秩序是一个行政系统的稳定状况，包括公共秩序的维持、社会的稳定等，公共政策有责任保护整个行政系统的良性运行，有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会秩序的因素和影响实现秩序目标的政府行政管理体制。
二、造成我国公共政策价值取向产生偏颇的原因
（一）思想根源：片面强调“理性”，导致对意义和价值的忽视
随着“启蒙”的展开，人类的“工具理性”将压倒“价值理性”。“工具”的意味也越来越浓，而对于“善恶是非”之类的道德价值，却越来越不屑一顾。正如韦伯所预言的那样：沉醉于“工具理性”将会使人类陷入“理性化的吊诡”，即理性化却导致了非理性的生活方式。
工具理性的基本特征是要求人的行为必须是选择最有效的手段以实现既定目标的行为，或者说以手段的最优化作为理性的最高要求。工具理性张扬的同时，价值理性衰落。因而，现代官僚制走向了工具理性的极端化和片面化。根据工具理性所做出的官僚制设计抽象掉了价值的因素，实际上是用抽象的形式化的框架把人隔离和定位在一个个分立的单元中。如此，整个政府体系陷入了工具理性的陷阱，反而忽视了更具有实质意义的价值取向的政策所应体现的根本意义所在。这是我国政策主体在制定公共政策时产生价值取向偏差的思想根源。
（二）公务员选拔录用制度的缺陷导致政策主体水平有限
从某种意义上说，政策主体的价值选择就意味着公共政策的价值取向。公共政策应当遵循的一个基本原则是使多数人普遍获益，至少不应该使大多数人的利益受到损害。但是，公务员选拔录用制度上的某些不合理设计却导致了政策主体的水平有限，从而无法科学合理的制定政策。首先，公务员的录用虽然强调“凡进必考”，但由于规划不够，管理不统一，考试环节诸多问题，招考范围有限，缺乏录用评估等原因导致某些不适合从事公务员工作的人进入公务员队伍。
同时，随着政府职能的细化，对政策主体的科学化决策水平要求越来越高。但公务员考试一向重文轻理，使得科学化决策根本无法实现。另外，虽然很多政府都建立了专家咨询团，建设所谓的“智库”，尽管专家是政府决策的专门顾问，但由于专家始终未能进入实质性决策，只能起到科学决策的门帘作用，以及吹捧政府和解释政策。这样的决策模式根本不可能达到工具理性和价值理性的统一，从而实现正确的合理的公共政策的价值取向的。
（三）不合理的绩效评估体系导致政策主体短期行为主义盛行
我国的政府绩效评估的设计者和实施者往往把评估的工具意义置于价值意义之上，体现为把评估主要作为政府管理的一种工具，谋求管理的简单化和控制的便捷，而对绩效评估的目标导向作用缺乏周密、细致的考虑，把绩效评估形式化，使其缺乏应有的预期性和科学性而呈现主观性强、随意性大、运动式的特点。不合理的政绩观导致官员们只求短期的数字的增长，而忽略了真正的为人民服务，因而产生了极其严重的短期行为主义。
政府行为短期化是决策主体不追求未来长期收益而只考虑短期利益的决策行为。其症结应主要归因于不合理的绩效评估体系所导致的政府官员的短视或急功近利以追求政绩。正是由于有了这种观念，政策主体在制定政策时，首先考虑到的不是这项政策所能最终实现的目的和结果，而是推行这项政策的过程中手段是否具有形式化和机械上的可操作性，从而达到为自己的政绩增添砝码的目的。这种偏重于工具理性的价值取向是不可能实现公共政策的公共性本质要求的。
三、公平：公共政策的价值取向
（一）公平的涵义
什么是公平？古往今来，仁者见仁，智者见智，众说纷纭。不同时期以来，不同学派的不同学者对于公平的认识都不尽相同，观点各异，概括起来主要有机会公平、过程公平、结果公平等。但是，总体来说，他们绝大多数都认识到公平涉及伦理价值判断。这些认识都从不同的侧面揭示出公平的基本内涵：公平在本质上是一种平等，一种有条件的平等，允许人与人之间存在差别；并且反映出了某种利益倾向，这种利益倾向表现为一定社会中占主导地位的评价公平与否的基本标准。
（二）公平与效率的对立统一
一方面，经济效率是实现社会公平的必要条件之一。如果公共政策缺乏效率效应，则政府就不能对社会进行有效的管理，社会将陷入无序状态，导致资源的极大浪费，人民生活更加贫困，从而必将破坏并无法实现公平。另一方面，如果公共政策中贯彻公平理念，则可以博得公众的信任、支持、配合，从而提高政府的威信，取得良好的行政效应。不可否认，从一定意义上讲，公平理念虽然会给公共政策行为造成一定的障碍，看起来似乎影响行政效率，成为行政效率的羁绊，但实际上，公平价值观具有防止公共政策行为的专横，维护公众对政府的信任和良好关系，减少行政主体与公众之间的摩擦，有助于行政效率的最大化。
（三）公共政策的公平价值取向
公平与效率的统一只是相对的，两者之间的冲突仍不可避免。有时公平与效率发生冲突，就像鱼与熊掌二者不可兼得的“两难选择”。尽管高效率的行政活动具有稳定社会、繁荣经济的作用，并能克服官僚主义“拖拉扯皮”的弊端，但是如果公共政策片面追求效率，则往往会侵犯公众的合法权益。因此，有人认为效率与公平之间的矛盾的解决，需要根据社会客观的变化而不同，其理论基础在于：“价值是一个由多种要素构成的，以多元形态存在的体系，在该体系内部多种价值要素的位阶是上下浮动的。在社会发展的每个阶段和每个特定时期，总有一种价值处于首要地位，在进行价值评价和选择上，既不能没有重点，也不能顾此失彼。”基于此，行政主体在进行决策的过程时，必须做出权衡，在公平与效率的价值上不能千篇一律，而应根据公共政策特有的背景、情势以及轻重缓急来定夺。
四、寻租：公共政策的非公共化
公共政策作为政治系统的输出物，是一种正式的制度安排，其基本功能在于能及时有效地解决社会公共问题，以及对稀缺的社会资源进行及时有效的配置。在民主社会中，公共政策表现为集体选择的结果，因而在理论上，公共政策的制定应该具备帕累托最优（Pareto Optimum），以社会利益最大化为目标，公共性是公共政策的价值基础和核心目标。因而，公平作为公共政策价值取向中最为核心的一项标准，在现代政策研究中占有十分重要的地位。但在现实中，公共政策在制定和执行中或多或少的偏离了此目标，因为在公共政策的制定和实施过程中存在一种衍生物，那就是“租”。政府干预中广泛存在的寻租活动造成了社会资源的巨大浪费，使公共政策偏离了社会利益最大化的基本准则和公平的价值取向。公共政策的非公共化时有发生。
在托里森的定义中，“寻租是为获取人为的收入转移而耗费的稀缺性资源。”这种人为的稀缺一旦产生，寻租活动的非经济性就难以避免。因为寻租作为一种非生产性活动，是对既得利益的重新分割与转移，它游离于生产过程之外，仅仅改变生产要素的产权关系，一般通过例如游说、奉承甚至贿赂等不正当手段来达到目的，并不能带来价值增值。寻租者们竞相通过寻租活动来影响政府的行为，使公共政策改变法律规定的权利，让价值分配的天平朝自己这一方倾斜，以社会公共利益的衰减为代价来增加自身特殊利益的攫取。寻租是有成本的，布坎南将寻租行为造成的社会成本分为三类：保持垄断地位的支出；政府部分对这类支出做出反应的努力；寻租行为所引起的第三方的各种扭曲行为。所以，寻租行为导致了资源配置的扭曲和社会福利的损失。
由此可见，公共政策的非公共化实质上是一种利益实现的过程，作为交易双方的政府官员和利益集团都实现了各自的特殊利益。这正如布坎南所言，由于政府是由个人组成的，政府的各项职能只能是人去完成的。因此，组成政府的这些人不可避免的具有经济人的性质，以追求最大化的个人利益为行为准则。公共权力的非公共运用就是他们为追求个人特殊利益而造成的公共政策公共性的丧失。
综上所述，经济制度的变迁将政府卷入了经济生活，政府通过公共政策来调节市场经济的运行。寻租对特殊利益的争夺损害了公共利益，导致了公共政策的“非公共化”，在“孤掌难鸣的现代化经济”（萨缪尔森语）中，人类陷入了自己设计的两难陷阱——市场的缺陷需要公共政策补救，但随之而来的寻租问题又难以遏制。[7]
五、市场经济条件下我国公共政策的主要价值取向
经济体制类型与公共政策的选择，尤其是公共政策价值目标的选择，有着紧密的内在联系。显然，计划经济体制与市场经济体制下的公共政策的基本价值取向具有很大的差异性。当今世界多数国家实行的都是市场经济体制，我国目前也初步建立了具有中国特色的社会主义市场经济体制。市场经济体制是我们探讨公共政策价值取向的理论前提，市场经济体制下公共政策功能的重新定位是我们正确选择公共政策价值取向的理论依据。
实践证明，市场机制是一种有效的资源配置方式，通过合理的市场竞争能够有效的解决效率问题。但是市场并不是万能的，市场机制对资源的配置也会产生其自身无法克服的缺陷，这就是所谓的“市场失灵”。市场失灵成为公共政策形成的逻辑起点，即为弥补市场缺陷，纠正市场失败，客观上需要政府通过及时制定并有效实施公共政策来干预市场，保护经济效率，维护社会公平。因此，现代各国的市场经济大多是“市场机制＋公共政策”的混合经济，即一方面是资源配置方式的市场化，把市场作为资源配置的基础；同时又因市场缺陷的存在而不能缺少政府的宏观调控和政策干预。鉴于此，现代市场经济中的政府公共政策，就具备以下的双重功能，即一方面政府要通过宏观经济调控，通过公共政策的制定和实施，以克服和矫正市场的固有缺陷，解决那些市场不能解决或解决不好的问题；另一方面，政府的公共政策必须保障、促进市场资源配置的充分、有效发挥，而不是人为地改变乃至扭曲这种作用。
当今世界各国尽管大多实行市场与政府的二元调节机制，但因各自的国情、经济发展模式及其发展水平等方面的差异，各国在处理政府与市场的关系上，以及在公共政策的选择和运用上，又有一定的差别。然而，所有市场经济国家在处理政府与市场的关系上，在公共政策的制定和实施上，都应该恪守下列共同原则：以弥补市场缺陷为出发点，以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。换句话说，在市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这个基础，而只能保障、促进市场配置作用的有效发挥，并针对具体情况对市场调节进行适当调节和补充。市场失灵为政府公共政策作用的发挥提供了需要和可能，但公共政策却不能代替市场的效率和功能。
从上述对市场经济条件下公共政策功能的重新定位中我们可以看出，公共政策的主要价值取向应是效率基础上的公平。随着公共政策对市场经济调节作用的发挥，作为现代公共政策的基本价值和理念的公平也随之表露出来。因此可以说，公平不仅是市场经济的自然法则，而且也是公共政策自身发挥功能的基本条件，因此，在公共行政过程中，人们往往会自觉或不自觉地用公平理念来衡量某一公共政策，并根据这种公共要求的满足程度决定对公共政策行为的服从。
在我国社会主义市场经济体制建立和完善的过程中，我们要以公平为导向，重构我国公共政策，重点是解决好公共政策的“越位”和“缺位”问题。所谓“越位”，就是公共政策超出市场经济条件下应有的作用范围，给市场机制作用的发挥带来了不利的干扰；所谓“缺位”既需要发挥公共政策作用的某些方面，又存在着政策真空或不到位之处。只有在充分发挥市场机制作用的前提下，解决好公共政策的“越位”和“缺位”问题，才能实现效率与公平的有机统一。
参 考 文 献：
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