柳州市养老保险经办机构（柳州市社会劳动保险处）于1986年正式成立。1987年开始办理国有、集体企业职工的养老保险业务，1989年区街（街道）企业职工纳入养老保险范围。1987年至1992年9月，养老保险费全部由单位缴纳，筹资方式采用现收现付制度。1992年10月起实行单位和个人共同负担养老保险费用，并逐步调整单位和个人的缴费比例。1996年开始为参保职工建立基本养老保险个人账户，养老保险支付方法作出重大调整。
柳州市（市级）1997年底在职参保人员为203858人，离退休人员为64761人，暂时中止保险人员为17310人，赡养比为3.15：1，缴费率为24%，收缴率为86%，基本养老保险基金收入31042.75万元，基本养老保险基金支出34876万元，养老基金支付在当年已出现收不抵支的状态，养老基金支出已出现向个人帐户透支的状况。基本养老保险基金滚存结余18229.75万元，根据在职参保职工年龄分布，退休高峰期预计在2008年至2015年之间，经测算，柳州市养老基金缺口最终将达95亿左右。
由上可看出，统帐结合模式的“空帐”运行，“混帐”管理不仅危及养老保险制度的完善、巩固，同时还影响养老保险体系的发展。从建立多层次养老保险体系的角度考虑，空帐运行的情况下，无法将个人帐户从基本养老保险中分离出来，纳入企业补充保险，发挥个人帐户的作用。“混帐”管理不利于基金缺口的显性化，及时解决养老保险基金存在的问题。
三、解决我国养老保险现存问题的途径
1、调整财政支出结构，弥补养老保险基金缺口
借鉴国际上市场经济国家的经验，通过增加养老保险补助支出解决养老保险基金的不足，是世界上各市场经济国家的通行做法。几乎所有建立社会保障制度的国家都离不开政府财政定期或不定期的补助，以弥补社会保险收入的不足。财政补助的形式各国之间也有很大差别，有的国家在某一年度社会保险收支出现赤字时给予财政补助，有的国家就社会保险的某一项目按规定比例定期给予财政补助，当然，政府财政对养老保险和其他社会保险的补助也不是随意增减的，而应控制在一定的幅度内，这是确保政府财政补助发挥积极作用的重要前提。我国处于工业化推进阶段，面临着产业结构的调整和升级，发展高新技术产业的艰巨任务，因此政府仍然承担较繁重的经济建设任务，经济建设支出在财政支出中仍然保持较高的比重，因而采用大幅降低经济建设支出占财政支出比重的做法是不明智的。可以考虑的措施就是将一些具有明显经济效益的经济建设支出采取举债即发行建设债券的形式筹资，腾出一部分财政支出用于建立包括养老保险在内的社会保险补助制度，这是当前政府筹集社会发展资金，满足社会公共需要的重要途径。
2、变现部分国有资产解决养老保险基金支付危机
按照中央“有进有退，有所为有所不为”的总方针，对国有经济布局进行战略性调整，国有资本将从某些行业和企业“退出”，这就为多渠道筹措养老保险基金、解决养老金隐性债务创造了条件。此外，从地方多渠道筹措养老基金的实践看，除了变现部分国有资产这条筹资渠道外，有偿使用国有土地也是重要的筹资渠道。
（一）国有资产的股市变现
主要包括以下几种：国有股配售、股票回购、缩股流通、拍卖、股权转债权、场外协议转让
（二）国有土地的有偿使用收益
主要包括以下两种：企业用地的有偿使用（包括土地的拍卖所得）、隐含在公房中的土地收益显形化
3、通过税收途径解决养老保险支付危机
（一）进行费税改革，建立社会保障税
目前世界上已有90多个国家设立了社会保障税，特别是在工业化国家，社会保障税已成为主要税种之一。中国当前开征社会保障税有积极意义，首先在于市场经济条件下，社会保障成为居民普遍受益的公共产品，国家预算必须安排相应的收入并使之制度化；其次，在三层次的养老保险制度中，层次一的主要功能在于保证工薪阶层退休后能生活在贫困线以上，体现了从高工资收入者向低工资收入者的再分配和互济的职能，因此有必要以税收的形式予以保证，促进新老养老保险制度的平稳过渡；第三，在养老保险费遵缴率不断下降的情况下，改以税收的方式筹集资金，可为现阶段养老金的正常支付提供稳定的收入来源。同时，社会保障税的开征更能在法律上体现养老保险制度的严肃性。
（二）其他税收及政府收入对养老保险基金支付危机的补充机制
在建立社会保障税的同时，可考虑其他一些税种及政府收入对解决养老保险支付危机的辅助作用，主要有以下几点：
A、特种消费税
B、适当提高烟酒类消费税税率
C、开征遗产税
D、完善财产税系
E、个人所得税附加
F、特许权使用收入
G、捐赠收入
4、通过调整养老保险具体政策解决养老保险基金支付危机
（一）逐步提高退休年龄
提高退休年龄对养老保险基金有双重作用，一方面，提高退休年龄可以减少养老金支出，另一方面，退休年龄提高后，职工缴费年限延长，养老金收入增加。从国际上看，随着经济和社会条件的改善以及医疗技术水平的提高，世界范围内人均预期寿命都在不断延长为减少养老基金支出的压力，许多国家已经和正在立法规定提高退休年龄，如美国规定，从2000年到2027年男女退休年龄均提高到67岁，德国也规定男女退休年龄将从目前的63岁提高到65岁。目前，我国人口出生时的平均预期寿命已达到72岁，接近发达国家的水平，故我国可采取与发达国家相同的方法提高职工退休年龄，从而减轻养老基金的支付压力。
（二）将养老金调整规范化
应该有一种规范的养老金调整机制，而不能使养老金增长带有很大的随意性，如果养老金调整不是采取正常调整机制，而是临时根据其它方面的需要进行调整，那么，就有可能使养老金标准突然涨上去，使养老金支付压力突然增加。养老金的调整应该与工资增长和物价指数同时挂钩，这样，既能使退休人员分享社会发展的成果，又能保证退休人员的生活不致于因物价波动受到太大的影响，如瑞士。
（三）降低养老金替代率
降低替代率有两种方法，一种是直接方法，即直接规定退休后养老金应占工资的多高比例，一种是间接方法，即通过改变替代率的原有含义或计算办法来降低养老金支出比例。一般我们所说的替代率是指养老金与退休前最后工资的比率。从改革养老保险业务制度、建立多层次养老保险体系的角度考虑，对于在职职工，首先，可以将法定养老保险替代率包括基础养老金和个人帐户养老金两部分由目前的80%左右降到60%左右，这一点在国发[1997]26号文中已经明确。需要做的工作是，应规定一个合理的目标时间，如到2030年或2035年降至这一水平，在这段时间内各年或各阶段降低的速度，可根据宏观经济和社会形势有步骤地进行安排。确定目标时间后，还需根据在职职工的不同年龄或工作年限设置不同的调节系数，工龄越长，系数应越大。其次，可以将按社会平均工资一定比例发放的基础养老金由起初的30%左右，降到20%左右。再次，还可以考虑根据职工的收入状况进行调节。
（四）保证养老保险基金一定的投资回报率
将现收现付养老保险制度改为积累制，目的就在于通过保值措施使基金不断积累壮大。如果基金不能保值增值，在物价上涨时不断亏损，积累制不仅不能实现设计之初的目的，还会造成资源浪费，促使劳动力成本提高，即是说，还没有现收现付制更有效率。因而，保证一定的回报率对基金积累制度取得预期的效果至关重要。如果基金的投资回报率能够超过工资增长率，那么，或者在保证一定替代率的情况下缴费率可以降下来，或者在维持一定缴费率的情况下，替代率可以提高，从而大大减轻养老基金的支付压力。
（五）扩大新制度的覆盖面
在真正积累制的养老保险制度下，扩大覆盖面就可以增加向现收现付基金供款的人数，为支付退休人员的养老金提供保证，而应积累的部分也能完全积累起来，不留空帐。
目前，我国实施的是1997年颁布的养老保险制度，只覆盖企业和企业化管理的事业单位，国家机关、社会团体以及非企业化管理的事业单位都还未加入进来。即便从已经被覆盖的单位来看，职工的参保率也不是很高，扩面的余地仍然很大。
四、养老保险基金营运监管的国际经验及启示
1、建立合理的基金管理架构
一是对企业补充养老计划应组成基金管理委员会并聘请合格的基金公司对其进行监督，对个人储蓄性养老保险，居民应有权选择基金管理公司，基金管理公司提供较为充分的投资选择，个人有权自主作出投资决策。二是基金管理要引入竞争机制，可允许保险公司、证券基金管理公司管理养老基金，以鼓励竞争，降低养老基金管理公司的营销和行政费用。
2、选择适合我国情况的养老基金监管模式
一是进一步完善有关基金营运和监管的法律和制度框架，规范基金市场参与者的行为，加强市场参与者的自律。二是提高基金营运的透明度，基金投资的成本、效益和其他重大事项应及时向公众披露，便于基金持有人监督。三是基金管理公司的审批应根据明确的标准，避免监管机构的随意性，待基金管理走向成熟后，监管机构应放松直至取消市场准入限制。
3、对基金投资的限制应随着资本市场的发展逐步放宽
安全性是基金营运的第一原则，但限制基金的投资组合是不得已而为之，并非降低风险、提高收益的灵丹妙药。目前我国资本市场很不发达、监管水平低，只能采取集中管理、有限投资的模式。随着资本市场的发展，应借鉴智利等国的经验，逐步放宽基金的投资限制。
4、现阶段应允许部分养老金投资于证券投资基金
国务院已允许一定比例的商业保险资金通过证券基金投资于股票市场，对养老基金也可这样做。刚开始可以规定一定的比例，以控制风险。当前应进一步加强对证券基金业的扶持和监管，使之成为养老基金重要的投资工具。一是适当增加股票市场的交易品种。二是适当降低证券基金管理费率。三是进行私募的、面向养老基金开放式基金试点。四是进一步加强对证券基金的监管，严厉打击操纵基金市场、损害投资者利益的行为。
5、基金收益担保应维持在低水平
为了保护基金持有人的利益，可以考虑对基金收益进行担保。但应注意：一是担保水平不可以过高，以免持有人或国家财政背上沉重的包袱，担保水平只需达到正收益即可。二是基金管理者应提取一定比例的自有资本作收益担保的储备，促使其提高管理水平。三是收益担保宜采用相对担保，即要求某个基金的收益达到整个基金行业平均收益的一定比例。
6、加快培育精算、会计、审计事务所和风险评级公司等中介机构，加强对基金的监督。
中介机构的根本作用是提供信息服务，使监管机构和社会公众能免获得并准确理解有关基金营运的信息，从面加强对基金的监管。我国的市场中介机构很不发达，离独立、客观、公正的标准还有很长的距离。应加快中介机构的市场化改革步伐，鼓励合伙制中介机构的发展，要求中介机构尽快与原挂靠单位脱钩，促使它们通过市场竞争提高服务质量。为了进一步发挥中介机构的作用，有关监管机构应规定：向养老基金提供中介服务的中介机构应定期更换，鉴定机构有权随时检查中介机构的记录，中介机构负明确的法律责任，若有违规行为，将受严厉处罚，等等。
五、结论
本文着重探讨了解决养老保险基金支付危机的办法，从财政、税收、降低替代率、提高覆盖面、推迟退休年龄等方面寻找对策，在养老保险制度改革的浪潮中，拉美国家有着一些成功的经验，我们从中可以借鉴，相信，随着我国经济不断地向前高速发展，从上述几个方面对养老制度进行改革，建立国家、企业、个人三个层次的养老保障，我国养老基金支付危机的问题会得到较好解决。
^文档作者：谭广柳
2005．2．22．
参 考 文 献
1、《中国社会保障体系的建立与完善》中国经济出版社，1994年
2、宋晓梧、张中俊主编《养老保险制度改革》改革出版社，1997年
3、国有股减持途径探讨，《证券时报》1999年12月30日
4、林义：社会保险/中国金融出版社/1998年
5、《老年保障》，世界银行，1997年版
6、养老基金经营监管的国际经济及启示，王信，2000年
