行政主体是依法行政的执行者，因此行政机关及其工作人员法制意识的高低决定了依法行政能否得到实施，由于长期的政策和机制的原因，目前我国农村基层干部队伍的年龄结构和文化结构很不合理。对法律知识没有进行系统学习，难以适应依法建设新农村的要求。具体表现为：一是重权轻法。由于农村基层干部整体素质不高，一些封建残留思想仍然存在，“官本位”思想泛滥，因此在基层行政时往往以自我为中心，忽视法律尊严，以言代法、以权压法，重权轻法，滥用职权。二是执法犯法。个别乡镇少数领导，为了本乡镇、本站所，甚至个人的利益，对违法行为不闻不问，包庇纵容，对正常的执法横加干涉，致使一些违法活动越来越猖獗。三是以罚代法。有些农村执法部门在处理违法案件时，偏重于经济处罚，以罚代法，违法当事人没有受到应有的法律制裁，其结果违法者交了罚金就无事了之，仍然做违法事件，给人民群众造成极大危害。

（二）行政环境——有法难依

1.行政对象不懂法。首先，由于长期的封建人治社会和中央集权体制，使农民群众法律意识不强，迷信、崇尚权力的心理普遍存在，对政府具有很大的依附性。在一些农民心目中，常把政府及其官员的一些违法侵权行为视为当然，逆来顺受，不予抵制或不敢抵制，即便是自身的合法权益受到非法侵害时，也不敢“对簿公堂”，寻求法律的保护，这种情形从客观上助长了非法行政行为的扩张蔓延。其次，农民很少主动接近法律、接受法律，其法律意识大多是被灌输的，消极被动的了解，缺乏切身体会，农民往往印象淡漠，似有若无。他们还难以体会到独立自主、平等地位、自主身份的法律含意，权利与义务的观念也是模糊不清。最后，一些基层组织对农民的普法宣传教育缺乏应有的力度和广度，特别是少数对依法行政心存芥蒂的领导担心农民懂法会“影响”今后的工作，不敢大胆地宣传法律知识，从而使许多农民缺乏应有的法律知识。

2.行政地位太尴尬。农村依法行政要求乡镇政府成为相对独立的行政主体。然而我国现行的行政体制仍然没有完全摆脱计划经济时代的模式，逐级集权制遗留的弊端，使我国乡镇政府目前还不可能真正成为推行依法行政的相对独立的行政主体。这在现实中，给依法行政带来了很大困难。首先，乡镇政府行政管理自主权严重不足，乡镇职权逐渐悬空，往往是依命行事，为了迫于完成上级交给的任务，而不得不产生一些行政违法行为。其次，由于缺乏独立的主体地位，基层政府无力抵制上级部门对公正执法的干扰。最后，管理体制上条块分割，使乡镇机构责、权、利脱节，任务、责任由基层政府承担，而基层政府又没有自主权力，这样就使乡镇政府在辖区内的管理出现漏洞，为非法行政行为的产生提供了便利条件。