一、引言
二、中国保险监管制度的变迁
三、中国保险监管制度的需求和供给分析
四、国外保险监管借鉴
五、完善中国保险监管制度的建议
内 容 摘 要
伴随着改革开放的不断深入，我国保险业的发展取得了令人瞩目的成就。但是从世界保险现状来看，我国保险业在发展中还存在许多问题，发展的水平还很低。在现在经济全球化的今天，保险业也受到金融行业的风险传导和经济环境不断变化等因素的影响，在这种情况之下，为了保证保险行业的持续发展，就需要监管部门加强监管制度的建设，为保险业提供一个安全有序的环境。中国的保险监管制度不断的变迁是由于供求的不平衡，当制度的需求与供给不相适应的时候就会引起制度的变迁。本文通过一些现代经济学理论，借鉴一些发达国家的先进经验，研究中国保险监管制度的发展历史，根据实际情况提出相关完善监管制度的建议。
中国保险监管制度研究
一、引言
（一）保险监管制度的含义
保险起源于经济文化相对发达的地方，从开始的区域性的创始阶段慢慢过渡到全面专业化的发展阶段，再到当代高技术的创新阶段。保险是保险合同规定的，向保险人支付保险费，赔偿保险人发生的导致财产保险责任的损失，并承担可能发生的事故的赔偿责任的合同，或者当被保险人死亡，伤残和达到合同的年龄，假设责任保险金行为的最后期限给予补偿。保险可分为财产保险和寿险，财产保险指的是财产及其相关利益的保险，包括财产损失保险，责任保险，信用保险，保证保险，农业保险的对象。这是保险的一类补偿性的相关福利，包括有形或无形的财产标的物；寿险是指人的寿命和身体为保险对象，当人们遭受不幸事故或疾病，因年老、伤残、死亡或年老退休无行为能力，根据保险合同，被保险人或者受益人给付保险金或年金，保险机构以解决其疾病、残疾、年老、死亡所造成的经济困难。根据是否直接与被保险人的法律关系，保险可分为原保险和再保险。“保险人与被保险人的保险行为，称之为原保险之间发生。保险人与被保险人的保险行为，称之为再保险之间发生”【1】。
从我国的实践来看，有的保险机构违规经营，无序竞争，并形成垄断势力。由于保险经营模式的特殊性，保险机构对市场调节缺乏敏感性。部分被投保人的信息相对不完整，使其的经济利益不能最大化，有时还有出现提供虚假信息和不公平的交易，使被保险人的利益受到巨大损失。因此，为了弥补这些缺陷和保险市场运行本身的弱点，消除消极影响，保险监管具有重要意义。
保险监管是随着保险业而渐渐发展起来的，最先出现保险监管的是美国，后来欧洲一些国家也逐渐发展了保险监管制度。中国保险监管管理委员会裴光认为，“保险监管是一种特殊的监管，是指对保险业的监督和管理，保险监管是控制保险市场和参与者市场行为的严格完整体系”【2】。北京大学经济学院院长孙祁祥认为，“保险监管是指一个国家的监管部门依据现行法律对保险市场实行监督和管理。以确保保险人的经营安全，同时维护被保险人的合法权益，以此确保保险市场的正常秩序，并促进保险业的正常发展”【3】。因为研究的角度不同，不同的人对保险监管的定义有不同的理解。我认为，保险监管应是指根据现有的法律，运用一些经济、行政等手段，对保险行业进行管理和监督，以确保保险市场秩序，保护消费者的合法权益，保证保险行业的持续发展。保险监管制度应该是可以适应保险行业发展的行为准则，能够引导着保险行业的发展。
（二）保险监管制度的作用
保险监管制度是保险监管规则的集合，是开展保险工作的依据，也是保证保险市场健康发展的保障。由于我国现在的保险市场在运行中存在很多的不正当的竞争行为，例如：少数的保险机构的垄断地位操控保险费率、强制推销保险以及商业贿赂等不法行为，这些都给保险业的发展带来了很多不利影响。建立有效的保险监管制度则可以避免保险业的这些不正当行为的发生，确保保险业的健康发展。
保险监管制度可以保护我们的切身利益。我们作为消费者，保险交易过程中相对于保险机构我们是处于相对比较弱势的地位。因此，监管制度的设计会更加侧重于保护消费者的权益，始终把保护我们的切身利益放在首位。保险消费者维权机制可以使得消费者在保险理赔和售后服务方面保证自己的利益不受到侵害。
保险监管机制能够确保保险业的持续健康发展。由于我国保险业发展时间比较短，在发展过程中还存在许多的问题，为了解决这些问题，需要合理的保险监管机制。保险监管制度是强制性的，它的主体是国家立法机关和保险监管机构，保险活动的全部过程都有涉及。如果保险制度不能有效的实施，则是没有意义的。
二、中国保险监管制度的变迁
（一）萌芽时期
1949年中国人民保险机构成立之后，我国开始对保险机构进行改造，改为产权归国家所有，直到1956年改造基本完成。在“大跃进”和“人民公社”运动期间，中国保险业停办，直到1980年恢复。
新中国成立之后，我国的保险业是国家垄断的性质，保险监管制度的是由中央人民政府政务院财政经济委员会和中国人民银行来承担。在这期间，保险监管制度主要包括对保险实施情况的监管和对统一保险费率执行情况的监管。由于保险业在当时是收归国有，所以我国直接对国有经济实行强制保险，这种强制实施在当时是具有极大的积极意义的。
初步探索时期
保险业恢复以后，保险市场慢慢发展，但是中国人民保险机构处于垄断地位。1992年，美国保险机构在中国设立机构，这预示着保险业开始对外开放。这一时期保险监管主要是对日常保险经营的监管。在保险机构设立时，需要经过国务院的严格审批，带有很强的行政干预。虽然当时保险监管制度没有完整的保险法，但是全国人民代表大会和中国人民银行在很多方面都制定了相关的制度和规定作为开展保险监管的重要依据。1985年出台的《保险企业管理暂行条例》中对偿付能力监管作了简单的规定，这预示着我国偿付能力监管的开始。
（三）逐渐形成时期
1995年至1997年是我国保险业深入改革的时期，随着《保险法》的出台，保险机构数量急剧扩大，一些中外合资的保险机构也逐渐发展起来。在市场主体多元化背景下，中国人民保险机构的垄断地位开始下降，一些保险机构逐渐发展起来。
保险市场的发展促进了保险监管制度的发展，对于保险市场上的一些违法行为，全国人民代表大会常务委员会和中国人民银行作为保险监管制度的主体制定了相关的规章制度，确保了保险市场的公平竞争，维护了广大消费者的权益。
（四）规范化发展时期
改革开放以来，我国的保险业取得了令人瞩目的成就。保费规模不断增长，保险机构越来越多，保险市场结构更加多元化。1998年，中国保险监督管理委员会（中国保监会）成立，标志着我国保险监管进入一个全新的发展阶段，也标志着保险监管进入了专业化发展阶段。
（五）深入发展阶段
随着社会影响力和市场主体的不断增加，市场规模不断扩大，保险业进入深入发展阶段。保险市场从寡头垄断向竞争型过渡，保险机构更加重视产品的开发和服务水平的提高。随着经济全球化的到来，我国保险业也积极参与国际交流合作中。保险业发展进入国际化也推动了保险监管制度的国际化，2003年以来，我国保险监管的发展充分吸收了国际上保险监管发展的优秀成果。我国的监管体系逐渐从理念方面走向制度层面，有效的防范和化解了风险，保护了消费者的合法权益。
三、中国保险监管制度的需求和供给分析
（一）中国保险监管制度的需求分析
我们对制度的需求是因为制度能维护我们的利益，给我们提供某些便利。保险监督制度的需求主要有两方面的原因：一是对于消费者而言，我们需要一个监管体系来维护我们在交易活动中的合法权益，避免自己的利益受到损失；二是对于保险人而言，由于消费者的不诚信或者市场的无秩序使他们的利益受到损失，他们希望建立有效的措施来促进公平竞争，维护市场秩序。
保险消费者对监管制度的需求如下：保险消费者希望规范保险条款，保险条款的不合理会影响到消费者的权益；保险消费者希望能够提高保险理赔的质量，使自己的利益最大化；保险消费者希望能对不合理的保险机构信息进行披露，营造公平公正的交易环境。
保险人对监管制度的需求如下：保险人希望通过监管制度构建一个健康有序的市场秩序和市场环境；保险人希望监管制度来防止交易过程中的欺诈行为；保险人希望保险监管在一些方面放松监管，为保险市场提供更广阔的发展空间。
我们对保险制度的需求和其他的需求一样，当目前的监管制度不能实现我们的利益时，新的需求就会产生。经济环境的变化会影响保险监管制度的需求，经济发展的水平越高，我们对制度的需求也会增加。经济不断发展，我们的精神和物质文化水平不断提高，对保险知识了解的也越多，因此对保险产品的需求也会增加，对保险监管制度的需求也会随之增加。
总而言之，我们对保险监管制度的需求是不断变化的，这种需求也对我国保险监管提出了更高的要求。
（二）中国保险监管制度的供给分析
我国保险监管制度的供给是指制度的产生，是对制度需求的响应。我国保险监管制度供给的目标是：保护保险消费者的合法权益；维护保险市场的持续发展。但是，在不同的时期，保险监管制度是有一定的倾向性的。在发展的初期，为了推动保险业，保险监管更加倾向于保护保险人的利益。在保险市场的规模不断扩大之后，保险监管制主要倾向于保护保险消费者的利益。
保险监管的制度需求不断变化，同时，保险监管制度的供给也是不断变化。我国保险监管经历了三个阶段：在20世纪90年代，我国保险监管制度供给主要是市场行为监管，主要围绕的是监管保险机构的经营活动，包括控制产品费率和维护市场基本秩序等。在20世纪末，我国寿险机构出现了偿付能力危机，监管者开始意识到偿付能力监管的重要，并开始注重偿付能力的监管和市场行为监管并重。2003年之后，监管者者将制度供给转变为“三支柱”监管体系，分别为偿付能力监管、市场行为监管和机构治理结构监管。“三支柱”保险监管制度供给的过程是分析市场需求情况之后，在现有法律框架下综合考虑后慢慢形成的。
随着经济的发展和制度的变迁，很多因素会影响我国保险监管制度的供给，例如法律程序、制度变迁的成本、现有的知识水平等。制度的内容必须建立在法律的框架内，任何制度都不能超出法律的框架。制度的变迁史需要成本的，在制度的变迁和发展中必然要考虑到成本的问题。如果监管人员的知识水平有限，那么制度的效用就不能充分发挥，所以监管制度的质量受到监管人员知识水平的影响。
四、国外保险监管借鉴
（一）国外保险监管制度比较
保险经营的风险性使得世界各国都进行严格的市场监管，即使一些实行放任政策的国家，也对保险业进行严格的监管。发达国家在保险市场上采取开放的态度，这也为我国在开放的形势下提供一些宝贵经验，同时，在保险业发达的国家，有权威的监管机构、规范的立法和完善的监管方式。
美国州政府下属的保险部负责各个州的保险事务；英国保险监管主要在贸工部下属的保险局，但是英国保险业监管自律性很强；日本的保险监管的权利主要集中在中央。
每个国家的保险监管应该符合本国的国情，例如美国、英国、日本都有不同的保险监管制度。保险监管机构具有很高的权威性和较高的行政地位，例如美国的保险部是政府的直属部门负责监管。完善的保险监管制度应该由政府监督、公众监督和行业自律共同完成。
美国的保险监管中，最著名的就是立法监管，美国的保险业具有详细的立法规定，在保险人、经营方式、经营范围、偿付能力等各个方面都有详细规定，这也成为它的监管特色。日本的监管主要是行政手段，但是太多的行政手段对稳定的市场规则不利，不利于长期的稳定发展。而英国对于保险相关条款都有详细的司法解释，因此完善的监管必须有经济、行政和法律共同完成。
保险监管方式严格监管和松散监管两种方式。严格监管是比较传统的方式，对费率和偿付能力双重监管，发展中国家一般采取这种方式。松散监管强调保险机构的偿付能力，放松对保险产品和费率等的条件约束，重点关注保险机构的偿付能力有没有达到要求。
实行严格的监管有利于保证保险机构的良好信誉，有利于控制市场秩序，建立有序的市场竞争。但是，严格的监管使得保险活动受到限制，使得保险市场发展缓慢。松散的监管在一定条件下对保险市场的发展有利，成熟的保险市场多采用这种方式。
（二）各国保险监管的共同特点
虽然不同国家有不同的监管特色，但是现在的保险业监具有有共同的特点。各国保险业监管都具有明确的目标：保证保险人具有偿付能力；防止欺诈行为；维护市场健康发展；提高保险业的经济效益。各国的监管内容大体相同：对保险机构设置管制；禁止非正式保险机构经营保险；保护本国保险业的发展。各国建立保险机构的自律系统：自律组织发挥巨大作用，英国、美国等的自律组织对本国保险业的发展起到了积极的作用。
（三）日本保险监管制度改革特点
日本的保险市场一直是以限制竞争为特点，很长一段时间都严格限制外资保险机构的加入。后来，开始推行金融改革，逐渐开放本国的保险市场。由于日本的保险市场从封闭走向开放，在这期间的政策对我国的保险市场监管研究具有重要的意义。
1996年4月，日本颁布实施新的《保险业法》，新发修订主要集中在以下方面【4】：放宽限制，促进市场自由化竞争；撤销和放宽资金运用上限；强调防范和预测市场风险，引进最低偿付能力标准；切实维护投保人的利益。传统上，日本保险市场监管一直是严格管制的状态，保单基本标准化，保险费率都是统一价目，但是新的保险法放宽了这些政策。
综上所述，日本的保险业监管制度改革是有计划、有步骤的展开，针对本国的基本国情循序渐进。
五、完善中国保险监管制度的建议
（一）强化偿付能力监管
自2003年以来，我国保监会逐步构建了我国第一代保险监管偿付能力体系，确立了以保险机构内部风险管理、偿付能力报告、分析检查、监管干预和保险保障基金为核心的偿付能力监管制度【5】，有效提高了保险业防范风险的能力。
保费收入迅速增长，让我们看到了保险行业的蓬勃发展，但是保险业的高负债经营模式也需要我们警惕明日的付息偿还。一旦保险机构倒闭，所引发的连锁效应是非常可怕的。因此，对偿付能力的监管已经成为世界上各个国家保险监管制度的核心内容。多年来，我国保险监管的重心一直是市场行为能力，世界各国已经逐渐向偿付能力为主转变。一些身处严格监管市场中的保险机构，伴随着放松监管制度的发展，会面临着新的挑战。保险人应该将全新的管理手段应用到经营管理中，这样才能在激烈的竞争中立于不败之地。
保险监管人员可以通过对保险机构偿付能力状态和变化趋势进行检测，要求机构进行解释，提供相关报告。对于那些偿付能力额度低的机构采取限制经营、责令拍卖等措施。
（二）改进监管制度和监管手段
我国现有的法律法规存在一定的滞后，许多方面不能适应现在保险业的发展，因此确保规章制度的有效性至关重要。虽然保监会的法律法规和监管制度已经初步确立，但是和完善的标准还相差很远。第一要加强和法制法规建设，完善现有的法制法规体系，加大执法力度，提高执法水平。第二要改革和完善现有的规章制度。只有不断完善现有的规章制度，才能充分发挥市场调节作用，促进保险业的健康发展。
为了改进监管手段，需要建立信息披露制度。很多保险消费者对保险机构的实际经营情况并不了解，在交易活动中处于不利地位，这有可能给消费者带来损失。保险监管应该建设保险信息披露制度，提高保险行业的透明度。
（三）充分发挥保险业的自律作用
行业自律对于维护市场秩序、防范风险具有重要作用，在对保险业的监管方面要充分发挥保险业的自律。我国保险市场发展相对不成熟，全国各地的保险市场成熟程度也不平衡，但是为了保险市场的长期发展，顺应社会主义市场经济建设的总趋势，我国保险监管应该充分发挥市场这只看不见的手。如果可以通过市场自身调节的，不要采用行政干预。
（四）完善保险消费者权益
保险开始走进千家万户，很大程度上推进了我国保险业的发展。但是保险业的扩大，一些对消费者不利的因素也逐渐出现，损害了消费者的合法权益。保险监管制度要积极进行调整，保护保险消费者的切身利益。通过加强保险知识的宣传，使消费者对保险有更加清晰的认识；加强保险交易过程中的保护，防止保险机构不公平的对待消费者；建立消费者维权平台，为消费者提供法律和技术支持，帮助消费者维护自己的利益。
参 考 文 献
[1] 彭喜锋.保险学原理[M].上海：复旦大学出版社，2004：33.[2] 裴光：《中国保险业监管研究》，中国金融出版社，1999年.[3] 孙祁祥：《中国保险业：矛盾、挑战与对策》，中国金融出版社，1999年.[4] 魏华林,俞自由,郭杨.中国保险市场的开放极其监管.中国金融出版社1999年版P50~52.[5] 陈文辉：《与时俱进，推进中国偿付能力监管体系建设，深化改革，稳中求进》，保险与社会保障的视角——北大赛瑟（CCISSR）论坛文集，2012.
