征管改革效果的评估
精简压缩机构，实现了人力资源的优化配置。
管理层级压缩，工作效率明显提高。
市局机关实现了由后台向前台的角色转换。
县(市、区)局建成了征管中心。
资产利用率明显提高。
业务组合更加优化、合理，管理质量明显提高。
征纳双方成本明显降低。
税收服务质量明显提高。
存在的问题和建议
内 容 摘 要
2003年9月，四川省国税系统在全省范围内实施以“市、城区板块化，县级局机关基层一体化”为总体目标的改革试点，资阳市国税局作为试点单位之一，结合自身实际，根据总体规划，建立起了新的税收征管模式。为加强税收管理，本文在调查研究的基础上，结合资阳丘陵地区的实际，提出了合理设置岗位、调整征管方式、整合征管业务、协调地方党政关系、强化税收服务等建议，对完善征管改革，提高征管改革效能有一定的积极的作用。
论新时期税收征管模式
--资阳国税机关、基层一体化改革思考
作为省国税局征管改革三个试点单位之一的资阳市国家税务局，已于2003年9月圆满完成了以“市城区板块化，县级局机关基层一体化”为总体目标的各项改革任务,构建起了“以自行申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的新税收征管模式。征管改革后，机构运行情况如何？存在什么问题？岗位设置是否科学？人员配置是否合理？如何更好地为纳税人提供优质服务？哪些工作需要完善？为此，我们两次深入基层调研，走访了八个基层管理单位并与部分纳税人进行了座谈，对征管改革后工作中存在的问题进行了认真分析和思考。
征管改革效果的评估
(一)精简压缩机构，实现了人力资源的优化配置。征管改革后，全系统共有机构46个，其中行政、综合科室(含信息中心)23个，管理科(含税务所)19个，稽查局3个，市稽查局检查二科设在雁江区国税局。与改革前相比，精简17个，派出机构由原来的31个减少为现在的6个；各县(市、区)局人员轮换岗315人，占职工总数的61.89％；管理科室300人，占职工总数的58.94％；稽查人员60人，占职工总数的11.79％。现有中层干部136人，占职工总数的26.72％，比改革前减少10人；中层干部大专以上文化程度136人，上升了18.5％；人员集中后的专业化管理，解决了过去人员主要分布在农村，工作任务和管理力量极不对称的矛盾，实现了人力资源的优化配置，人才竞争和激励机制得到进一步强化，做到了事事有人管、人人有事干。
(二)管理层级压缩，工作效率明显提高。一是专业化、扁平化管理的实现，减少了办税环节，提高了办事效率，纳税成本明显下降；二是机关基层一体化的建立，归并了一系列工作职责，实现了政务、业务、制度、信息、考核、创建、税收服务等管理工作的一体化。与以前每一个管理分局都必须搞党建、创建、综治、计生、安防等地方性事务相比，统一由县局承担并对外接受检查考核，大大节约了人力物力。
(三)市局机关实现了由后台向前台的角色转换。此次改革后，市局直接负责所在行政区划内的税务登记、征管范围划分、税款征收、税务稽查等专业性征管工作。
(四)县(市、区)局建成了征管中心。通过推行机关基层一体化，将基层定位在县一级国税局，取消了“纯机关”的概念。机构收缩，人员回收，人财物统管，并直接负责税款征收、税务稽查、税源管理、行政审批、税收法制等一线征管工作，县一级国税局真正成为了征管中心。
(五)资产利用率明显提高。改革前，国税部门资产分散，城区和乡区大部分资产闲置，因机构的存在，又必须保留，资产未得到有效利用。收缩机构，集中人员后，通过对基层资产的合理盘活，顺利地实现了农村财产资源向城区转移，提高了现有资产的使用效率。
(六)业务组合更加优化、合理，管理质量明显提高。具体表现为：一是进一步明确了征管查之间的职责；二是采用专业化基础上的属地管理模式，更加科学合理。三是上收和分解执法权力，规范了执法主体，集中了行政处罚权限；四是将计划和征收、财务和办公室归并在一起，更加科学。
(七)征纳双方成本明显降低。一是由于机构收缩，固定费用减少，征税成本明显减少。以雁江区国税局管理四科为例：目前四科所管辖的面积为原五个管理分局的总和，五个分局平均月办公经费、生活费、小车燃油过路费、地方政府的摊派费等大约需要11,000元，机构收缩一个月以后，四科各项费用开支3500元，与过去相比，节约了7500元，预计全系统全年节约30余万元；二是改革后，税务机构主要集中在城区，纳税人可以在城区一次性办完所有涉税事项，减少了往返路程，节约了时间和费用，纳税成本大大下降。
(八)税收服务质量明显提高。为了缩小机构收缩后征纳双方的距离，全系统开通了内容丰富、^^文档齐全、服务范围广的税务直通车，实施了向纳税人发放纳税参考卡、定期举行政策发布会等税收服务，建立起了一条连接征纳双方的快速绿色通道，税收服务有了更广泛的空间，让纳税人真正享受到了方便、快捷的税收服务。
存在的问题和建议
(一)管理系列岗位设置问题
征管改革后，管理系列的机构和人员发生了很大变化，但是岗位的设置没有及时配套，出现了岗位设置不合理、重组的业务未整合到相应岗位、岗位之间的职责交叉等问题，降低了征管改革的效能。
我们建议，应根据征管改革后机构收缩以及税收业务的重组情况，按照专业化管理与片区管理相结合的原则，明确管理系列的具体岗位设置，细化各岗位职责。目前可考虑设六个岗位：
政策法制岗位：主要负责税收业务事项的审核上报、 TC "3、征管质量考核岗位"\l 全科(所)的户籍、欠税、“双定”管理、重点税源监控、建帐建制和辅导、执法检查等工作。
日常检查岗位：主要负责本辖区纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查工作。包括发票日常检查、漏征漏管户的清理、违法违章行为的处罚、税收保全和强制执行措施等工作事项。
纳税评估岗位：负责纳税评估工作。包括建立评估指标和评估模型、了解纳税人生产经营和财务状况、对异常情况进行查核、移送评估结果等工作事项。
综合事务岗位：主要负责文秘、内勤、经费、财产物资、档案、票证、会统等综合性工作事项。
税源管理岗位：主要负责辖区内纳税人的税源管理。包括户籍管理、信息采集、催报催缴、税收服务、税源监控、税收计划、建帐建制和辅导等工作事项。
考核督察岗位：负责督察督办和各项考核工作。
(二)管理层级问题
减少管理层级、提高管理效率是征管改革的主要目的之一。因此，在设计管理层级时应尽量体现直线管理，建立县局到管理科(所)到管理人员再到纳税人的四级管理模式，但在执行中，有的地方却自行增加内部管理层级，变成了县局到管理科(所)到管理组到管理人员到代征员再到纳税人的六级管理模式，降低了工作效率，增加了纳税成本。
为充分体现“精简、效能”的原则，提高工作效率，应当因地制宜的对农村镇(乡)采取直接派员驻片或跑片的方式，进行管理，管理科(所)一般不再下设管理组。
一是驻片管理。对家在乡镇的税务人员，可将其附近的几个镇(乡)划归其管辖，实行驻片管理，不配备网络，只在当地租用必要的办公场所，配备保险柜。科内不对其进行上下班考勤，重点对其征管质量和执法情况进行考核，以考核结果衡量其工作质量。
二是跑片管理。对没有税务人员居住的镇(乡)，按照就近归并的原则，实行划片，确定片管人员采取跑片的形式进行管理。跑片员在管理科内统一办公，当天往返。同时，应着重研究对跑片人员的管理办法，其目的是既要提高工作效率、降低管理成本，又要加强管理，督促其认真履行片区管理职责。
三是委托代征。对达起征点纳税人很少的乡镇，可实行委托代征。
(三)协调地方党政关系的问题
机构收缩后，会出现两个方面的问题：一是地方党政担心机构收缩会给今后政府经济发展战略，财政收入的组织带来非常大的影响；二是税务机构与管辖各镇(乡)人民政府距离的拉大，会削弱与地方党政的联系，直接影响地方党政对税收工作的支持和经费补贴的争取。
征得地方党政对国税部门工作的理解和支持，不仅能够减少工作阻力，而且还能营造良好的外部治税环境。因此，我们建议：
一是建立联系制度。建立局领导分片、管理科(税务所)领导、驻场片管人员两级定期或不定期地与地方党政的联系制度，及时地向地方党政领导汇报税收工作，主动置身于他们的管理，争取他们的支持与理解。
二是落实好地方党政安排的各项工作。对地方党政安排的各项工作不得以任何借口推迟，应积极落实。镇(乡)党委、政府通知的会议，必须由负责该片的管理科(税务所)负责人参会，让地方党政领导感受到税务机构虽然收缩了，但国税部门的工作力度并没有弱化。
三是把握工作重点。与地方党政的联系中，应重点处理好税收任务的完成、党政重要工作的落实、支持地方经济发展等主要问题。
(四)农村税收的控管问题
由于增值税起征点的两次上调，绝大多数农村个体工商户已属于免税范围，仅有乡镇所在地的少数个体户能达到起征点。据调查，一个场镇一般都只有几户，而这仅有的几户又都采用定额征收方式，工作量非常小。目前农村税收征管呈现税收总量和工作量都小的现状，生猪税收已成为最大的税源。农村税收征管的巨大变化，要求我们必须及时调整征管方式，才能达到提高效率和降低税收成本的目的。
我们建议，在农村推行分类管理模式，将纳税人分为小规模纳税企业、达起征点的个体户、不达起征点的个体户和生猪增值税纳税人等四类，小规模纳税企业实行自行申报，查账和查验征收相结合的征管方式；达起征点的个体户实行“定期定额”的征管方式；不达起征点的纳税人全面推行建账建制，由纳税人据实申报，税务机关根据纳税人申报的应税收入确定其是否达到起征点，对疑问户进行重点核查，对虚假申报者查实一户重惩一户，并将其列入达起征点个体户，实行“定期定额”方式征管；对生猪增值税则实行委托代征和税务机关上市查验征收相结合的方式进行征管。这样既能管好，又能减少工作量，一个农村税收管理人员少则可管理几个乡镇，多则可管理十多个乡镇，实现了将主要征管力量投入重点税源和城区税收征管的目的。
(五)征管业务整合的问题
据调查，尚有部分征管业务未按照新征管模式的要求进行有效整合，不仅增大了纳税人负担，而且制约征管质量提升。表现为：
一是行政审批程序繁琐。严格按照受理、审核、审批环节实行业务分离或者多环节、多层次办理审批事项，机构收缩后，不仅降低了税务机关办事效率，而且增大了纳税人负担。如税务登记的确认、定额核定、纳税人的停业、非正常业户认定等工作，仍然实行管理科审核后报政策法制科审查，再由分管局领导审批，出现重复审核。
二是文书管理不规范。机构收缩以后，管理科作为内设科室，不具备执法主体资格，制作好的文书必须先送到县(市、区)局盖公章，方能发送，增加了往返的时间和费用。同时，个别管理科也有将空白文书先在局里盖章，再交由管理人员使用，存在隐患。
三是发票管理问题较多。如：审核和配售分离，纳税人要先到管理机关审核签字才能到办税服务厅购买和代开发票，纳税人不方便；增值税专用发票实行限份限次领购，用完方能购买，当纳税人用完时，若在假期，将无法购买，给纳税人的生产经营带来影响；为确保报税的准确性，要求纳税人在申报时，必须携带未使用的空白专票，来回往返，极容易造成专票的划痕，无法使用等。这一系列问题，大多是因为片面强调监督和控管而忽略了效率和成本造成的。
以纳税人为中心，视纳税人为客户，优化业务组合，简并征管流程，是强化管理的必备条件，是构建征管工作新格局的核心，我们必须以提高工作效率、细化工作责任、方便纳税人办理涉税事宜为出发点，坚持同一工作职责不交叉和重复的原则，在全面优化业务组合的基础上，进行部分征管业务的流程再造：
一是将部分审批事项前移。如将税务登记的办理、“双定”户的定额核定、停歇业审批、非正常业户认定、加油站电子信息的读取等工作，调整为管理科直接办理，不再经过政策法制科审核和局领导审批，减少环节，提高办事效率。
二是将部分审核权力回收。如将一般纳税人认定、所得税税前扣除等事项，由纳税人直接向政策法制科提出申请，政策法制科在规定的时间内完成审批工作。凡不是法定必经管理科（所）初审的，原则上都可由纳税人直接向法制科申请，不再经过管理科(所)初审。
三是简并环节，细划流程。以简便、高效为出发点，找到纳税人与征税人之间的直线，寻求两点之间的最佳路径，取消所有曲里拐弯的繁琐环节，由市局统一分事项全面再造征管流程，努力实现前台受理简化，后台处理程序化。
以改革行政审批为突破口，再造审批流程，尽量简并审批环节，提高审批效率。推行“一站式”涉税事项办理模式，实行前台受理后台办理，即凡属纳税人找税务机关办理的事务均由税务机关前台(办税服务厅)负责，凡属税务机关找纳税人办理的事务，均由税务机关后台(管理部门)负责。同时，全面推行“一次调查，多次使用”的基础^^文档采集方式，尽量减少同一纳税人，同一信息^^文档，因不同审批事项，而多次调查的重复工作量。
再造各类^^文档的传递流程。保证^^文档传递、归档有序、及时。利用税务信息管理系统，推行征管^^文档电子化的“一户式”管理，建立统一的纳税人电子档案库，对查账征收纳税人的所有^^文档实行“一户式”存储，并实现信息共享。
再造发票管理流程。应当坚持以强化管理为基础，方便纳税人为出发点，再造发票管理流程，实现发票使用信息的共享，提高发票管理水平。首先，实行谁配售(代开)谁负责审核的办法，归并职责。计征科和管理科(税务所)均可配售(代开)普通发票，由纳税人就近自行选择，方便纳税人；其次，对采用“以票管税”征管方式的，管理科(税务所)负责税款的结算，计征科凭管理科(税务所)的结算^^文档，将税款征收入库后，办理普通发票的“验旧购新”；第三，完善专票购买方式，缩减报税^^文档，确保专票安全。在坚持增值税专用发票按照核定的领购份数和次数购买的基础上，原则上不采用用完方能购买的方式，税务机关采用核定领购份数进行控制，纳税人按实际使用完的份数，进行购买，保证纳税人在一段时间内，拥有满足经营需要的增值税专用发票；为减少纳税人负担，确保报税及时准确，在一般纳税人进行申报时，除按规定必须报送的申报^^文档外，原则上不得将全部空白的增值税专用发票，带到办税服务厅进行审验，负责管理该户的片管人员，可到企业对空白的增值税专用发票进行审验，以保证增值税专用发票的安全以及正常使用。
三是建立发票使用信息共享制度。对未实行“查帐征收”的
纳税人申请购买发票，必须对已使用的发票按封面要求，将使用情况汇总填制，方能购买新票。对未按规定填制的，补填完整后，方能售票；对已“验旧”的发票，计征科按照发票封面记载的信息，在STIMS中进行登录，并通过税收执法监督考核系统，实现资源共享，以满足基层管理单位对发票使用信息的需求。
(六)税收服务的问题
2003年，资阳市推出了“税收政策情况发布会”、“纳税参考卡”、“税收服务直通车”三大服务项目，受到了地方党政的充分肯定和纳税人的热诚欢迎。机构收缩后，税收服务面临一些新课题，部分纳税人反映：“税务干部离我们远了，有些问题不知怎样才能得到及时解决”。另一方面税收服务的内容和方式还有待进一步扩展，尤其在为农村纳税人服务方面。
税收服务是连接征纳双方的纽带，既为纳税人自觉履行纳税义务提供最大的帮助和支持，也为税务部门的工作营造更和谐的社会环境与内在发展的动力。因此，我们必须加大力度并坚持不懈的开展下去。
一是拓展税收服务内涵，充分发挥好“政策发布会”、“税收服务直通车”的作用，缩短征纳距离。各级税务机关应改变“政策发布会”方式，将“政策发布会”开到纳税人较为集中的镇(乡)，方便边远纳税人及时了解最新税收政策。同时，对边远的镇(乡)开通“税收服务直通车”定期定点服务业务，并增加“纳税辅导、受理税务登记、缓缴税款、停业申请、配售发票、办理外销证明”等服务内容，让纳税人感受到税务干部就在身边。
二是加强督查，逗硬考核，促进各项服务工作的有效开展。市局建立内部上下级纳税服务监督制度，定期对各县（市、区）国税局的各类纳税服务工作进行量化考核。建立纳税人对税务机关纳税服务质量的考核评价制度、纳税服务信息反馈制度（如纳税服务情况问卷调查），畅通意见反馈渠道，了解纳税服务的效果及纳税人的需求和期望，了解纳税服务工作人员的工作情况，了解纳税人对纳税服务的满意度。
（七）、征管力量的合理使用问题
征管力量城区集中后，如何合理利用的问题随之而来。以雁江区国税局为例，目前该局共管理企业户数842户，企业管理人员28人，人均管理30余户，1人最少管理15户、最多管理125户，全年征收税款15892万元，占年税收计划的94.72％。管辖个体户数7104户(其中：不达起征点4668户)，个体管理员有37人，人均管理192户(其中：不达起征点126户)，1人最多管理442户(其中不达起征点户数116户)，最少管理45户(其中不达起征点户数43户)，全年征收税款885万元，占年税收计划的5.28％。目前，主要工作职责有：停(歇业)、注销、非正常户、新开业户管理、发票检查、税款催收催报、征管^^文档整理、纳税户生产经营状况调查以及定额核定等。按照上述工作事项计算，一名管理人员每月的正常工作最多在15日(含国家法定假日)内完成。这样，就使从事个体税收管理的人员，在一定时间内无事可作，带来人力资源使用上的浪费。
为此，我们建议：对管理人员进行分流，扩大片区管理人员的管理范围，除保留部分必须人员从事企业和个体户管理外，将其余人员分成若干个工作小组，明确相应工作职责，进行集中使用，不仅让管理人员有事可作，而且，真正实现了强化管理。
(一)日常检查小组。由分管该项工作的副科长负责。主要从事纳税评估和发票检查工作。负责对管辖的“双定户”和“不达起征点”的纳税人未达立案标准的检查和普通发票检查；负责对城区漏登、漏管户的清查;负责个体户建帐情况检查，对不按规定建帐的纳税人按程序实施行政处罚。
(二)纳税评估小组。由一名副科长负责。负责对管辖的小规模企业按照纳税评估办法进行纳税评估和约谈；负责对实行“双定”征收的个体户分行业、分地段、分经营规模进行调查，拟定出定额调整意见，并提出制定区域平衡下限建议;负责与地税和工商部门交换信息。
(三)督查考核小组。由科长负责。负责当期停歇业户、非正常户、注销户的实地检查；负责各项考核工作。
参 考 文 献
无参考文献
