其次，从保险监管法制建设来看，《保险法》随着保险业的快速发展再度滞后，现行法规不能完全与国际接轨，监管法律法规还不健全，对保险集团公司、相互保险公司、自保公司、政策性保险公司、保险资产管理公司的定位与监管，保险资金运用模式与投资渠道的监管，保险业不正当竞争行为的认定及监管等，在日常监管中常常出现无法可依的现象。例如，我国现行法律法规尚未明确规定有关保险控股公司在集团中的法律地位，但已经存在多种形式的保险控股公司。除了金融机构打造的保险控股集团以外，许多实业资本也通过资本运作积极进入保险领域，并形成了自己的金融保险控股框架，实业资本控制的保险控股公司呈现快速扩张势头。2004年6月中国银监会、证监会、保监会联合发布了《在金融监管方面分工合作的备忘录》（以下简称《备忘录》），明确了三大金融监管机构各自的职责，但只是达成了框架性协议，尚缺乏操作细则，对于如何界定金融控股集团的主要业务性质，从哪些方面对金融控股集团进行监管，监管部门如何在监管过程中协商一致等，还没有具体规定。产业资本控股保险集团成为监管难题，按照现行的法律，监管机构虽然可以对保险子公司进行功能性监管，但无法实施对集团的全部金融业务进行合并监管或伞状监管，对于产业资本通过控股或者参股形成的金融集团，《备忘录》没有明确主监管人，也没有完整的解决方案，形成监管疏漏和空白。在金融业分业经营、分业监管的前提下，我国保险控股公司上处在法律未予明确的探索阶段，其公司治理结构、经营体制、内部运作机制、制度性监管等方面亟待完善。
第三，从保险监管体系建设来看，一方面，政府监管机构设置相对滞后，保监会派出机构仅设置在省会城市和计划单列市，未向地市延伸，而我国保险市场的主体则逐年递增，经营地域不断扩大，很多县市已普遍设立了多家保险机构，因此形成了部分监管真空，监管机构难以掌握基层保险业运作的情况，基层的保险人却更容易利用自己的保险知识和实际经验来逃避监管的漏洞。另一方面，企业内控、行业自律和社会监督在保险监管中的功能还相当薄弱，表现在：保险企业内控体系建设基础性工作尚未完善，2006年出台的《寿险公司内部控制评价办法（试行）》仅适用于人寿、健康和养老保险公司，尚没有非寿险公司内控监管的具体法律规定，且现有内控制度的执行也很不到位，风险管理还处在较为初级阶段；缺乏行业自律机制，行业协会组织体系建设不完整，权威性不够，不能有效发挥行业协会自我管理、自我服务、自我监督的功能，行业自律作用极其有限；保险监管所需的社会监督人员队伍知识结构还不够优化，宏观研究、精算、法律和财务分析等方面专业人才队伍还比较缺乏；保险监管部门与银行、证券监管机构以及工商、税务、财政、审计等监督部门没有形成监管合力，协调机制还没有完全制度化，监管协调还不够顺畅；保险监管的透明度较低，社会公众难以及时、准确、完整地获得关于保险公司、保险产品、保险市场的重要信息，监管机构与保险公司尚未建立信息交流和共享的平台，数据统计口径不统一；在利用保险评级机构、新闻媒体、独立审计等机构发挥监督作用方面还做得很不够。
（三）我国保险监管面临的形势和挑战
目前，我国保险业已经进入新的发展阶段，社会主义市场经济的逐步完善和社会主义和谐社会建设的深入推进，以及金融服务功能的不断增强、金融市场运行效率的不断提高、金融合作领域的不断延伸，全社会的保险需求日趋旺盛，给保险业的发展带来了前所未有的机遇。从最近五年看，保险业保持年均18.2%的增长速度，2007年全国保费收入达7035.8亿元，是2002年的2.3倍；保险公司总资产达到2.9万亿元，是2002年的4.5倍；全国共有保险公司110家，比2002年增加68家。在看到保险业发展难得机遇的同时，我们也必须充分认识到保险业自身存在的问题和发展环境的复杂性、多变性，以及由此给保险监管带来的挑战。
从保险业自身来看，尽管我国保险业几乎是裂变式的扩张，但基础依然较差，管理相对粗放，初级阶段的基本格局没有改变，在规模的迅速扩张中，暴露出较多的薄弱环节。主要表现在五个方面：一是内控建设薄弱，有的公司内控制度体系不完备，不能覆盖各项业务过程和操作环节；有的内控执行力不强，缺乏有效的约束机制，规章制度形同虚设，导致财务数据不真实、帐外帐、内外勾结侵害公司利益等现象时有发生。二是经营管理薄弱，效益意识差。保险市场长期以来存在不严格执行已审批或备案的条款费率、违规批单退费、虚挂应收账款、撕单埋单、虚列营业费用、单证管理混乱、准备金计提不足、资金管理松弛等问题和风险隐患，。重规模，轻效益，恶性竞争、盲目竞争屡见不鲜、屡禁不止，严重影响保险业经营效益，全国车险业务几乎全面亏损即是明证。三是诚信建设薄弱，销售误导和理赔难问题反映突出。四是信息化建设薄弱，一些公司信息化技术手段的管理体系建设相对滞后，有的公司业务流程不规范，标准不统一，业务和财务系统不能有效对接，不仅降低经营管理绩效，造成风险隐患，也严重影响保险监管的数据信息化进程。五是人才队伍薄弱，整体素质跟不上保险业快速发展的步伐，给保险监管带来难度。
从保险业面临的外部环境来看，国际、国内的金融形势复杂多变。一方面，国际市场动荡加剧。2008年国际金融经济的复杂性就大大超过2007年，世界经济增长减缓，面临下行风险，全球通货膨胀，金融市场动荡，股市、债市、利率、汇率持续波动调整，次贷危机造成很多金融机构损失，部分国家金融市场出现恐慌。同时，国内经济也面临新的挑战。通货膨胀、流动性过剩、人民币升值，加大宏观调控力度，实施从紧货币政策，改革利率、汇率形成机制，增加金融市场的不确定性。由于流动性收紧，资金面改变、公司利润增长放缓，股市出现震荡加剧、波幅增大、收益减少的格局。在综合经营和金融全球化步伐加快的时代，金融风险正在跨行业传递，风险来源更多，传递更快，影响更大。2008年上半年雪灾、地震、洪灾等一系列突发性重大灾害又使保险公司面临巨大的赔付压力。我国保险业整体实力相对薄弱，风险防范形势更为严峻，保险监管责任重大，监管任务十分艰巨。
近年来我国保险监管部门与国际保险监管的交流不断加深，保险监管理念和监管方式正在不断改进与创新，但我国保险监管的历史毕竟较短，如何在发挥保险监管机构主导作用的基础上，调动保险公司、行业协会和社会公众的积极性，完善以市场为导向的监管体系，建立具有中国特色的监管制度，有效防范风险，提高监管效率，仍然是保险监管体制建设的重要课题。
四、国际保险监管体制对我国的借鉴意义
一国的保险监管体制模式既要立足于本国实际，也要借鉴国际经验。从国际经验来看，保险监管体制是一个包括监督者、管理者、被监督管理者及其相互作用的完整的动态的体制。中国保险监管体制建设的发展方向应是构建政府监管、企业内控、行业自律和社会监督管理相结合的“四位一体”的现代监管体系。
（一）切实提高政府监管的有效性
根据我国保险业发展及保险监管的实际，政府监管在保险监管中有着极其重要的地位，因此切实改进政府监管，提高政府监管的有效性，是保险监管体制建设的首要任务。
1、明确监管目标，转变监管职能。《国务院关于保险业改革发展若干意见》的出台，为保险监管确立了维护市场秩序、保护被保险人利益与引领保险市场发展并重的目标。要真正实现这个目标，保险监管部门必须彻底摒弃“行业主管”的角色定位，彻底抛开“婆婆式”的监管方式，切实把监管职能和监管重心转移到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。要完善市场行为监管操作规程，建立统一、规范的市场行为监管标准和程序，提高市场行为监管的针对性、连续性和有效性。
2、突出监管重点，防范行业风险。我国保险监管力量较为薄弱，资源相对不足，更需整合监管资源，突出监管重点，有效防范和化解行业风险。偿付能力监管是现代保险监管制度体系三大支柱之一，在规范市场竞争，防范和化解风险方面具有核心作用。我国应在借鉴国际经验的基础上，建立与国际趋同的以风险为基础的动态偿付能力监管体系，把握好三个关键点：一是“以风险为基础”，即偿付能力评估、保险公司内部的偿付能力管理和保监会的外部偿付能力监督都应建立在对风险的有效管控基础上；二是“动态偿付能力监管”，即应建立偿付能力的年度报告、季度报告和临时报告体系，并对不同情形下的偿付能力状况进行预测和评价，使监管部门能够动态监测保险公司的偿付能力，适时采取监管措施；三是构建“偿付能力监管链”，即保险监管机关和保险公司之间、保监会各部门之间、保监会上层机关和各派出机构之间，应该有偿付能力监管的完整链接，使偿付能力监管从监管机关贯穿到公司内部，构建一个职责明确、统一协调、以公司偿付能力管理为内因、以保监会监管为外力的“偿付能力监管链”。
3、健全监管制度，提高监管效率。
首先，要加强保险监管的法制化建设，建立适合中国保险业实际，符合国际惯例的保险监管法律体系。重点突出以下内容：完善保险基本法，加快《保险法》修改的研究论证，推动《保险法》司法解释的早日出台；完善保险组织方面的立法，就保险控股集团、相互保险组织、自保组织的法律地位、市场准入要求、管理制度等方面作出专门规定，引导保险组织加强治理结构和企业内控建设；完善保险公司偿付能力方面的立法；完善保险产品的审批管理办法，制定较为完整统一的保险条款费率审批与管理办法，改善保险公司的产品创新环境，推动以社会需求和消费者为导向的保险产品创新体系的形成；完善保险竞争方面的立法，制定反垄断、反限制竞争、反不正当竞争等规则，完善保险公司、保险中介组织的退出规则。重大保险监管制度出台前要公开向社会征求意见，提高法规制定工作的透明度，不断加强同其他相关部门的协调和配合，确保监管立法符合国情民情，具有系统性和可操作性，反映中国的实际和国际发展趋势。2008年7月10日，中国保监会正式发布了《保险公司偿付能力监管规定》、《保险公司董事会运作指引》、《关于规范保险公司章程的意见》、《关于向保监会派出机构报送保险公司分支机构内部审计报告有关事项的通知》等一批保险监管方面的规章和规范性文件，这些重要的监管性文件涉及公司治理结构和偿付能力监管等方面，标志着我国现代保险监管框架体系正在得到进一步健全和完善。期待通过建立日臻完善的保险监管法律法规体系，能为保险业营造一个公平公正、具有生机和活力的发展环境，也为广大消费者提供更为充分和切实的保障。
其次，要加强信息披露制度建设，建立和完善相应的信息披露制度，要求保险公司及时报送财务报表，定期在权威刊物公布保险公司的财务状况，对保险公司的重大事件进行公开披露，发挥保险机构内部控制和同业自律、社会监督机制的约束功能，建立保险信息共享制度，允许社会公众查询不涉及保险公司商业机密的保险信息。
再者，应借鉴国际惯例，结合中国实际，建立规范统一的保险财务统计指标体系、报表体系和报送制度。保险统计指标、报表及报送制度必须既考虑历史稳定性和可比性，又具有前瞻性，在概念、分类、核算范围等方面为今后的补充和发展留有相当的余地，并能满足国际比较和国际交流的需要。
4、强化协同监管，增强监管合力。健全保险业与其他金融行业之间的监管协调机制，防范金融风险跨行业传递，维护国家经济金融安全。例如，保监会可以联合银监会、证监会建立监管协作制度，明确各监管部门的职责分工，从机构监管转向功能监管，防止监管漏洞和重复监管，当保险公司出现风险并波及其他金融机构时，由保监会牵头，银监会和证监会配合解决。加强国际保险监管交流与合作，积极参与国际保险监管规则制定，顺应全球金融业发展的新趋势。同时还应协调并界定工商、税务、财政、审计等政府部门在保险监管中的职责与权限，形成合理有效监管，避免对保险企业的重复交错检查。
（二）加大保险企业内部控制体系建设力度
保险机构内部控制是政府保险监管的基础。我们要借鉴国际经验，不断强化各项内部管理机制、基础管理制度和内部监督体系。特别是要针对目前保险投资已经覆盖国际市场和国内市场、金融市场和实体经济，开始涉足境外市场投资、基础设施投资和企业股权投资等新情况，建立独立有效的投资决策机制、投资风险评估机制和投资行为监督机制，切实防范和化解保险风险。保险监管机构除了按照国际保险业通行标准发布保险公司内控建设的指引性文件外，还应着力监督内控系统的执行。如在批准市场入市时，把保险公司内控制度是否健全及是否有完善的内部管理体系作为批准设立新公司以及分支机构、增加业务范围的必要条件；加强对保险公司内控制度的日常监管，可以要求公司董事会进行适度的审慎监督，如确立承保风险的标准、投资和流动性管理的定性及定量标准等；完善追究失职人员的责任机制，促进保险公司相关负责人自觉执行内控制度。
（三）积极推进保险行业自律
保险行业自律监管是保险监管体系的重要组成部分，保险监管机关应不断采取有效措施，发挥行业自律监管在维护保险市场发展秩序中的积极作用。一是不断完善保险自律组织建设，明确自律组织运行原则，赋予行业自律组织必要的权力；明确保险行业协会的法律地位、主要职能、法律责任等，推动行业协会的健康发展；鼓励和支持行业协会建立资源共享网络，和会员公司共同享有信息数据，提高自律监管的效率。二是探索建立保险纠纷裁决机制。可借鉴英国的经验，在保监会的规划和引导下，通过保险行业协会的组织和协调，成立由保险业界人士组成的独立的纠纷解决机构，该机构的角色定位既不是监管者，也不是行业协会或者消费者协会，而是作为一个完全中立的机构，对消费者与保险公司的保险合同纠纷进行裁决。对于裁决结果，消费者可以选择接受或不接受而诉诸于其他法律途径，而保险公司则无选择权，处于完全响应的地位。还可根据中国现行仲裁法律制度的规定，通过与专业仲裁机构的合作，成立保险合同纠纷专业仲裁庭，缩短纠纷解决的时间，降低纠纷解决的成本，提高案件处理效率，切实保障被保险人的利益。
（四）发挥社会监督作为保险监管的重要补充力量
保险监管机关应充分利用专业化、社会化的第三方力量，优化监管资源配置，有力地提升保险监管体系整体运作效率。可以采取以下措施：一是充分发挥保险监管机构以外的独立的第三方（如注册会计师、审计师、律师、精算师等）的专业力量进行监管，如随着保险经营的复杂程度不断提高，新型的保险品种如分红型产品、投资连结产品等不断推出，可在一些特定的适合的技术领域向CPA.aspx>注册会计师寻求帮助，以加强对产品开发的有效监管；有目的地引导、要求注册会计师事务所作为独立的第三方，在提供公司财务数据的同时，与精算师合作，提供有价值的经验数据，掌握保险公司在实际运作中产生的问题及其产生的原因，在更高层次上从事对公司偿付能力的检查，防患于未然；二是妥善处理客户投诉，既保护客户的利益，维护整个保险业的信誉，同时通过研究客户投诉情况将有用的监管信息提供给监管部门，据此采取相应有效的监管措施；三是发挥保险评级机制的监督作用，通过引入国际标准对保险公司进行风险监测，定期向社会公布评级结果，从而增强保险公司自我约束能力；四是发挥媒体的舆论监督作用，普及保险知识，宣传保险监管政策，通过正确的舆论导向，维护保险业的公平竞争和健康发展。
学习、借鉴国际先进的保险监管经验是提高我国保险监管水平的重要途径，但借鉴国外监管制度不能采取简单的“拿来主义”。在信息的积累并未达到全面系统准确的前提下，把国外个别经验上升为普遍规律，把局部性的问题抽象为全局性的问题；或者割裂监管与一国经济背景、司法制度的联系，主张照抄照搬，都将走入误区。即使是发达市场经济中的“最佳做法”，在特点迥异的其他市场环境中都可能失灵。因此，我们在借鉴国外保险监管模式和监管政策时，不能超越社会关系和制度因素简单移植，而应当探求建立切合中国实际、符合客观规律、顺应时代潮流的保险监管体制，促进保险业又好又快发展。
参考文献：
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[2] 李扬、陈文辉《国际保险监管核心原则——理念、规则及中国实践》，经济管理出版社，2006年9月第1版。
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[5] 杜炎 《保险业监管的国际比较及中国的战略调整》，湖南农业大学学报（社会科学版）2006年第2期。
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