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地方政府绩效管理存在的问题及对策研究 1

三．参考文献： 4

地方政府绩效管理存在的问题及对策研究

摘 要：伴随着我国改革开放的不断深化和政府行政改革的不断推进，绩效管理逐渐被引入到我国的政府管理中。同时，我国各级政府为了提高行政效能积极推行和应用绩效管理，取得了丰硕的成果。但是，政府绩效管理制度理念不科学、制度设计不健全、绩效管理制度运行存在障碍等，已成为政府实施绩效管理过程中产生大量问题的重要原因之一。

关键词：地方政府；绩效管理；对策

一．目前地方政府绩效管理存在的主要问题

　　1.绩效管理观念障碍

　　(1)官本观念突出，民本理念缺失

　　传统的官僚行政文化对实行政府绩效管理带来了先天障碍，“政府本位”的价值取向决定了政府与社会关系的模式，政府和公务人员排斥民众的参与，把个人利益置于群众利益之上，政府考核内容的设置也主要出于政府自身和官员追求政绩的考虑，在一定程度上忽视了公众的利益与需求。“社会本位”、“民众本位”理念的缺失，导致了民众对地方政府的治理活动参与不足，从而使地方政府绩效管理制度在一个封闭状态下畸形运作。

　　(2)经济效率至上价值观泛化

　　在我国现行的政治体制中，经济发展成为考核地方政府及官员的主要依据，即使是其他政绩指标的实现，也往往需要以经济实力为基础，这种考评模式的结果是使地方政府和官员在价值取向上过分追求经济效益的政绩观而忽视可持续发展的能力。另外，在实践中，一些地方政府和部门将绩效管理错误地理解为一种“打分排名”、“评优评先”的考核工具，从这种意义上来说，绩效管理较为强调结果运用的方法，这种导向是片面的，容易导致“为考核而考核”，在考核过程中只唯上不唯实。这样就必然会使地方发展中出现各种各样的问题，给经济社会的可持续发展带来危害，以致民众对政府的信任感降低，阻碍了政府绩效管理工作的推行。

　　2.绩效管理制度困境

　　(1)法律制度不规范

　　目前我国政府绩效管理在理论和实践上同欧美等发达国家相比还有较大差距。我国政府机构改革虽然都强调提高行政绩效，但在政府绩效管理这方面还没有专门的立法，缺乏相应的法律、法规和政策作为制度保障，已有的一些关于绩效管理方面的规章制度也比较零散，且不成体系，绩效管理的法律和制度基础仍然比较薄弱。在这样的状况下，当前各地各部门采用的绩效管理活动多处于自发和半自发状态，带有很大的盲目性和随意性，以致政府绩效管理工作难以在政府部门全面系统地推进，其发展面临很大的阻力。

　  (2)问责机制不完善

　　当前，我国政府绩效管理问责机制取得了显著成效，但由于受传统政治文化的影响，我国的政府绩效问责机制仍然缺乏一种内在的驱动力，没有从源头形成强大的行政问责约束力，没有从政府内部形成一种“违法即追究”、“失职即问责”的问责体系。2003年以来，各类问责事件屡见不鲜，但问责往往是“运动式”的，这种问责只有事后问责，而没有与之相配套的事前约束、事中监督，缺乏应有的长效性，问责的短期性使得问责的效果大打折扣。可见，设计与推行问责机制仍存在障碍：一是问责主体缺位，有损问责的公正性；二是问责对象不明确，影响问责的效果；三是问责内容狭窄，降低问责的效率。

(3)激励机制不配套

　　在我国行政管理领域，地方和部门权力过大，加之政府“全能主义”和行政垄断盛行，因此，在缺乏权力制约的同时，激励机制也受到了极大的束缚。由于特定的对上负责的政治体制，政府部门现行的激励机制，不是从效果、效益和效率的角度出发，而是脱离了绩效管理的客观性和公正性，从领导个人的主观愿望出发。长期以来，我国实行的是高度集中的计划经济体制，绩效激励过分关注规则而使激励工作流于形式，政府绩效激励的程序化、形式化、上级化，对社会及公众的需求缺乏回应力，使公众对政府的信任度和支持度降低。管理学说史已证明了人是有多种需求的，行政主体不仅是“经济人”，更是“社会人”，但我们认为只有物质奖励才是激发他们积极性、主动性的有效工具，而忽视了价值取向、行政文化在激励中的作用，从而使绩效激励的积极作用难以得到充分发挥。

　　(4)反馈机制不健全

　　评估的意义除了是对行为后果的有效评价外，更重要的是对预设目标偏离行为的修正和调整。而目前地方政府普遍实行的是目标管理责任制考核，也有地方采用季度考核为辅和年底总考核为主相结合的方式，但都是一种短期行为，没有延续性。同时，有的地方和部门重结果而轻过程的倾向比较严重，相对于通过考核发现和改进问题方面，更注重考核的排名和分数，绩效评估缺少必要的反馈和沟通环节。科学的绩效管理应该是建立在对绩效评估工作不断改进的基础上，由于缺少相应的绩效跟踪环节，反馈与整改没有必然的联系，使得考核主体和被考核对象之间出现了信息不对称的现象，导致地方政府无法了解绩效管理中取得经验和存在的问题，更没有以此而改进工作，影响了整体绩效目标的实现。

　　3.绩效评估难题

　　(1)评估主体单一化

　　完善的评估主体一般包括内部主体和外部主体两类，但我国政府绩效评估主体单一，以官方为主，缺乏政府内部的自身评估及社会公众、第三方机构等对政府的评估。彭国甫教授认为：现行“政府绩效评估具有单向性。重视政府部门对社会（如国有企事业单位）的绩效评估，忽视政府绩效的自我评估，社会对政府的评估更为薄弱。”②政府绩效评估往往注重上级对下级的评估，这种自上而下的评估虽然有利于实现一定的引导和监督目的，但在实践过程中往往流于形式，很难起到实质性的效果。群众性参与的评估由于制度不规范、信息不对称、渠道不畅、组织单一，增加了普通公民参与政府绩效管理的难度，导致参与作用有限。很多对于政府绩效的“社会公开”、“公民参与”，往往成为另一种“形象工程”，这不仅无助于政府绩效的提升，相反却损害了政府的形象。

　  (2)评估方法不科学

　　目前我国很多地方政府开展的绩效评估活动在评估方法程序上缺乏科学性、客观性和民主性，基本上以自我评定、主观定性评价为基础。评估所采取的方法多为定性，较少采用定量方法，致使评估结果难以做到科学、有效。同时，在地方政府绩效评估指标设计中，经济指标仍占据绝大多数，成为绩效评估体系中首要的甚至是唯一指标。过分注重经济指标，片面的将经济指标等同于政府绩效的评估指标，这不仅不能够实现准确的评估，甚至会带来一些严重的危害。片面的将经济业绩等同于政绩，使得经济搞上去了，却出现了各种社会问题。

　　二、完善地方政府绩效管理的对策建议