内 容 摘 要
城乡基础教育均衡发展是实施基础教育公平的关键核心，本文在对基础教育、教育公平和义务教育均衡发展等相关理论进行阐释的基础上，借鉴了国外城乡基础教育均衡发展的实践经验，进一步剖析了我国城乡教育均衡发展存在现状及个中原因，进而从强化政府职责、实现教育资源共享和改革创新教育体制等方面进一步完善和推进我国城乡基础教育均衡发展的建议。
目 录
一、城乡基础教育均衡发展的基本理论1
二、国外城乡基础教育均衡发展的经验借鉴3
三、我国城乡基础教育均衡发展现状剖析4
四、完善我国城乡基础教育均衡发展的建议7
（一）强化政府职责7
（二）实现教育资源共享8
（三）促进教育体制的创新9
五、结束语10
参考文献11
我国城乡基础教育均衡发展分析
一、城乡基础教育均衡发展的基本理论
什么是基础教育？国际教育组织对此进行了界定与揭示。1974年，联合国教科文组织指出：“基础教育是向每个人提供的并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验。它的目的是使每一个人能够发挥自己的潜力、创造性和批判精神，以实现自己的抱负和幸福，并成为一个有益的公民和生产者，对所属的社会发展贡献力量。”1990年3月《世界全民教育宣言》明确提出：“基础教育本身不仅仅是目的。它是终身学习和人类发展的基础”，“每一个人---儿童、青年和成人，都应能获得旨在满足其基本学习需要的受教育机会，基本学习需要包括基本的学习手段和基本的学习内容。而这些内容和手段是人们为能生存下去，充分发展自己的能力，有尊严地生活和工作，充分地参与发展，改善自己的生活质量，明智地作出有见识的决策并能继续学习所需要的。”1996年，国际21世纪教育委员会向联合国教科文组织提交的报告《教育——财富蕴藏其中》中明确提出：“基础教育显然应该包括可能接受其它各级教育所需的全部知识，不过，基础教育还应该，而且尤其应该从终身教育的角度，为每个人提供自由塑造自己的生活和参与社会发展的手段。”从国际教育组织对基础教育本质的界定来看，它不仅强调了基础教育对于人类、社会发展的意义，而且强调了基础教育对于每一个个体的人生存、发展、参与社会生活的意义和价值。它集中强调了基础教育的“基础性”与“全民性”。
因而，基础教育均衡协调发展是我国社会主义教育事业的本质要求，以均衡发展作为目标取向和策略选择，体现了基础教育的本质特征，体现了人民群众的根本利益和社会主义制度的优越性。它有利于基础教育的持续健康发展，有利于全面提高民族素质，实现“共同发展，共同繁荣，共同富裕”的目标。否则，不仅基础教育的发展会受到直接影响，而且会引发一系列社会矛盾，甚至会影响到整个社会的稳定和协调发展。
同时，随着我国经济社会的不断发展和人们教育观念的不断更新，社会对于教育资源、特别是优质教育资源的需求越来越高，人们对教育公平问题也给予了前所未有的极大关注。教育公平是一个历史范畴，在不同的国家和不同的历史时期有着不同的含义。它既是对社会现实的一种反映，也是对社会现实的一种超越，是社会现实与教育理想的统一，具有特定的历史意义，包括它的历史合理性和历史局限性。[1]我们这样界定教育公平：所谓教育公平，是指国家对教育资源进行配置时所依据的合理性的规范或原则。这里所说的“合理”是指要符合社会整体的发展和稳定，符合社会成员的个体发展和需要，并从两者的辨证关系出发来统一配置教育资源。
就教育公平而言，区域、民族、城乡、性别等多个方面中，城乡基础教育问题尤为凸显。至此，对于城乡基础教育均衡发展的时代性要求也尤为突出。
什么是教育均衡？综合国内外学者的研究，教育均衡，实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构、受教育者在教育活动中，平等待遇的教育理想和确保其实际操作的教育政策和法律制度。其最基本的要求是在教育机构和教育群体之间，平等地分配教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的分配和使用上。
从中国教育发展的现实来看，基础教育均衡发展应着眼于区域内城乡基础教育的均衡发展，即在一定的行政区域内，如一个县、地区，或省的范围内，在教育硬件投入方面，实现国家及地方政府投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的标准化、均衡化，在地区之间、城乡之间，初步实现公民之间受教育权利的平等和公平。也有论者着重提到区域内义务教育均衡发展的问题，认为它就是使区域内义务教育阶段的各级学校，在办学经费投入、硬件设施、师资调配、办学水平和教育质量等方面，大体处于一个比较均衡的状态，与义务教育的公共性、普及性和基础性相适应，为人人享有公平、公正地接受义务教育权利提供充足的保证。
2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出：“发展农村教育，促进教育公平”，“巩固农村义务教育普及成果，提高义务教育质量，完善义务教育免费政策和经费保障机制，促进城乡义务教育均衡发展”。所谓城乡基础教育均衡发展，其包含了三层意思：第一，这一发展的对象，指的是全国各地城乡基础教育的均衡发展，具有范围的广泛性。第二，这一发展的主要内容，指的是经费分配、师资建设和教育质量等方面的水平，具有总体合理性。第三，这一发展的状态，不是短暂的，也不是不变的，而是在内容总体合理的基础上，不断的发展，具有时间的动态持续性。对象的广泛性，内容的总体合理性，时间的动态持续性，就是城乡基础教育均衡发展的本质特征。
基础教育是教育发展的基石。基础教育均衡发展了，教育的发展才有坚实的基础。我国现在的农村人口占了全国人口的60％以上，文盲半文盲主要在农村。显然，在基础教育中，农村教育是大头。农村教育不能得到正常健康的发展，就不是真正意义上的基础教育的发展。因此，城乡基础教育均衡发展，是基础教育发展的需要，是教育发展的需要。
由此可见，研究城乡基础教育均衡发展，实现城乡基础教育均衡发展，不仅是基础教育发展的需要，教育发展的需要，而且，对于建设好社会主义的新农村，促进社会的和谐发展，建成社会主义全面小康的社会，也具有重要意义。
二、国外城乡基础教育均衡发展的经验借鉴
然而，我国对基础教育均衡发展的研究至今仍以理论研究为主，侧重于基础教育均衡发展的内涵界定，特点、意义、策略等，而实践研究较少，缺乏具体措施上的建议。而国外对基础教育均衡发展研究在广度和深度上已达到一定水平，积累了许多实践经验，对我国基础教育均衡发展的实践实施有着积极的借鉴价值。我们可以关注一下英国在促进基础教育均衡发展的政策中实行的两种计划。
其一，教育行动区计划。英国政府积极引进校外力量，以公立私营、学校和社区共建等方式改造薄弱学校的有效尝试。该计划自1998年至2001年实施几年来，对加强薄弱学校的建设积累了丰富的经验：一转换政府职能；二充足的经费支持；三注重教师专业发展；四是协同家长共同参与。
其二，教育优先区计划。世界上许多发达国家和地区在改善条件不好的地区教育状况的过程中，都实行过这一政策。所谓教育优先区，是指被政府列为物质或经济极为贫乏和不利、须优先予以改善以利于教育机会均等理想实现的地区。例如英国政府的举措：首先制定出能够为大多数人接受的一套指标，然后根据这些指标，找出需要特殊援助的学校，政府加大对这些学校的投入，使其校舍、教学设施、图书^^文档、师资水平等方面，尽快达到全国的平均水平。该计划的实施，一定程度上产生了积极实践教育机会均等这一理想目标的效果。
英国的这两种教育政策计划的实施，对其教育均衡发展，起到了一定促进作用。所以一定程度上借鉴这些国外实践过的教育计划政策，对改变我国区域性教育落后的状况，促进城乡基础教育的均衡发展，其意义不言而喻。
三、我国城乡基础教育均衡发展现状剖析
我国义务教育法明确规定：义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童，少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。我国从1986年开始推行九年制义务教育，通过二十多年的教育改革，义务教育取得一定的成果，但我们不得不关注到一个关键性的问题：教育均衡，尤其是在现今城乡义务教育发展上是否日渐均衡了呢？
据了解，目前义务教育在投入上存在巨大的城乡差距。以2001年的数据为例，小学学生人均教育经费城市为1484元、农村为798元，初中学生人均教育经费城市为1955元、农村为1014元。这种差异，造成农村学校在师资力量、教学设施、办学条件以及教学质量等方面都比城市学校差很多。
同时，过度投资建设名校而孤独了偏僻的农村教育。例如，对国家211重点大学的投资与农村“希望工程”的教育投资力度肯定不一样。这种因教育资源分配严重不均而造成的名校与弱校的格局形成，使弱校出现了人、财、物的全面危机，陷入了发展的“瓶颈”，扼杀了教育摇篮的生命。从而导致城市里获得的国家教育经费多，农村的孩子，尤其是贫困地区的孩子，在培养经费上严重不足，更导致升学、就职等不公平待遇的产生。
可见，中国教育制度的最大缺陷在于它的二元分割性，形成了“农村教育”和“城市教育”的巨大差别，不均衡的发展趋势严重。
客观的说，义务教育要想达到均衡平等本身是有一定难度的，因为这其中不乏有社会贫富分化、阶级地位等诸多因素的存在，然而直接导致城乡教育不均衡发展的原因还是可从以下几个方面作思考：
原因一：教育经费配置的城乡差距。
2005年12月24日，国务院发布的《国务院关于深化农村义务教育经费保障改革的通知》按照要求“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分布组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。这一政策的实施，初衷是要大大减轻农民的教育负担，但是对于西部乃至贫困地区农村义务教育经费使用有无具体政策和措施上的保障？事实是，困难重重。在教育投资体制上实行“分级办学、分级管理”。如义务教育投入资金筹措、分配主要由地方政府或较低一级的政府负责。地方政府对教育的投入完全视地方经济发展水平和财政收入状况而定。在城乡经济发展水平存在巨大差异的情况下，义务教育经费投入的差距在所难免。结果义务教育这种国民性教育在全国范围内的普及难以均衡发展。由于西部地区义务教育发展的起点低、办学基础十分薄弱，西部地区义务教育投入中约80%左右由县级政府负担，而且农村公共财政服务体系不完善，更难以为教育事业发展提供强有力的支持。这严重阻碍了贫困地区农村义务教育的发展速度和规模，导致严重的义务教育地区性差异的形成。
不得不提的是，我国政府对教育投入本来就不足。2006年我国财政性教育经费支出仅占国民生产总值的3.01%，低于上个世纪80年代发展中国家的平均水平4%。政府对教育投入不足，基础教育出现较大的资金缺口，教育主管部门对这些有限的资金也难出分配良策，若平均分配，每个学校所分得的资金微不足道，谁都不能很好的发展，最后只得无奈地选择基础条件较好的城市（含县城）学校优先投资。进而便造成了基础教育阶段城乡教育投入比例的不均衡性，导致长此以往的教育恶性循环。
原因二：教育师资配置的城乡差异。
不争的事实是，教师资源配置严重不均衡。总体上看，农村教师整体素质偏低，年龄较大、学历较低，大多为当时“民转公”教师，随着教育事业的改革发展，尤其是新课程改革实施后，由于自身知识水平和年龄的原因，这些“民转公”教师多数很难适应新形势下的教育教学工作，在现代教育思想和观念的变更、教学信息技术的应用等方面明显不适应，影响了基础教育课程改革的整体推进。从学历水平来看，2004年全国仍然有31万名小学、初中教师还没有达到法定的学历水准。2005年全国小学具有专科以上学历的教师，城市是78%，农村是47%，农村比城市低31个百分点。全国初中有本科以上学历的教师，城市是62%，农村是24%，农村比城市低38个百分点。
城市基础教育教师超编与农村部分地区师资紧缺并存。农村学校的师资力量十分薄弱。在西部地区，农村教师是中小学教师的主体，按城乡划分，普通中学教师农村约占50%，小学教师农村约占70%。教师队伍分布存在着地区、城乡分布、学科分布不合理现象，导致农村中小学外语、信息技术、音乐、体育、美术教师普遍短缺，仍有大量代课人员，学校无法保证教学质量。
而且，农村教师的流失现状严重。农村教师调动幅度大主要是由于收入低，待遇差，基本物质生活需求得不到保障。另外，教学环境及生源不佳等因素使教师无法获得教学上的成就感。而政府部门中一些政策行为，例如用高福利待遇吸引有经验的乡村骨干教师增强城市师资力量等，也对乡村教师的跳槽起了推波助澜的作用。
原因三：教育教学设施配置的城乡差异。
虽然近年来国家非常重视对农村基础教育设施的投入和建设，但和城市的硬件设施相比是无法相提并论的。据相关^^文档统计，2007年全国普通中小学危房面积3358万平方米，占普通中小学校舍面积总数的24.8%，其中90%分布在中西部农村。另外，城乡学校在图书拥有量、实验仪器和文体器材等方面同样存在明显差距。
毋庸置疑，这种明显的差距推动了农村品学兼优的好学生纷纷涌向城市学校就读，进一步拉大了城乡义务教育不均衡发展。
原因四：教育教学观念的城乡差异。
据西部地区统计年报的数据显示，小学的辍学现象基本得到遏制，但初中辍学现象不容乐观，特别是农牧区、山区和少数民族聚集的乡镇中学辍学的现象严重。主要是，目前大学生毕业就业难的困境，让很多农村孩子产生了“读书无用论”的思想，过早地辍学。而且，教育费用负担过重，尤其是高中和大学的费用使得很多农村的孩子不得不放弃学业提前就业，或受在外打工一代年轻人的思想影响，到城里打工，追随打工潮。
四、完善我国城乡基础教育均衡发展的建议
（一）强化政府职责
政府要把城乡教育均衡发展任务纳入当地经济社会发展规划，进一步改革和完善义务教育的管理体制和投入体制。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》把“均衡发展”作为“义务教育的战略性任务”，明确提出义务教育均衡发展的总体思路，即推进义务教育学校标准化建设，建立健全义务教育均衡发展保障机制，均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源。在推进路线上，着眼缩小校际间、城乡间、区域间差距，三线力推。特别是明确事责财责，建立规范的财政转移支付制度，努力缩小地区差距。2006年以来，国家逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。
为了加大对农村义务教育的投入力度，国家自2005年起实施了国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造、国家西部地区“两基”攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程、农村贫困家庭中小学生“两免一补”政策等，并且建立起新的农村义务教育经费保障机制，这极大地缓解了农村地区义务教育经费不足的问题。
随着社会经济的飞速发展，人们日益增长的物质文化需要不断加大，农民对子女的教育质量要求也在不断提高。政府在统筹城乡义务教育发展上，要致力于建立城乡一体化的义务教育发展机制，实现城乡基本教育公共服务的均等化，加快缩小城乡差距。近些年来，国家在教育领域实行大力向农村倾斜的政策，取得显著政策效果，但还需要有进一步的体制创新，如改变二元体制，改革城乡学校教育经费拨款方式，按统一标准均衡拨付城乡义务教育生经费，促进办学条件的均衡，从而逐步实现城乡基本教育公共服务的均等化。
（二）实现教育资源共享
统筹义务教育发展，推进学校标准化建设，建立规范的区域内教师和校长的交流、流动制度，切实缩小教育师资配置的城乡差距。
义务教育均衡发展的基础是学校均衡。首先是教育资源配置的均衡。从宏观上讲，主要是解决区域向办学条件失衡问题，在区域间合理配置教育资源，扶持欠发达地区加速发展教育，缩短地区间教育条件差距，实现区域教育均衡协调发展；从微观上讲，主要解决二个地区内学校间教育质量失衡问题，在区域内优化资源配置，改造薄弱学校，提高办学质量，缩小校际间质量差距，实现区域内教育均衡协调发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》在继续强调加快薄弱学校改造的基础上，提出实施义务教育学校标准化建设工程，这是一项重要的制度创新，对于促进义务教育学校办学条件的标准化具有根本性的意义。广东省开展“千校扶千校”活动，组织发达地区1000所义务教育阶段学校，采用“一帮一”形式，对口帮扶欠发达地区相对薄弱的学校开展为期3年的帮扶活动。杭州市实施“名校集团化”办学，以名校领衔，通过名校输出品牌、办学理念、管理方式、干部和优秀教师、现代教育信息技术等，采取“名校+新校”、“名校+弱校”、“名校+名企”、“名校+农校”等多种办学模式，有效扩大优质教育资源。南通市崇川区实行联合办学，实施以增量式改革、扩张式搬迁、战略性重组为核心的优质教育资源区域一体化改革，将原先1平方公里范围内的优质教育资源，扩展到100平方公里区域。
学校均衡的关键是教师均衡。教师是学校的第一资源，教师资源配置（包括学校校长与管理人员配置）成为义务教育均衡发展中的重要关键性指标。为此，《规划纲要》文本提出，实行县（区）域内教师和校长交流制度。有关职能部门应对所辖区域内的教师交流轮换作出具体规划。事实上，我国已有不少进行教师交流轮换的成功案例。例如，辽宁省沈阳市从2006年开始，五城区教师开始进行大范围的、制度性的、“人走关系动”式的交流和轮换，这是沈阳历史上最大规模的教师交流。今年2月，江苏省公布本省《实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法（征求意见稿）》，明确写入县（区）域内义务教育教师工作满6年必须流动的条款，已经开始考虑义务教育教师流动的法制化。此外，《规划纲要》文本还提出，将优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中，从而达到调控初中生源分布的政策效果。在这方面，不少地区已在探索实施这项改革，河南省新郑市从1997年开始实行的“给初中分配名额，为高中均分生源”的改革，就是其中成功的例子，被称为“新郑模式”。教师均衡的关键是工资规范化。“义务教育能否均衡关键看教师，教师队伍能否均衡关键看流动，教师流动能否实现关键在于教师收入分配制度的改革”。教师的工资待遇可以因其水平、绩效不同而有所差别，但不应因其隶属学校的不同而不同，这样才能不断提高质量，促进公平，促进义务教育均衡发展。2009年1月1日起，我国义务教育学校开始实施绩效工资制度，这从根本上改变了过去结构工资制的单位激励而非绩效激励的模式，它的成功实施将为教师资源均衡配置与义务教育均衡发展奠定重要基础。
（三）促进教育体制的创新
改革教育督导体制和招生方式，体现教育公平。
政府要真正实行教育均衡，就必须加强对中小学的督导评估，进一步规范中小学的办学行为。在具体的评估标准中，应当逐步取消等级学校，淡化窗口学校。县（市、区）级教育行政部门要建立和完善义务教育均衡发展的检测制度，定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析，逐步建立规范化、科学化和制度化的义务教育教学质量监测评估体系和教学指导体系，不断提高中小学的教育质量。宁波市北仑区自1990年起，每年对全区所有中小学进行一次综合督导评估，督导制度成了该区全面推进素质教育的导航灯。
积极推进小学升初中、初中升高中的招生方式改革。当前，为体现基础教育的公平公正和缓解择校收费问题压力，部分地区设计将办得较好的初中的全部招生指标或部分招生指标，根据小学在校生人数，按比例分配给附近的各个小学，按德智体择优选送（不得举行统考）；完善选送程序，增加透明度，实行社会监督。同时，将重点高中的招生指标按一定比例分配给各个初中学校，淡化学校之间的竞争。
五、结束语
推进城乡基础教育均衡发展是实现教育公平的关键，是建设和谐社会重要内容。但由于城乡基础教育均衡发展不是绝对的，而是相对的，是由不均衡到均衡，再由新的不均衡再到新的均衡的渐进的长期发展过程，所以需要政府切实担负起重任，还需全社会积极参与，形成全社会关注教育均衡发展的理念，为基础教育均衡发展创设良好的氛围,共同推动基础教育乃至整个教育事业的均衡发展。
参考文献
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