公共行政的含义
我国公共行政的起源
我国公共行政的发展阶段
四、我国公共行政的发展趋势
五、中国公共行政发展的基本成就
内 容 摘 要
【摘要】公共行政的发展是一个系统的过程，既有管理的因素，也有法律的因素，更有公权力的主导因素。不同时代的公共行政的属性和管理目的也各有特点，研究公共行政发展的趋势对于实现法治中国，建设服务型政府都有着积极的意义。
我国公共行政的发展趋势研究
公共行政的含义
公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义的含义包括: 首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。 其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。 第三，作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。有效包含两层含义，即有效性和效率。
我国公共行政的起源
公共行政的起源
公共行政是西方资本主义发展的过程中产生的，随着西方资本主义的发展，工业化程度的提高，生产经营的过程中对于人力的依赖在不断的减少。过去的手工作坊被机械工厂取代，社会化的大生产时代的来临催生了管理时代的到来，公务员制度更为公共行政的实践创造了条件。
我国公共行政的渊源
我国封建历史较长，对社会的影响也较为深远。在西方进行工业革命，逐渐建立起“行政国家”，并以公务员制度来实践公共行政的时候，我国还处于封建王朝的统治之中，之后西学东渐，我国逐渐吸收西方民主的宪政的思想，这一时期我国才逐渐产生了公共行政。可以说我国的公共行政并不是生产力的发展，政治制度发展的过程中逐渐衍生出来的，而是一种“殖民”或者类似“法律移植”方式的公共行政，具有着较为明显的西方特色，正是由于中国公共行政的舶来渊源导致，中国的公共行政一直在西学，本土化，全球化三个方向不断的摇摆，这也限制了中国公共行政的发展。
我国公共行政的发展阶段
公共行政的准备阶段
清朝末期，公共行政的概念开始逐渐传入中国，这种管理模式在当时受到了先进知识分子的热烈响应，但是由于当时内忧外患的社会局面，公共行政并没有真正的发展起来。在封建王朝结束，进入民国时期，这一时期中华民国实行总统制共和制，这种制度是体现出来了国家行政机构对于公共事业的管理和服务的，但是这时期的公共行政还是以西学为主，而且当时并没有系统的公务员制度，对于公共行政的实践也没有深入，随着中华民国的结束，中国公共行政的第一次尝试也宣告了结束。从清末刀新中国之前的这一段时间，我国的学者和政治家对于公共行政都没有深入的研究，也没有足够的机会去进行尝试，这一阶段注定是新中国公共行政的一个准备阶段。
计划经济时代的公共行政：本土化尝试
公共行政主要是对于公共产品的管理和提供，要体现出公共管理的秩序和公平。在我国的计划经济时代，奉行的经济政策是“一大二公”，基本所有的生产^^文档和社会产品都属于公共产品的范畴。这一时期的国家行政机构对于公共事业的理念，主要是侧重于公共秩序的维护，而不需要去协调公共产品和私有产品的关系，这一时期的公共行政的公共属性和行政属性是统一的，这一时期的公共行政有着西方传统公共行政理论追求高效管理的特点，但是也与西方传统公共行政理论有着明显的差异。西方传统的公共行政理论是通过非人格的管理来实现对于效率的追求，但前提是要政治和行政相分离，即“政治是国家的意志，行政是国家的执行”，凸出了管理方式对于效率的重要性。但是我国计划经济时代，虽然也是追求效率，但是却并没有将政治和行政相分离，在对公共产品的管理和提供之时是体现这浓郁的政治属性的。但是无可厚非的是这一时期的公共行政，已经开始逐渐本土化，逐渐脱离西方公共行政理论对于我国公共行政的影响。
市场经济时代的公共行政：公共管理阶段
计划时代的公共行政是完全追求效率的，对于公平的关注是相对较少的，而且过去的公共行政模式是倾向于管理—服从的单向管理，这种官僚的管理模式已经不适应市场经济发展的需要，因此，我国的公共行政开始逐渐向着协调私人产品和公共产品的关系，同时关注公平和效率来进行转变，比如国有企业的改制就是公共行政理念转变的一个缩影。就在我国进入市场经济之时，西方社会在20世纪80年代也进行了关于公共行政的变革，西方社会开始将公共管理的重点放在现代企业管理模式上，尽可能减少社会管理的成本，并引入市场竞争，这就能够使得管理者更注重自己的责任，国家行政机构的绩效也有了大幅的提高。这一时期我国关于公共行政的理念与西方是相近的，都强调了公共行政的公共性和管理性，但是从实践来看这种公共性和管理性的结合并非易事。这一时期的西方主要强调效仿现代企业的管理模式，更加强调管理性，但这就会导致公共产品和私人产品的混同，进而导致公共行政的价值出现偏差，服务对象也开始异化，而我国在市场经济的初期则比较侧重公共性，强调公共产品应当在政府的指导下尝试现代企业治理模式，这其实是行政管理模式下的企业治理，是新型的“国有企业”。但是要想处理公共性和管理性则需要社会理念和政府的管理思路进一步转化，要确立社会本位的管理模式。
四、我国公共行政的发展趋势
我国的公共行政经过了准备阶段、本土化尝试阶段，以及市场经济初期的公共管理阶段，已经有了一定的经验，但其中的问题也是较为明显的，公共行政的价值偏差，公共服务对象异化，市场化管理尝试的范例过于狭窄。随着法治中国的理念在我国的普及，服务型政府建设逐渐加快，我国的公共行政将进入一个立足于社会本位的，以社会公众为服务对象，以与公民的协调合作为基本的管理模式的服务型政府时代。
1、政府将采用授权与分权的方式进行管理
传统社会主义的行政是“国家本位”的行政，实际上是用国家概念替换了社会概念，国家不再被看作是一种特殊的社会分工的产物，一种社会的统治和管理机构，一种可能产生官僚主义和腐败现象的权力机构，而是被看作人民总体利益的代表。这种模式通过对国家利益和人民利益不矛盾性的理论预设，在缺乏直接和间接民主机制的前提下，在实践中常常简单地将领导者的意志等同于国家的意志、社会的利益，进而等同于人民的利益，并且在某种程度上是通过国家政权的强制力来保证这些“利益等同”的。其结果就是强化国家政权、强化国家对社会的管理，从而产生对国家和政权的盲目崇拜。这种模式颠倒了国家作为手段、社会作为目的的本质关系。正如穆勒所言，政府整个来讲只是一种手段。卢梭认为，公民把国家具体事物的管理权委托给政府，政府只是这些管理权力的执行者，只是公民的仆从。从世界范围来看，如何正确地处理国家与社会、政府与公民的关系已经成为西方各国行政改革的出发点。西方行政改革的基本思路是越来越强调国家与社会、政府与公民之间的合作互动，在权力关系上表现为从集权到分权的转变，即权力从国家和政府向公民社会的转移，实质上是权力责任重心的转移。当前我国行政体制改革的核心问题是要在国家政府与公民社会之间合理地分配公共权力，在国家政府权力和公民社会权力之间保持必要的张力与平衡，以真正实现“国家权力”与“社会权力”的二元分立。
2、促进公民社会的发展、建立国家与社会的合作
近年来世界范围的公民社会运动蓬勃发展，特别是在西方发达国家，各种公民社会组织已经承担了大量重要的社会职能，成为政府和市场以外整合社会的另一支不可或缺的重要力量，公民社会或第三部门团体在公共服务方面能够提供选择和做出有效的回应，它们还能够有助于推进地方公民文化和不同形式的社区的发展。有人据此称其为“看不见的市场之手”和“看得见的政府之手”之外的若隐若现的“第三只手”。我国在改革开放后，开始进行经济体制和政治体制的渐进改革，一个相对独立的公民社会慢慢成长起来，20世纪80年代后得到了长足的发展。这主要表现在以下四个:民间组织的数量迅速增加；民间组织的种类大大增多；民间组织的独立性明显增强；民间组织的合法性日益增大。但我国历来有强政府弱社会的传统，要改变这种状况，顺利实现计划经济向市场经济的转型，实现政府职能的转变，就必须培育和发展公民社会，培养公民社会的自治与自律能力，建立政府与公民社会的相互依赖、相互协作的互动关系。充分发挥第三部门（包括国际组织、志愿者组织以及各种社会组织）在社会管理中的重要作用，是向着善治目标转变的必经途径。
3、重视公民参与管理的积极性，实现管理的民主化
公民参与管理是一种公共行政治理改革的基本原则。善治实际上就是国家的权利向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。公民不仅是各种公共服务的“消费者”，更是公共服务的监督者，必须在参与管理中实现自己的权利和价值。此外，从管理心理学的角度看，公民和低层公务员作为最直接、最了解公共需要的群体，通过吸收他们参加决策过程和管理过程，发挥他们的积极性，可以提高公共服务的质量和效率。我国的公共行政改革也应该考虑到公民的实际需要，发挥他们的积极性，逐步实现管理民主化。要大力发展和支持政务公开制度建设等行政民主化的实践，并逐步健全人民参与管理、监督公共行政的系统配套制度。
4、变革行政管理具体方式，由“掌舵”转向“划桨”，实现政府行政管理制度的创新
治理变革的实质是改变传统的行政管理方式，由“掌舵”转向“划桨”，从而实现更高效的公共服务和公共产品。如果把决策、指挥的职能比作掌舵的话，那么执行、服务的职能就是划桨。显然，政府掌舵能力是最重要的，为了掌好舵，必须放弃划桨。
在具体方式上，通过市场机制在公共服务领域的运用，通过合同出租、合营化等各种灵活多样的方式，来实现和扩大政府的公共职能。我国应当接受治理理论的一些理念，明确公共生活领域权利主体多样化的实现，在公共物品和服务的提供及生产过程中不断引入多元竞争，而在政府体系中，政府管理的职能和权限也应不断向地方政府转移，社会事务的管理应更多地由社区组织承担起来。同时，灵活运用行政指导、行政合同、行政规制、行政许可以及各种经济法律的手段实现公共职能，以最低的成本求得最大效益的收获，最大限度地满足人民的需要。
5、政府应建立可衡量的绩效评估机制
计划经济体制下，政府对于自身经济职能实施绩效的评估标准主要是一条，即看政府对于自身所制定的各项计划指标完成了多少。由于这种评估体系单一，不规范，漏洞很多，因此，一段时期内，我国浮夸风蔓延于整个社会，致使整个国民经济受害匪浅。必须尽快建构一个科学、公正且有效的政府经济职能实施绩效评估体系。关于政府经济职能实施绩效的评估体系框架，主要应当从两个层面来进行构建。一个层面是微观层面，主要评估政府经济职能实施的各具体机构及某项具体经济政策的实施绩效；另一个层面是宏观层面，主要评估一国政府履行其所有经济职能的总体绩效，包括资源的占用与使用情况，提供服务的数量与质量状况以及计划目标的实现程度等等问题。
6、政府应在公共管理中引入竞争机制
传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性。让更多的 私营部门参与公共服务的供给。通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。之所以要引入竞争机制有很多好处：竞争可以提高效率，也就是投入少而产出多；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高国营组织的雇员的自尊心和士气。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的队伍中来。
五、中国公共行政发展的基本成就
从20世纪80年代公共行政学科恢复和重建以来，公共行政学科在中国发展的速度、规模都是令人感到欣喜的。总的看来，公共行政学科的发展展现了从不成熟到逐步走向成熟的过程，公共行政学的发展已开始展现了专业化的特征。之所以做出这样的判断，是基于以下几个方面的考虑：
1、专业学术团体的建立和发展
专业化的学术团体的建立和发展，是任一学科发展和成熟的标志之一。1984年在国务院领导的重视和支持下，成立中国行政管理学会筹备组，1988年10月经国务院批准正式成立中国行政管理学会。中国行政管理学会是全国性的公共行政学术团体，其宗旨在于组织全国从事公共行政理论研究者和实务者，开展公共行政理论研究，探索建立具有中国特色的行政管理学体系，推动行政学科的发展；研究中国行政管理的现实问题，促进行政改革，为政府改革起咨询参谋作用；普及和宣传公共行政的知识与理论，提升理论者和实务者的水平；促进公共行政学科的国际交流。中国行政管理学会成立以后，在促进科学研究、传播公共行政科学知识、为政府提供咨询方面做了卓有成效的工作，这些工作极大地促进了公共行政无论是作为一门学科还是一个职业的快速发展。到目前为止，中国行政管理学会已有全国性会员近万人。
2、公共行政研究领域的拓展和深化
在早期恢复和重建时期，公共行政的研究领域相对比较狭窄，主要偏重于公共行政一般理论的介绍和研究，经过二、三十年的发展，中国公共行政研究在宏观、中观以及微观层面都有更大的拓展。从宏观研究方面，公共行政的研究逐步拓展到研究政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府间关系等领域。在中观层次上，更加关注公共政策的制定、执行与评估问题以及具体公共事务领域的政策与管理问题（如公共卫生政策与管理、环境政策与管理、土地资源政策与管理、教育政策与管理、能源政策与管理等等）。在微观层面的研究上，研究的核心更加关注政府内部体系的科学管理问题（如公共组织的管理、公共部门的人力资源管理、公共财政与预算的管理、公共部门绩效的管理、公共部门的战略管理等等）。研究领域的不断拓展，使得中国的公共行政研究更趋于符合中国的行政现实，更趋于以解决公共问题为导向，更趋于运用多学科的知识研究行政问题。
3、公共取向和公共责任的展现
公共性的提升既是公共行政研究的目的之一，亦是公共行政理论工作者和实务者的责任所在。可能在一些人看来，公共取向可能有悖于公共行政作为一门科学的努力和信念，但在我看来，这恰恰是公共行政作为一门科学努力中最重要的地方，是事业发展的核心所在。在近三十年中国行政学发展的历程中，行政学者展现了一种强烈的公共责任感，这主要表现在三个方面：一是公民教育。在大学中向大学生们传授了中国政府管理的理念、体制、机制和公共政策方面的知识，使他们了解中国的行政现实，理解自己作为一名公民的权利、义务和责任；二是为公共机构和官员提供教育和培训。无论是大学的公共行政院系，还是专门的行政官员的教育培训机构（如国家和地方行政学院、党校），公共行政知识的传授均占有相当的重要地位。公共行政知识的传授使官员了解如何更加明智地做出选择，如何更有效率的工作，如何以更负责任的精神为公众服务；三是为政府提供政策研究和管理咨询。几十年来，围绕着政府管理和改革中的许多重大理论和现实问题，如政府职能转变、机构改革、人事制度改革、公共财政改革、公共服务体制与机制改革、政策制定的民主化与科学化、公共危机管理、环境保护体制改革、公共医疗体制改革、反腐败……等等，公共行政学者皆提供了诸多有价值的政策建议。
参 考 文 献
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