利益的存在物，掌握公共权力和公共资源，它的职责是满足人民日益增长的物质文化需求。整个社会经济地发展，国民收入的增长，使得社会和公众对公共物品的需求不断扩大。而政府财政支出主要用于不能由市场配置的部门和公共企业。当需求不断扩大，公共支出也随之不断增加。早在1890年，德国.A.瓦格纳（Wagnerian）就提出了一个理论假说——国民收入的增长会提高对公共产品的需求，即经济增长会推动政府支出规模的扩大。这一观点被后人称为“瓦格纳假说”。根据瓦格纳法则,在由农业和自给自足的社会向现代化、工业化和城市化的社会过渡时期,许多原来由家庭或私人供给的货物和服务转而由国家和政府来供给,因而产生了对政府绩效更大的需求,并且不断增长的工业化和城市化也要求政府进行辅助性投资。而凯恩斯则从反面论说了政府支出规模的扩大能推动经济增长，即通过扩大支出来扩大整个社会的总需求，并通过乘数效应提高国民的收入水平，推动整个社会经济的发展。说明政府财政支出与社会经济发展之间的良性互动关系。此外，公共部门的不断发展和公共物品的支出的扩张也被认为是人类社会文明进步的象征。 [2]

（二）政府规模规模过度膨胀的不合理原因分析及其弊端

1、“竹节现象”与官吏层次的无序增加

所谓的“竹节现象”是指从中央到地方政府若干个层级间，每一级担任官员周围形成一大批官方认可的准官吏队伍。这些官员往往以名誉职务及“XX助理”（如省长助理，市长助理，县长助理等）和“后备梯级队”（后备干部等）形式存在，不仅在纵向方面体现出多层次性，而且横向方面也形成一定的规模。 [1]

“竹节现象”导致的最大弊端就是担任职务的官吏队伍数目上的实际膨胀，而又在统计数据上却无法正常体现，同时使得权力中心层级关系复杂化，权力进一步分层等级明显，责任下移，获得这一准官吏职务的人心理上始终追求正式官位和中心官位看作自己的奋斗目标并由此形成对官位的潜在竞争力量，而“竹节”官员的任免过程是具有极大的随意性，因为他们虽然是实际官职的承担者，但是并非正式的官员，因此在出现逃避正式任命中必要的法律程序时往往滋生了一系列任用中的腐败行为，例如任人唯亲，朋党关系，拉帮结派等。一旦，出现责任追究问题，又可以推卸责任。另一方面，也反映了正式官员能力的弱化，隐瞒和掩盖了他们素质的低下的事实，这会给国家政府造成重大的成本，给人民带来更大的税收负担。

2、官僚制的总根源

传统科层官僚强调法定的，明确的权力结构，责任一致，不得有随意性；有严格的等级制度，层层授权，一级管一级，像金字塔一样；管理制变化，规范化一切按章办事，有全面的操作规程；实行公务员终身制，按部就班，循规蹈矩意味着不能解雇任何人，哪怕他是不能胜任的，养老金的计划促使无所事事者工作无效率，只是等待退休的那一天，这些只会导致大政府，大公共开支和高行政成本。

此外，政府机构的设置是同职能相适应的，一定得职能就应有相应的机构来行使。而政府职能变化是一个从合理到不合理再到合理的自然演进过程。因为社会的发展会不断地向政府提出新的要求，社会要求政府担负新的职能，政府本身的发展也会出现原来的部分职能更新或丧失，产生新的职能。而新旧职能的更替始终是处于一个动态的变化中，然而传统的官僚制是无法解决这项经常性的活动，除非通过发动行政改革运动方式来实现。因为官僚制下的政府具有天然的维持其政府职能的惰性，维持有余而创新不足；而且还会为了维护原有的社会政治经济和文化秩序寻找借口来延续政府运行的惯性。

3、财政幻觉

财政幻觉假说认为立法机构可以就政府的真实规模欺骗选民。公民们一般会有政府的规模比实际的政府规模还要小的幻觉。政府增长就能超出纳税人的偏好水平了。财政幻觉假定政府是通过公民的纳税规模来度量政府的规模。为了引致公民公民不愿意支付的政府规模的增加，行政实体就必须以这样的方式来增加公民的纳税负担：即让公民没有意识到他们正在缴纳更多的税收或者向公民承诺愿意在下一个选举中付出更多的代价。通过将纳税负担进行伪装，公民就对选举的对象形成了不完全的概念，产生政府比实际规模更小的幻觉，实际上政府的规模超过了公民希望的增长水平。

而政府本身又是一个公益物品，人们认为即使不付出任何代价同样可以享受政府提供的各种服务，但是，实际上，政府已经通过税收的间接方式向人们收取了费用。人们大多时候只是看到可政府的支出，却未意识到税收给政府带来的巨大“收益”。

二、我国政府规模扩张及原因分析

（一）未能真正转变政府的职能

政府规模的扩张是政府职能扩张的直接结果。因为政府职能的实现靠政府机构来完成，政府机构是实现政府职能的主体，依职能而设，随职能的变化而变化。因此,政府职能的扩张是导致机构膨胀的直接的、主要的原因。我国几次机构改革，都是单从机构本身作文章，却未真正认识到机构设置是因职能而定的，未能切实从职能入手。具体表现在以下几个方面：

一是长期以来，我国党政职能交叉、政企不分，许多本应由党或企业管理的职能被政府所取代，导致政府职能过多，管理过宽，势必相应增设一些机构，从而使机构进一步膨胀。

二是由于我国行政管理水平和质量还不高，随着行政主体的地位、影响和权能的不断变化，政府职能被不断地进行简单的切割划分和调剂配置，越切越细，越分越乱，切出来的新部分越来越多，职能越来越被人为放大，对设立新机构、增加新人员以便加强管理的要求也越来越强烈，于是不可避免地陷入一种恶性循环。

三是政府已经渗透到人类生活的方方面面。政府的职能延伸到社会生活的各个领域，本该由市场取代政府的职能也基本被政府担负了。综合经济管理职能、社会工作职能、行业管理职能等等全部集中在政府部门。政府职能的扩展必然带来机构的膨胀。

（二）由计划经济向市场经济转型的特殊历史背景

我国正处于“双轨制”经济体制的历史背景下，正努力完善市场经济体制，但是并没有完全脱离计划经济的阴影。因此计划机构与市场机构之间存在很大一部门重叠，形成了比较典型的“机构重复建设” 这种“机构重复建设”会直接通过扩大政府规模表现出来。处于转型时期的政府在改革过程中难免会遇到更棘手的问题与困难。

（三）特殊的国情：人口数量庞大，并且呈现缓慢增长趋势

讨论我国的政府规模问题时，我们不能忽视我们这个人口大国的特殊国情，其重要之点是面临巨大的就业压力。这个压力会自然地反映到政府的就业岗位的安排上来。因为政府不是仅仅被作为一个高效服务的机构来对待，而且是要作为一个劳动力蓄水池，政府对就业承担了过多的责任。作为人民利益保障的政府，即使面对大规模的机构人员裁减也要设法解决这么一大批“失业人口”的社会保障问题。有关数据统计：近20多年来，中国的社会劳动力年平均增长率为2.5%，政府部门劳动就业年平均增长率为5%，非政府部门劳动就业年均增长率为3.1%。政府部门吸纳劳动就业的年平均增长率超过了全社会和非政府部门吸纳劳动就业的增长率。 [1]

（四） “上下对口”设置机构的异常现象

“上下对口”几乎是地方各级政府机构设置的主要依据，被认为是行政体制应有法定的连贯性和一致性，是政令贯通的保证。随着改革开放的深入，政府机构设置的传统模式将受到极大挑战。

但是政府结构的分化是必须有结构的整合相配套的，否则，过度的政府结构分化一方面会使得政府职能缺乏有机的结合，造成政府职能缺位，另一方面也会造成政府职能的交叉重迭、混乱无序和职能冲，造成了我们日常所看到的互相扯皮、互相推委、“踢皮球”、公文旅行、公章满天飞等现象。为了消除这些现象，政府不得不增加相应的机构和部门来进行协调，这在一定程度上也会造成政府规模的膨胀。

三、合理确定政府规模的指标体系

政府的规模是大，还是太小，显然不能凭空设想，而必须通过某种指标来确定。确定合理的政府规模的指标体系，是衡量政府规模的前提。本文就从以下四个指标来衡量政府的规模：

（一）政府工作人员的数量指标

 政府是一个不同于其他组织性质的大组织。任何组织的建立与运作都离不开人的参与。衡量政府规模大小与否，政府人员的数量是一个很重要的参考指标。那么，又如何界定政府工作人员的数量呢？狭义的政府就是立法机关、司法机关和狭义的行政机关。但是广义的政府不仅包括这些，还有一些企事业单位。因此，为政府工作人员不局限于此。包括国家机关，党政机关，社会团体等靠国家财政支出而享受工资薪金的工作人员都应属于政府的人员。