论《村民委员会组织法》的缺陷与完善(二)

《中华人民共和国村民委员会组织法》在可操作性上存在不足，致使选举程序不规范。为了基层自治制度能在法律范围内有效进行，1998年11月《村民委员会组织法》正式公布施行，相应地它就成为基层民主选举的主要法律依据。在它的规范指导下，我国进行了村委会的选举，进一步使选举程序步入法治化、规范化，选举质量也有了显著提高，促进了农村治理由官治向法治的重要转变。但另一方面，《村民委员会组织法》对于基层选举程序的规定只有区区六条五百多字，并只作了刚性的规定，过于抽象、空洞、简单。在其选举程序的规定中，它只对直接选举方式、选民登记、候选人提名、推选选举委员会以及选举违法处理和罢免程序等关键环节作了法律上的硬性规定，但在实际运用上，没有相应的具体操作方法。而且各地选举办法的实施也使得我国基层选举的标准呈现多样性的态势。也许地方办法更利于地方实际，但对于指导和约束一个参与规模巨大的基层选举而言，它更需要的是统一。况且这些地方选举办法中仍存在许多不合理、不规范的内容。

4、不正当竞争行为，“拉票”现象普遍发生。

我国农村具有数千年的封建传统，宗族宗派观念强，家庭宗派斗争比较激烈，村民宗族观念大于集体观念，亲疏关系胜过素质标准，以至将选举变成家族大战。另外在一些经济发展较好的农村，当上村干部尤其是村长更会使家族得到丰厚的实惠。因此，有些人采取各种手段“拉票”。对于正当合法的竞选，我们并不反对,但是如“贿选”、公开买卖选票等“拉票”现象，必须加大监督力度，对出现这种情况的人进行严厉的惩治。

5、村民的民主参与意识淡薄

在我国农村，村级选举是村民参与基层政治的重要途径，也是实现其政治权利的必要环节，然而，在我国的一些地方尤其是欠发达地区村民的参选意识却不容乐观。首先由于我国是一个缺乏民主传统的国家，两千多年的封建专制统治使皇权思想和官本位意识根深蒂固，政权与民众一直处于统治与被统治的两极。长期缺乏民主环境的熏陶和现代民主活动的训练，造成了广大民众民主意识的缺失。虽然当前广大农村已经历了几次政治的洗礼，农民的政治意识也有了大幅度提升，但对于农民而言，基层民主选举毕竟还是一个新鲜事物，大部分村民对基层选举的了解和把握实际上仍相当有限，很多村民既不知道自己究竟享有哪些权利，也不知道基层选举应如何具体进行，从而大大降低了村民的参选热情。其次，中国农民对于基层民主选举参与热情不高，并不是农民素质问题，而是选举制度的不健全造成农民的消极抵抗态度。村民自治实行以来，由于选举制度的缺陷使得基层民主选举常常流于形式，广大村民手中的权力时常得到侵害而得不到应有的保障，从而造成部分村民对于基层民主选举心灰意冷、丧失信心。再次，由于社会物质财富的多寡与民主进程的发展存在一定的关联性，社会物质财富的多寡在一定程度上制约着民主活动的开展。对于还处于相对贫困中的广大农民而言，生活以及发展才是主要问题，其权利意识的发展还需要一定的物质件来做铺垫。此外，在市场经济条件下，发展的机遇使得农村的众多青壮年纷纷进城务工，从而客观上造成了基层选举参与主体的外流，也大大降低了其参选率。

三、对完善《村民委员会组织法》的粗浅设想

1、如何处理村党支部与村委会的关系界定

“两委矛盾”源于村组法对“两委”关系界定不清，而“两委”关系界定不清又根源于我们对“党的导”的认识误区。十一届三中全会以来，随着改革的深入和实践的发展，我们在对“党的领导”的认识上，已经形成了这么几点共识：一是党不是权力组织。现代国家几乎都是政党政治，政党在国家政治生活中发挥着十分重要的作用。虽然任何政党都是以取得政权、参与政权和维护政权为主要政治目标，但政党包括执政党本身并不是权力组织。党的十二大政治报告特别指出:“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织”。二是党必须在宪法和法律的范围内活动。鉴于以往的经验教训，党的十二大以来的党章和国家宪法，都明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，任何组织和个人都没有凌驾于宪法和法律之上的特权。三是党的领导是政治、思想和组织的领导。过去我们把党的领导简单地理解党领导一切，包办一切，在实践中形成了严重的以党代政、党政不分和权力高度集中等弊端，这种领导体制不利于坚持和加强党的导。1980年8月，邓小平就提出要改革党和国家的领导制度。党的十五届六中全会又进一步指出：“总揽全局，协调各方,是中央和地方各级党委在同级各种组织中发挥核心领导作用的基本原则”,这个原则，我们必须坚持。但这并没有说基层党组织，尤其像村党支部这样的基层党组织也必须“总揽全局、协调各方”。事实上，在基层，各种组织都只能是贯彻执行党的基本理论、基本路线、方针政策和国家的法律法规，完全可以说，各级各部门各行各业，只要执行了政策和法律，就是坚持和服从了党的领导。村党支部与村委会一样，有贯彻执行党的政策和法律的义务，村党支部不必像党中央那样总揽全局对村委会发号施令。

作为党的最基层组织的村党支部，没有直接向村民群众和村委会发号施令的权力，也没有直接行使村民自治的权力，它必须在宪法和法律的范围内活动，具体说，村党支部就必须在村组法规范之下活动。因此，村组法第三条应该修改为：村党支部必须在村民委员会组织法之内活动。这就是说，村党支部书记可以作为候选人依法参加村民委员会选举，如果当选，即以村委会的身份和名义行使法律赋予的权力，村党支部书记也可以不参加村委会选举，但村党支部必须在村组法之内活动，不得凌驾于村组法之上，也不能置身村组法之外。

2、准确定义“村民”概念，明确选民资格

目前，居住在农村的公民的种类呈现出多元化趋势，在农村居住的不仅有具有本村农业户籍的公民、其他村农业户籍的公民，还有非农业户籍的公民等。因此，准确定义“村民”概念，明确选民资格，对保障村民充分行使选举权保障村民自治的实现有着重大的意义。

我区在《实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》中未明确界定村民的概念其他省区也基本如此,仅在指导换届选举工作的《选举手册》中，对选民资格的界定进行了说明，列举了选民必备的三个条件，即年龄条件、属地条件、政治条件，其中属地条件是这样规定的：“必须是本嘎查村村民，凡居住在农村牧区，具有农业户籍的人都是村民，凡居住在本村具有本村农业户籍，并与本村集体经济有一定联系的村民都是本村村民”，这可以看作是“村民”概念的具体界定。笔者认为，这种以是否具有农业户籍为标准来界定“村民”的规定是不全面的。随着经济的发展，社会的进步，土地作为一种生产^论文，对农民来说虽仍很重要，但收入所占的比重会逐渐降低，而其他非农经济收入会逐渐增加；农民进城打工创业的人数不断增加，使农民与集体经济组织的联系逐渐疏远；非农业户籍的人员进村发展的势头不断体现，城市与农村的联系越来越紧密；集体经济成分组成的多元化等新情况的出现都暴露出这种简单的村民标准的弊端。因此，笔者认为确定“村民”概念不应完全以户籍的性质为标准，而应考虑权利义务相统一、尊重个人的民主权利原则来全面确定村民的范围。因此,村民不仅应包括居住在本村、具有本村农业户籍的人员，还应包括具有其他地方农业户籍的、城镇户籍的，并且在一定期限内履行了村民义务的其他长住人员。这样规定

能够保证长期居住在某地并为当地做出了贡献的公民获得选择管理自己和社会事务的人的权利，真正实现权利与义务的统一。

3、完善农村基层民主选举制度，建立统一标准

针对选举程序规范问题，制定全国统一的选举法。程序是民主的体现，程序上任何细节的漏洞都可能造成侵权事实，所以选举制度改革的目的就是将选举过程的全部程序规范化、制度化、公开化。虽然《村委会组织法》授权省、市、自治区制定村委会选举办法，进一步使选举程序更具操作性，更适合地方实际，但是各地的选举办法在程序上以及重大原则问题上仍存有重大差异，从而导致各自为政、各行其是，出现了同为中华人民共和国的村民，作为统一的基层选举存在地方差异性的境况。所以，为保证基层选举工作更加程序化、规范性，并最大限度地保证民主选举的公开、公正、公平，我们就必须结合当前农村实际借鉴各地实践经验，趋同避异，制定统一的农村基层民主选举的程序法——《中华人民共和国村民委员会选举法》。

4、从根本上杜绝“拉票”行为

为克服家族势力对选举的影响及农村选民素质普遍不高的弊端，遏制拉票、贿选的出现，村民选举委员会应充分发挥作用，加强对选举活动程序的监督。同时，乡镇人民政府也应深入到村民中来，具体了解情况，及时发现问题，解决问题，对有拉票、贿选等不正当行为的人坚决予以制止，充分发挥各级人大的作用，加强对海选的监督。地方各级人大和县级以上地方各级人大常委会应当根据《村民委员会组织法》第二十八条的规定充分发挥监督职能，具体审议村的换届选举方案，对政府指导工作进行督察,对选举过程中的各个环节予以监督，并对换届选举工作中出现的违法现象及时向政府提出意见，并督促其纠正。

5、加大宣传教育力度，切实提升村民的自治意识和参政能力

加强村民的民主参与是进一步扩大和健全基层民主选举的重要一环。为了扭转基层群众在当前民主选举中所表现出的冷漠境况，转变他们的观念意识，我们就必须加大宣传和教育力度。“村民受教育的程度和水平是影响政治参与的重要因素。”为了提高村民的自治意识和参政能力，首先，我们在农村应建立教育培训机制，在农闲时把村民组织起来进行学习，这样不仅能对村民进行农业方面的业务培训。而且还能经常性的对他们进行国家大政方针及与村民有切身利害关系的法律、法规、条例等内容的宣讲，从而使广大农民能在教育中使自己的政治觉悟得到提升，逐渐培养村民的政治参与意识，提高其政治参与水平；其次，我们还应充分利用现有的广播资源，加大对基层民主选举的宣传报道，并通过典型示范来加大村民对自己所享权利的认知；再次，各地还应积极响应党中央的号召，建立[ 被称为知识和理想的“第二课堂”，对于村民的身心健康、兴趣、学识的增进大有好处，也有利于他们各项素质的均衡发展和全面提高。]“乡村书屋”计划，从而彻底改变农民读书看报难的境况，并使广大村民在读书中深化对基层民主的了解，领悟民主的内涵，提升其权利意识，最终提高村民的参政能力。

结语

农业、农村、农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。关心农民、支持农业、发展农村，不仅是现实问题，也是战略问题；不仅是经济问题，也是政治问题。实行以村民自治为主要形式的农村基层民主政治，是社会主义民主发展的结果，其发展水平直接关系着“三农”问题的解决与发展。直接体现村民自治的村民委员会换届选举，则是广大农民依法直接行使民主权利的有效形式。只有不断改革和完善村级选举，才能使村民自治真正实现。

参考文献

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[2]张英红. 村民委员会组织法的缺陷及其完善[J]. 湖南公安高等专科学校学报, 2003(02):9-13.

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