现行分税制弊端分析
1．不利于市场经济发展
2．不利于分税制的实施
3．有悖公共财政理论
4．不利于调动中央与地方两个积极性
二、现行的分税制需要进一步改革和完善。
1．必须完全、彻底地摆脱计划经济的“统制”观
2. 减少财政级次，解决基层财政困境
3. 构建地方税体系
4. 税权的适当下放
5. 转移支付制度的进一步完善
内 容 摘 要
摘要：1994年，分税制在我国正式实施，效果是显著的，首先它保证了中央和地方财政的同步增长；使我国初步建立了税收的分级征收和分级管理的制度；使我国税收管理体制由中央高度集权制逐步地向地方适当分权的方向发展，但越来越不适应发展着的经济环境，。因此，如何科学、合理地划分中央与地方的税权是我国财税体制改革需要解决的问题，本文从现行分税制入手，深入分析其弊端后，提出改
革完善现行分税制的五点建议。
关键词：分税制 改革 完善
分税制改革和完善
建国以来，我国财政体制经历了数次重大改革。建国之初是一种前苏联模式的统收统配的中央集权体制，连续实行了20年之久。1980年开始改行“分灶吃饭”的分权体制。1988年后又改为递增包干、上解递增包干、定额上解、总额分成、定额补助等多种形式的“大包干”管理制度。然而所有这些改革，实际上均未跳出计划经济财政框架。在经济形势的逼使下，1994年终于向市场经济体制跨出了决定性的、带有革命意义的一步，即分税制，由行政性分权跨入了经济性分权。
1994年，分税制在我国正式实施，效果是显著的，首先它保证了中央和地方财政收入的同步增长；使我国初步建立了税收的分级征收和分级管理的制度；使我国税收管理体制由中央高度集权制逐步地向地方适当分权的方向发展。它从根本上克服了在20世纪80年代有计划商品经济条件下建立起来的税收制度的某些局限性。但是，由于它是市场经济发育不成熟的早产儿，先天不足，在市场经济日益成熟和世界经济向一体化发展的今天，它的机能越来越不适应发展着的经济环境，最突出的表现是税权划分不合理、不科学。因此，如何科学、合理地划分中央与地方的税权是我国财税体制改革需要解决的问题。本文从我国现行税制税权划分存在的弊端入手，提出一些粗浅解决这些弊端原则、构想。
一、现行分税制弊端分析
中国分税制的内在机理是一种权力主导型的分税制。什么税归本级政府，什么税可由下级政府收，下级政府上缴的什么税返还多大比等，均有上级政府单方决定。于是，在这种权力主导型分税制的机理传导下，财权一级级向上转移。中央“分”省的，省“分”市，市“分”县，县“分”乡。乡而“分”零权力的农民。而事权却相对下移。
1993年，中央财政收入占全国财政收入的22%，2002年急剧上升为52.2%但省级财政收入比重并未因此而下降，她利用权力主导的机理，从下面上移了大量财权，从而使财政收入的比重也从16.8%提升到2000年的28.8%。换言之，省以上财政收入比重从38.8%上升到81%，而省以下(不包括省)则从61.2%下降到19%。2000年后，省以上财政收入继续上移，仅中央这块又上升了3个百分点，达到了55%。根据南方经济报报道河北某县在一份“关于调整县财政体制的测算说明”中写道：“继1994年增值税划为共享税之后，2002年中央综合考虑我国政治、经济和社会发展全局，决定对所得税收入分享办法进行改革，由原来的地方税收改为中央与地方共享税。同时，省、市相应对“四税”(增值税，企业所得税，个人所得税，营业税)重新调整了分享比例。改革前，“四税”增量留县乡的比例为：增值税25%，所得税100%，营业税100%，改革后，“四税”增量的分成比例分别降为：增值税10%，企业所得税15%，个人所得税20%，营业税80%。由于增值税和所得税占我县财政收入的86%。今后税收的增加将极为困难，县乡可用财力在基本保持在2002年基数水平上，即使能增加财力，也难以超过3%的增长率，而经济的发展的事权需要则大大超过的这个比例。”乡与村财政收入在权力主导的分配机理下，自然下降更多了。该县，“税费改革前，乡统筹及农业税收入为1822万元，剔除一次性集资和征收不到位因素，实际统筹收入1356万元，加村提留收入1066万元，合计实收2422万元。改革后，取消乡统筹、村提留，乡级(农业税)收入1135万元，加上村级收入及村级转移支付资金收入746万元，乡村合计实际收入1881万元，比改革前减少541万元，减少幅度22.5%。”由于该县原先财力较雄厚，县、乡、村尚未出现负债。而对于经济一般的与欠发达的县则情况又就大不一样了！
税制财政体制改革以后，虽然中央政府不断加大了对地方政府的转移支付力度，但与财政包干体制下相比，地区间财政能力差距表现出日益扩大的趋势，如表1所示。
表1 各地区财政能力差距状况（1988—2001） 单位:%
年份
人均财政收入相对差异系数
人均财政支出相对差异系数
样本数（个）
1988
162.19
75.7
29
1989
141.86
70.53
29
1990
139.76
70.19
29
1991
128.63
68.23
29
1992
127.07
66.92
29
1993
115.02
67
29
1994
122.25
81.96
29
1995
120.37
92.99
29
1996
122.36
90.8
29
1997
126.04
97.38
30
1998
127.2
96.63
30
1999
130.57
96.91
30
2000
120.65
86
30
2001
133.36
85.95
30
分税制财政体制改革以后地区间财政能力差距的扩大主要是由于我国现行的转移支付资金分配不科学、不公平，没能有效发挥均衡地区间财政能力差异的作用。主要表现为：第一，维持既得利益。税收返还和体制上解（补助）的数额由基数法来确定，专项拨款有不少也变成了用基数法分配，只能增不能减。基数中包含了过去体制中的不合理因素，而且在逐年滚动的过程中，不合理因素继续扩大；第二，分配透明度不高。各种补助分配缺乏科学依据，要么根据基数法，要么根据主观判断，具有较大随意性，常常是按“跑得勤、叫得响、出的配套资金比例大”为原则分配，一度使财政“均等化”变成了“差距化”。第三，过渡期转移支付不足。这种补助考虑了一定的因素按公式分配，真正具有均衡拨款的性质，但受以上转移支付方式限制，实施力度很小。1995年它仅占整个转移支付额的0．83％，到2001年它也仅占整个转移支付总额的2．29％。同时，分配办法的合理性和科学性还有待进一步提高。综上所述，笔者认为现行的分税制存在以下在税权划分方面的弊端：
1．不利于市场经济发展
建立完善的市场经济体制是我国经济建设的目标，这是我们实践经验的总结，也是世界经济一体化趋势的要求，我们的任何一项改革都必须符合市场经济的要求，税权的划分也应该有利市场经济的发展。一些地方政府通过行政手段强行推销本地企业产品、排斥外来企业产品的行为倾向，甚至导致外地企业或者汇总缴纳企业在一些地区面临不利的竞争局面，全国市场一体化进程遇到妨碍。它有碍我国市场经济的发展。
2．不利于分税制的实施
分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制。它是按市场经济的原则和公共财政理论建立的。它是市场经济国家运用财政手段对经济实施宏观调控较为成功的做法。按照市场经济的要求，党的十四届三中全会果断地作出了在我国实行分税制的决定。现行分税制对推动我国经济体制的完善和发展起到一定的积极作用，但在实际运作过程中也暴露了不少问题，如中央可支配的财力呈下降趋势；中央财政赤字不断增加；中央财政收入的增长低于地方财政收入的增长；中央债务规模不断扩大；税收收入占GDP比重预期目标尚未达到；地方的积极性也未能很好地调动起来。这与我国现行分税制的税权划分不合理是分不开的。
3．有悖公共财政理论
公共财政学论认为，公共产品具有层次性，按其受益范围的大小，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品的提供由中央和地方之间的分工制度确定，是一种经济机制设计，有必要由中央政府提供全国性的公共产品，地方政府提供地方性公共产品。税收是公共财政的主要来源，税收作为公共产品的价格，各级财政支出所提供的公共产品的范围大体与本级政府辖区界限相一致。所以，中央和地方在公共产品的提供上，应具有相对的独立性，相应地，中央和地方应拥有各自的税权。只有中央和地方政府拥有各自的税权，才能保证各级政府支出的基本需要，才能有效地提高政府机构的效率。而我国现行分税制的税权划分不清晰，不符合公共财政理论的要求。
4．不利于调动中央与地方两个积极性
充分发挥中央与地方两个积极性，是我国经济社会发展中长期坚持的一项基本方针。1993年12月15日《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确提出了“正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入的合理增长”的分税制财政体制改革的指导思想，但由于市场经济体制还未完全建立，在实际落实中仍未能彻底跳出传统经济体制改革的局限，中央税权过度集中的老路未能彻底消除。分税制的实施，某种程度上加强了中央的财力，强化了中央的宏观调控，调动了中央的积极性。但远没有达到调动两个积极性的目的，地方政府的积极性远没有调动起来。这其中一个重要的原因就是税权过于集中，税收法律的制定权、解释权、政策调整权、减免税权几乎统统归属中央，忽视了地方政府在处理地方事务时所应拥有的税收管理权限，使地方各级政府的职能不能完全实现，制约了地方政府的积极性。
另外，现行分税制没有赋予地方政府独立取得收入的权力，尤其是没有独立开征税收的权力，而是按中央统一制定的税收制度去组织收入，现行分税制体制改革，划给地方政府固定收入的税种有16种之多，但地方基本上仍没有自己独立的税种。现有的地方税如同几十年来就一直存在的地方税一样，只是小额零星分散的税种，远不足以成为地方财政支柱收入来源。这就根本否定了地方政府财政的独立主体地位。在目前经济利益多元化格局的背景下，如果不考虑地方相对独立的经济主体地位，简单地把地方利益目标等同于中央利益目标，不利于调动地方政府的积极性，最终也会影响宏观调控能力的加强和中央利益的实现。
二、现行的分税制需要进一步改革和完善。
1.必须完全、彻底地摆脱计划经济的“统制”观。
统制经济是国家在出现某种特殊巨大困难时，必须采的特定经济制度。例如，当本国与他国发生全面战争，关系到国家存亡，国家必须以最强硬的手段去组织、支配、动员一切资源去实现国家的目的。第一次及第二次世界大战，无论是市场经济国家或计划经济国家或君主封建国家无不如此。这是第一种情况，第二种情况是遇到全国性的巨大的自然灾害，或战后的恢复时期，为了确保“人人有口饭吃”，不得不实行这种临时制度。战后的德国与日本在整理“废墟”时不得不如此。除此两种特有环境，就不应再强调“统制”，不能总是处处强调集中、强调中央集权，因为，统制经济有极大的弊病。财政体制改革需符合社会主义市场经济规则，需适应中国地方财政决策的高度分散性的国情。改革思路需彻底摆脱计划经济的思维定式。
2. 减少财政级次，解决基层财政困境
一般认为，基层财政体制改革应该在政府体制改革的基础上进行。但事实上，基层财政体制的改革，也可以为未来的简化政府级次的政体改革提供有力的前提条件和改革经验。1994年的分税财政体制改革，已经为建立规范的分级财政体制奠定了基础，目前的任务是构建一个可以有效运行，并具有自律机制的基层财政体制，而不仅仅只是为了缓解当前的收支矛盾。
三级政府体制在国际上较为通行。不仅联邦制国家的政府体制是三级，单一制国家中也不是单纯的两级政府。中国目前政府体制下的分税财政体制，要求每级政府都有自己的税种和稳定的税收收入是不可能的，从中央政府下拨的转移支付资金到达基层政府时的数量也已经极为有限，现行预算法又不允许地方政府发债，这些因素导致了基层政府获取稳定财政收入的困难。一些省份针对财政级次问题进行了若干试点性改革。
１）乡财县管：安徽省的经验。始建于上世纪80年代的乡财政一直不甚完备，各地的情况也有不同。从目前的收入情况看，进行了农村税费改革，以及取消农业各税的改革后，乡镇一级已经没有了自己的收入来源。从支出的角度看，原来乡镇支出一半以上的教师工资，已经由县级政府统一发放，公共卫生等其他支出的改革，也在进行中。从其它经济管理系统看，金融、工商的基层己经按照经济区域设置，而不再按行政区划。因此，乡镇一级的财政工作实际上已经减少了很多。由县财政代管乡级财政是可行的。
安徽省是最早实行农村税费改革的省份，在两年前又开始推行乡镇财政由县级财政代管，并建立了一套较为行之有效的规章。在进行乡财县管之前，进行了并镇改革，减少了乡镇数量。但不可否认的是，乡镇政府的职能仍然是存在的，特别是在一些交通和通讯设施较差的山区。
２）省直管市、县财政的思路。地区一级政府原先曾规定为省级的派出机构，近年一些省份的地市合并后，有很多市级政府是由地区行署转化而来的，可以取消。然后，地级市、县级市、县等，作为同级单位，都由省级财政直接管理。
在浙江、安徽等地，省和县之间的体制联系较多，市是一种过渡的形式。浙江市和县的财政都和省财政对话，即在财政体制上，市与县实际是“平级”的地位。但在省份，如吉林省，则各级次的依次管理仍然很强。
在目前市县行政不同级的情况下，可以先实行财政同级的改革。
３）三级财政体制的设想。中间层次的政府，是联系中央政府与基层政府之间的必要桥梁，特别是对于大国更是如此。但中间层次的政府级次太多必然增加交易费用，降低效率。如果能把财政体制缩减到三级，对于解决基层财政问题可能是一个相对简单的体制框架。当然，为了切实解决基层财政问题，还需要继续改革转移支付制度。可以先考虑实行乡财县管的财政体制，然后推开市县财政同级的改革。
与此同时，分级财政体制中的基层政府具有了解当地居民公共产品和公共服务需求的信息优势，出于政府资金使用效率的考虑，凡是一级政府可以有效提供、有效管理的公共产品及服务，应赋予该级政府相应的职能，逐步完善多级财政体制。
3. 构建地方税体系
地方政府存在的基本经济理由，是由于它能够有效率地提供满足本辖区居民需要的公共服务。设置地方税的意义即在于使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入以便提供这种公共服务。因此，在分税财政体制中，地方政府稳定的税收能力是应该首要解决的问题。
第一、目前地方政府主要税收来源是营业税和企业所得税。但一般说来，间接税不宜作为地方税收的稳定收入来源。特别是一旦进行增值税扩大范围的改革，会大大缩小营业税的税基。企业所得税因其不稳定性，作为地方主体税种也有缺陷。虽然个人所得税由地方政府管理成本较低，但出于税制公平的考虑，其主要部分应放在中央政府，地方政府只作分率的加成征收，这是世界各国的惯例。
第二、财产税（或称不动产税）是最适宜成为基层政府地方税的税种。一是因为财产税的非流动性，使其可以成为地方政府的稳定的收入来源，并且随着地方基础设施建设的发展，这一税基会越来越大。二是因为财产税是一种受益税，财产所有者（或使用者）是当地公共服务的受益者，因而较易推广。目前中国有关财产方面的税收，只占税收总量的不足5%，还有很大的发展空间。资源税基于同样原因，也是地方政府较为稳定的收入来源。
第三、关于分税财政体制中的共享税，应该采用国际通行的税基分享、分率计征的办法，即中央政府统一确定税基，不同层次政府分率计征。这种办法可以使中央和地方收入都能随经济发展而自动稳定增长，使各级政府财政收入具有一定的可预见性。
第四、地方政府的非税收入也要逐步规范化。一是取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入征税范围，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。二是对地方政府提供的公共服务进行正确定价，合理收取使用者付费，弥补其投资成本，作为正税的必要补充。
4. 税权的适当下放
地方政府一定的税收立法权是实现地方公共服务自主权的保障。税收管辖的分权，包括税收的立法、执法、司法权在不同级次立法机构间的配置，特别是税收立法权在中央和地方立法机构之间的合理划分，不仅有利于税收法制化建设，也有利于分税制财政体制的进一步完善。中国税收立法权的划分，应以中央立法为主，省级立法为辅，建立两级立法相辅相成的立法格局。地方税的税收立法权可按不同税种分别处理。
值得指出的是，适当下放税收立法权限，需要有其他方面改革的配合，例如减少财政级次，实行中央、省、市县三级财政体制；同时进行不同级次政府事权的改革和界定等。
5. 转移支付制度的进一步完善
首先，转移支付制度进一步改革的设计原则，是在收入划分适度集权，政府支出适度分权的前提下，建立促进地区公平的转移支付制度，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益，实现地区间财力水平相对均衡。多级政府财政体制中的转移支付，主要是为了平衡地区间的财政能力，并对存在有跨区溢出效应的地区财政支出（如环保和教育）做出补偿。同时，要配合进行预算管理的法治化、透明化合公开化，以及外部环境的改善。
其次，作为中国这样的大国，在中央政府对地方政府的转移支付制度完善的同时，也应注重省对以下政府的转移政府制度的完善，逐步缩小辖区内地区间财力差距，才能确保全国地区间差距的本质缩小。
第三，简化转移支付的方式，体现效率优先、兼顾公平的原则，力争使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨的成本。
最后，调整现行转移支付的结构，加大均等化转移支付的数量，完善计算公式，增大其缩小地区间差距的作用力度。同时控制专项转移支付的规模，通过建立严格的项目准入机制，减少项目设立的随意性和盲目性。并加强监管，提高专项转移支付资金的使用效率。
参考^^文档：
1、国家计委宏观研究院课题组 《进一步完善分税制》 经济参考报 2004.10
2、崔运政 《我国分税制财政体制的创新研究》 税务研究 2003.08
3、焦国华 《我国分税制财政体制存在的问题及对策》 北京财会 2003.11
4、杨之刚 《深化分税制改革》 经济参考报 2004.11
