目 录
一、建立财政支出绩效评价制度的重要性和必要性
（一）建立财政支出绩效评价制度是顺应公共管理潮流的需要
（二）建立财政支出绩效评价制度是进一步完善公共财政框架的需要
（三）建立财政支出绩效评价制度是转变财政职能、加强支出管理、提高决策水平的需要
二、国内外财政支出绩效评价制度研究与实践
（一）国内外财政支出绩效评价制度理论研究
（二）我国财政支出绩效评价制度的实践应用
（三）财政支出绩效评价制度存在的问题
三、建立财政支出绩效评价制度的建议
（一）积极开展财政支出绩效评价理论研究
（二）促进财政支出绩效评价实践的科学化
（三）积极营造绩效评价的社会环境条件
内 容 摘 要
上世纪七八十年代，西方各国为摆脱财政困境和提高政府效率，相继掀起了政府改革的热潮，“新公共管理”运动在英美等国起源，并逐步扩展到全世界。到九十年代，新公共管理运动已经成为席卷欧美主要发达国家、其他发展中国家和转型国家的一场声势浩大的世界性行政改革浪潮。其中加强政府财政支出绩效评价是政府进行内部管理改革的重要组成部分，并“期待能够发展出一套绩效指标以便对组织实现其预期目标的过程进行测量”。随着经济全球化、信息化的加剧和社会主义市场经济体制以及公共财政体制框架的逐步完善，财政支出的绩效受到社会各界越来越多的关注。参照国际做法，结合本国实际，国内广东、北京等省市在财政支出绩效评价方面进行了有益的探索，取得了一定的成效，积累了一定的经验，也暴露出一些问题。如何根据政府绩效目标，运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评价或者评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评价结果来改进绩效，提高财政支出的绩效水平，已成为当前财政工作的重要内容。
财政支出绩效评价制度建设
随着社会主义市场经济体制的逐步完善，财政在政府宏观调控中的作用越来越大，财政支出的效益问题受到越来越广泛的关注。如何强化财政支出管理，提高财政支出的绩效水平，已成为社会主义市场经济条件下财政管理工作的新课题。因此，根据绩效目标，运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评价或者评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评价结果来改进绩效显得尤为重要。
一、建立财政支出绩效评价制度的重要性和必要性
（一）建立财政支出绩效评价制度是顺应公共管理潮流的需要
20世纪七八十年代以来，全球化、信息化进程加快，国际竞争加剧，为摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改革的热潮，采取了一系列改革。这场被称为“新公共管理”的运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到全世界，具有国际性趋势。到20世纪90年代，新公共管理运动已经成为席卷欧美主要发达国家、其他发展中国家和转型国家的一场声势浩大的世界性行政改革浪潮。其内容包括政府公共服务市场化改革、政府内部管理改革及政府职能的相对收缩，以绩效为本的政府绩效评估措施是这场改革运动所普遍采取的一项重要措施。加强政府的绩效管理，其中加强政府财政支出的绩效评价是政府进行内部管理改革的重要组成部分，并“期待能够发展出一套绩效指标以便对组织实现其预期目标的过程进行测量”，财政支出绩效评价从以往的事后评价过渡到事前评价与事后评价相结合，评价的目标也从为政府部门的财政财务工作提供审计式的报告到评价经济性、效率性和有效性，从而发现问题，提供政策建议。从20世纪90年代开始，西方各国已经基本上建立了较为完善的绩效评价制度和体系。而经济全球化进程和国际竞争的加剧，发展中国家政府承担的任务更重，政府职能比发达国家相对更深更广，提高政府支出的效果和效率，更为迫切和重要。而我国改革开放的深入、个人纳税的普遍化和公众参与公共事务意识的增强，人们更关注公共财政支出的使用结果，尤其不能容忍政府资金浪费和效率低下，要求政府提高公共财政支出的透明度，提高财政支出绩效的呼声越来越高。因此，顺应世界公共管理潮流，建立财政支出绩效评价制度势在必行。
（二）建立财政支出绩效评价制度是进一步完善公共财政框架的需要
公共财政的基本框架包括部门预算管理制度、国库集中支付制度、政府采购制度和公共财政支出绩效评价制度。部门预算管理制度是通过对经济形势和财政收支的精确预测，编制部门预算，清楚地反映各部门支配和管理财政资金的总体规模以及控制财政资源的能力，全面监督资金使用方向，确保资金发挥效益。国库集中支付制度是预算执行的基本制度，通过单一财政收支账户，以支票或自动转账的方式直接将款项支付给收款人，减少了财政收支的中间环节，杜绝财政资金被挤占、截留、挪用等问题，保证政府财权、财力的完整性。政府采购制度则是政府作为购买者向社会大众公开采购信息，在公平和公正的前提下，以竞争性的价格购入高质量的商品和服务，以此实现最大限度的资金效益，使腐败和裙带关系的风险降至最低。公共财政支出绩效评价制度是对预算执行结果的评价，绩效评价要求政府预算拨款与其业绩相匹配。评价结果将成为预算主管部门增加或削减预算的重要依据，同时，成为政府精兵简政的依据之一。这四项制度各有优势，各有自身的作用范围和实现的目标，任何一项制度与其他制度不相匹配，其优势都难以发挥出来，甚至无法坚持下去。只有这四项互为条件、相互配套的制度联合实施，我国的公共财政框架才能构建起来。
（三）建立财政支出绩效评价制度是转变财政职能、加强支出管理、提高决策水平的需要
长期以来，我国财政支出管理普遍存在预算约束软化、支出监督缺乏、项目安排失控、投资效益低下等问题，这与财政支出管理观念陈旧、管理方式落后有着直接的关系。近年来，国家根据宏观经济的变化，适时调整财政政策，财政支出在调控宏观经济、扩大消费需求、拉动经济增长等方面发挥了重要的作用。财政支出的合理性与科学性，直接关系到财政职能的基础作用和对经济调节的力度，影响国民经济的发展速度和水平。随着我国经济体制改革的全面推进，财政支出改革已成功实现了部门预算管理制度、国库集中支付制度、政府采购制度等多项目标，现在急需一套按照市场经济管理原则建立起来的公共财政支出绩效评价体系，对财政投入的成本和产生的效果进行科学的衡量和比较，通过分析评价财政资金的合规性、合理性和有效性，了解财政支出在相关领域、相关行业所起的作用，评价财政支出产生的直接经济效益和社会效益，能够客观反映财政支出政策的科学性和合理性。通过不断总结财政支出管理的经验与教训，加强对政府支出行为的约束与激励，为提高财政投资决策水平提供可靠的参考依据。
二、国内外财政支出绩效评价制度研究与实践
（一）国内外财政支出绩效评价制度理论研究
西方发达国家对财政支出绩效评价问题的研究，与政府管理模式的变化有着密切的关系。在传统行政模式下，早期对财政支出绩效评价的研究主要采用技术效率的研究方法。一般认为公共组织与私人组织在管理方法的本质上没有区别，因而普遍的效率原则对政府和企业都是适用的。二战以来到20世纪70年代，绩效问题日益引起人们的关注。但更多的仍是关注行政资源的投入以及行政程序的合理性，最终结果的好坏却很少受到关注。随着20世纪80年代以来英国“新公共管理运动”和美国政府再造运动的兴起，新管理主义思潮成为指引西方各国行政改革的一条重要指导思想。绩效管理和绩效评价成为西方各国行政改革方案中的重要组成部分。对公共财政支出的绩效研究也进入了新的发展阶段，用全新的“绩效途径”取代传统的“效率途径”，绩效管理和绩效评价方法作为一种新型的效率改进和评价技术，应用越来越广泛，已成为政府部门和其他公共部门“管理工具箱”中的一件有力武器。在“新公共管理”理论的影响下，我国学者深感西方国家政府公共绩效评价措施的有效性和创新性，为了解决政府公共管理面临的效率问题、服务质量问题和公众满意度问题，在已有考核制度与措施中引入了政府公共财政绩效评价措施。这在相当程度上拓展了我国政府公共财政管理的理论研究、促进了实践创新。近几年，开始逐渐引入绩效概念，并出现了用“绩效途径”取代“效率途径”的趋势。
（二）我国财政支出绩效评价制度的实践应用
2003年以来，广东省、江苏省、北京市以及重庆市开始探索进行财政支出绩效评价。有的成立了绩效评价机构，出台了绩效评价管理办法，建立并不断完善绩效评价指标体系，建立了评审专家库，有力地促进了财政支出绩效评价工作的实践。归纳起来，形式上主要表现为三大类：一类是普适性的政府财政支出绩效评价。这是作为政府公共管理机制中的一个环节，通常表现为目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议、干部实绩考核等评估形式；这种评估形式主要在政府组织内部进行，目的是要通过目标责任制等评估手段追求传统行政模式下行政效率的提高，具有对上不对下、对内不对外的特征。二类是行业绩效评估。这是将评估应用于具体行业，由政府主管部门设立评估指标，并组织对所管辖的行业进行定期评估，具有自上而下的单向性特征。三类是专项绩效评估。这是针对某一专项活动或政府工作的某一方面而展开，主要强调了外部评估，目的是要通过社会调查、满意度评价等方法提高公众对政府工作的满意程度；但这种评估形式存在着顾客资源识别、满意度评价是否适用于所有党政机关、是否能够表征所有被评估对象的绩效等问题。
（三）财政支出绩效评价制度存在的问题
我国财政支出绩效评价，无论是理论还是实践，同时表现出急功近利和表象化的缺陷。在理论研究上，对财政支出绩效评价动力机制的研究是从财政支出管理问题的表象出发而不是从问题的原因和基本国情出发而展开的，研究成果难以对实践产生正确的指导作用，缺乏应用性和可操作性。在实践上还不够成熟，体现在：一是财政支出绩效评价还处于自发、半自发状态，缺乏全国统一的、相应的制度和法律作保障，照搬西方的现象普遍存在。二是绩效评估缺乏评估主体的制度建构，要么只强调上级行政机关对下级行政机关的评估，评估主体只是行政机关自身；要么在强调外部评估时所有公众都可以作为评估主体。三是绩效评价的内容不全面，没有建立科学、综合的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，或者将公众的满意度评估等同于政府绩效评估的全部；绩效评估与政府职能和岗位职责脱节。四是评价程序没有规范化、程序化，存在着随意性；评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏透明、公开与应有的监督。五是评价方法缺乏科学性，没有实现定性方法与定量方法的有机结合；评价方法单一，评价大多采取“运动式”、“评比式”、“突击式”，忽视了持续性评估。六是绩效评价定位不准确，不是把绩效评价作为提高行政能力、规范行政行为和进行激励的有效措施，而是作为消极防御、事后监督与制裁的手段，而陷入被动。七是基础性工作和配套性措施不够完善，包括没有通过重新梳理政府部门之间的职能来达到解决职能交叉重复的问题；没有通过工作分析来达到解决岗位职责与岗位工作标准不明确的问题；没有通过制定和完善行为标准、行为规范来解决绩效评价时的评判尺度等问题。
三、建立财政支出绩效评价制度的建议
（一）积极开展财政支出绩效评价理论研究
构建适合国情的、科学化的政府财政支出绩效评价理论体系，对有效推行政府财政支出绩效评价制度建立起着关键性的作用。
1、注重政府财政绩效评价与企业绩效评估的差异。政府绩效评价措施不仅包含了政府公共管理中民主价值与效率价值的内在冲突，也包含了政府、公众、企业在价值目标上的冲突。公众追求自身利益最大化的“经济人”特性与政府公共管理追求整体性、公共性特征之间往往隐含着整体利益、公共利益与个人利益之间的对立。因此，政府作为全社会利益的集中代表及其所应承担的普遍责任，决定了政府不可以选择自己的顾客和服务对象，满足的也不是简单的公众的个体利益。政府对公众需求的满足只能是满足依法应当满足的、并符合公共利益原则的合法需求。同时，能够对政府财政支出绩效进行评估的公众也应当是具有一定公共意识、公共责任意识、法律意识、政策水平等素质和能力的公众。公众对政府财政支出绩效的评价是以表现为法律的政府行为规范、行为标准为尺度，而不是以公众个体利益的实现程度为尺度。
2、注重所处的发展阶段和具体国情。发展阶段和具体国情的差异，必然导致所要解决的社会问题、社会主要矛盾和中心任务的不同。如果从宏观的历史视野观察，任何一种变革措施，都是对那个时代环境挑战的一种回应；任何一种有效的制度设计以及它在实际中发生作用，都必须具备它现实的社会条件。发展阶段和具体国情的差异必然引起政府职能定位、政府财政支出绩效目标、绩效标准、评价指标、绩效评价目的与任务等方面的差异，甚至包括推进途径的差异。只有认清所处的发展阶段和具体国情，才能科学设计符合国情的政府财政支出绩效评价制度。因此，政府财政支出绩效评价研究必须要有原创性而不能机械套用，表象化的研究只会给政府财政支出绩效评价实践造成误导。
3、清晰界定政府财政支出绩效评价的功能。政府绩效评价的功能不是万能的，也不是包医百病的良药；它的强大生命力不是因为它是一股世界性的潮流，而是因为它是针对政府公共管理所面临的具体问题而采取的解决措施。因此，研究政府财政支出绩效评估必须明确政府公共管理面临的问题及其成因，结合我们所处的发展阶段、围绕开展政府财政支出绩效评估的历史使命来探索政府绩效评估的具体功能及实现途径，从而构建有自己特色的政府财政支出绩效评价理论体系和评价指标体系。
（二）促进财政支出绩效评价实践的科学化
政府财政支出绩效评价实施的科学化，就是要尊重政府财政支出绩效评价施行的发展规律，不能一刀切，不能一哄而起；要注重实施政府财政支出绩效评价的现实条件、具体进程与方法。
1、通过流程再造明晰政府职能，分析界定岗位职责。绩效是行为主体政府部门或公务人员在履行职能或岗位职责过程中形成的，因此，要评价政府部门或工作人员的绩效，首先就必须确定应该做什么、不应该做什么、做什么应该做到什么程度。这就要求在实施政府绩效评价之前，要通过流程再造明晰政府职能，使部门之间职能不重复、不交叉；通过工作分析形成职位说明书来科学界定岗位职责。只有这样，才能真正明确政府部门或岗位的工作内容和范围，才能明确政府绩效标准。同时，又根据政府职能、岗位职责、绩效标准与绩效评价指标之间的内在关联性，科学构建财政支出绩效评价指标体系。
2、明确政府财政支出绩效目标。政府财政支出绩效评价开始于行为结果与绩效目标之间的比较。如果没有明确的绩效目标，不同绩效等级上的绩效标准就无法确定，政府绩效评价就失去了方向。明确政府绩效目标，应当注重目标的层次性、可量化性以及与职能行使的内在关联性。财政部门应当会同有关业务部门和行政管理部门，分别就不同业务内容和部门，明确不同类别和项目的财政支出的绩效目标，以此作为财政支出绩效评价的重要依据。财政部门在安排有关财政支出时，可以要求用款单位签订“目标责任书”，并对财政支出的绩效目标作书面承诺。
3、合理选择绩效评价的范围和对象。根据社会发展阶段和具体情况，按照“积极试点，先易后难，分步实施，逐步推进”的原则，推进和实施财政支出绩效评价工作。要尊重财政支出绩效评价施行的发展规律，不能一刀切，不能一哄而起，注重实施政府绩效评价的现实条件、具体进程与实施方法。首先应当选择各种专项性财政支出进行绩效评价，其次选择单位和部门进行财政支出绩效评价，在此基础上实施一个地区财政支出综合绩效评价。可优先选择若干专业性强、业务水平高的行业和项目开始进行试点，在总结各行业政府绩效评估工作经验的基础上，逐步扩大试点范围。
4、建立绩效评价工作的组织体系。财政部门是财政支出管理的综合部门，财政支出绩效评价工作必须在财政部门的组织和指导下才能有效开展。在财政支出绩效评价过程中，必须充分协调财政部门、业务管理部门、项目单位的关系，发挥各自的优势，各司其责，分工合作，共同参与完成绩效评价工作。财政部门主要负责绩效评价工作的组织领导，制定绩效评价指标体系和考评办法，协调参与单位之间的关系。业务主管部门必须积极参与评价指标的筛选和指标权重的确定，对有关财政支出绩效评价提供业务支持，并负责具体项目财政支出的绩效评价。而项目单位应积极配合财政支出绩效评价的实施，提供各种可靠的数据和^^文档。
5、科学构建财政支出绩效评价指标体系。要根据财政支出不同类别或者项目，建立不同的绩效指标体系。在绩效指标的筛选和权重的确定上，要充分考虑业务部门、各方面专家和社会公众的意见。构建评价指标体系，既要考虑财政公共管理的经济效益和社会效益，也要考虑短期效应和长期效应、直接效应和间接效应；要建立定性与定量相结合、统一性指标与专业性和特殊性指标相结合的、综合的、多层次的绩效评价指标体系，避免绩效评价指标与职能、岗位职责之间脱节；要充分听取各方面专家和社会公众的意见，避免出现绩效评估指标对被评估者产生逆向激励效应；要在试点的基础上，建立和完善绩效评估指标体系和绩效评估基础^^文档数据库、使绩效目标能够量化和具体化，从而为绩效评估提供技术支持。
6、不断完善和改进财政支出绩效评价方法。包括注重选择一个适当的评价策略，开展以问题为基础的调查、选择评估的时机等；注重选择评估工具，包括选择评估方式、审计、经济与效率评论、评价说明、成本——效益分析、成本——效率研究、努力程度评估、执行过程评估、绩效监控、案例研究、实验设计、过程分析、设计和使用平衡记分卡等；注重公布绩效评价结果和运用评价结果提高政府绩效。
（三）积极营造绩效评价的社会环境条件
政府财政支出绩效评价作为行政管理体制中的组成部分，不是孤立存在的，而是不可避免地要与其它部分发生联系；也不是单独产生作用的，而是要与其它部分、其它措施相互作用、相互配合。
1、创新公共财政管理观念，树立绩效型政府的理念。创新政府公共财政管理观念，就要求摒弃那些在计划经济条件下形成的、被实践证明与社会主义市场经济发展不相适应的政府管理理念，形成新的、能适合市场经济和WTO规则的政府管理理念，实现政府公共管理模式从管制到管治与服务并重，从行政管理的政府单一主体到社会公共管理的党领导、政府负责、社会协同、公众参与的多元主体，从效率型政府到绩效型、责任型、法治型政府，从部门分割、地方分割到一体化的业务协同和资源共享，从工厂经济、注重实物的经济管理方式到知识经济、注重品牌与服务的经济管理方式。
2、打破制约财政支出绩效评价推行的体制性障碍，营造政府财政支出绩效评价有效施行的体制环境。营造体制环境是推进政府财政支出绩效评价有效施行的关键。打破体制性障碍最根本的途径，就是要通过制定和完善有关政府财政支出绩效评价的法律法规来解决施行绩效评估与已有制度和措施之间的矛盾冲突，通过立法来确认政府财政支出绩效评价的效力与地位。
参 考 文 献
1、马克·霍哲，《公共部门业绩评估与改善》，2000年
2、萨尔瓦托雷·斯基亚沃一坎波和丹尼尔·托马西，《公共支出管理》，2001年
3、刘汉屏－周谓兵，《公共支出项目评价方法初探》，《财政研究》2000年第11期
4、陈学安，《建立财政支出绩效评价体系研究》，2003年
5、重庆市财政局、重庆工商大学《重庆市财政支出绩效评价体系研究》，2008年
