国有企业内部控制问题研究(二)

国有企业的法人治理结构“形备而实不至”，主要体现在董事会这一重要机构_并没有发挥其应有的职能，不少国有企业中，存在企业董事会成员和经理成员高度重叠，内部人在很大程度上掌握公司的董事会，导致出现权责不分的公司治理结构，内部控制“形同虚设”：同时，我国国有企业存在严重的所有者缺位问题，具体表现为政府作为所有者却把企业的重人经营决策权交给企业管理人员，授权经营把原应属于股东的权力一并交给了国企经理人员，如中航油公司总经理陈久霖一直独立于中国航油集团公司班子的领导之外，集团派出的财务经理两次被换，集团却没有办法约束他，董事会形同虚设。在上市公司治理准则中，明确要求上市公司董事会要有独立董事并设立审计委员会，却存在重形式、轻制度的问题，如独立董事制度，虽然形式引进了，却没有真正落实到治理机制上，有的企业聘请的独立董事是主管领导，有的企业为了广告效应聘请名人。归根结底，由于国有企业资产经营中的委托人缺位，公司治理主体行为扭曲，造成国有企业在进行公司制改革，所有权与控制权分离后，存在严重的内部人控制问题。

3、公司治理结构不完善，影响内部控制体系的有效执行

公司治理结构为内部控制提供制度环境，使内部控制执行体系有效执行各种控制活动。我国国有企业的突出问题是普遍缺乏有效的公司治理机制。

首先，股权结构单一，不能对经营者进行有效制约。在国有企业中，国有股占绝对控股地位，股权结构单一，股份过分集中。导致所有者的监督权虚置，无法对公司实施有效的约束和监督。经营者会利用其掌握的实质上的控制权为自己谋取利益，独断专行，导致内部控制失灵。其次，董事会缺乏独立性。其主要表现在：第一，董事长和经理两职兼任的现象仍然存在，导致企业的控制权、执行权、监督权集于一身，职责不清，不能独立地履行职责；第二，国有股股东和国有法人股股东在国有企业中占有绝对控制的地位，在这种内部控制的环境下，控股股东为了获取自身的利益，侵蚀其他投资者的利益，造成“内部人控制”的局面，严重危害企业发展。最后，监事会功能有限，难以形成有效的监督。目前我国大多数国有企业采用了监事会的制度，但在实际运行中，监事会却很难承担有效监督的职责。我国国有企业采用的是单层董事会制度，监事会并没有控制权和战略决策权，没有权利任免董事会或企业管理层的成员，也无权采用和否决董事会与企业管理层的决策。监事会实际上只是一个受到董事会控制的议事机构。同时，监事会的成员往往是企业的内部人员，人多与公司存在紧密的利益关系，独立性不够，使其监督作用大打折扣。

4、信息与沟通不畅，不能为内部控制提供良好载体

一个良好的信息与沟通系统有助于提高企业内部控制的效率和效果，但在我国国有企业中，信息沟通不畅已成为阻碍企业内部控制建设的严重问题。首先，国有企业没有充分认识到信息与沟通系统的重要性，因此没有对这种信息优势进行有效的控制，使得部分经营者有意扩大其所拥有的信息优势，从而加大了所有者与经营者之间的信息不对称程度。其次，国有企业并没有设置一套完善的信息传递、沟通与反馈的信息系统。我国国有企业大多数都固守传统思想，对信息系统的构建缺乏全面的规划和构想，在信息系统的制度设计和功能设置上存在很大的缺陷，导致企业无法高效地搜集和传递信息。最后，国有企业岗位设置不合理，影响信息沟通，导致企业各部门之间协调性差、企业缺乏横向信息交流，不能实现全方位的信息沟通。

三、改善国有企业内部控制的对策

国有企业而言，内部控制不力的症结不仅在于缺乏一套科学系统的流程体系，更在于产权界定不清晰，公司治理结构不完善带来的诸多弊端，如果不解决源头上的问题，才不至于“形至而实不至”，企业的内控问题才能得以根治。

1、建立内部控制标准体系