我国人口老龄化及养老保险制度的完善

一、人口老龄化及其对养老保险制度产生的影响（一）养老保险制度概述（二）我国人口老龄化的特征

（三）人口老龄化对我国养老保险制度影响的分析

二、目前我国养老保险制度存在的主要问题

（一）个人账户没有做实

（二）覆盖范围不够广泛

（三）计发办法不尽合理

（四）统筹层次比较低

（五）养老保险基金的营运能力低

三、完善我国养老保险制度的几点思路

（一）逐步做实个人账户

（二）扩大覆盖范围

（三）改革基本养老金计发办法，建立基本养老金正常调整机制

（四）加快提高统筹层次

（五）加强基本养老保险基金征缴和监管

（六）提高养老保险基金的营运能力，实现基金保值增值

内 容 摘 要

本文概括地阐述了我国人口老龄化趋势、基本特征及人口老龄化对我国养老保险制度产生重大影响，分析了目前我国基本养老保险制度存在的主要问题，提出了扩大基本养老保险覆盖范围、逐步做实个人账户、改革基本养老金计发办法、加快提高统筹层次、加强基本养老保险基金征缴和监管、提高基金保值增值能力等完善基本养老保险制度的办法。

关键词：人口老龄化 养老保险制度 完善

我国人口老龄化及养老保险制度的完善

有关^^文档显示，2004年底，中国60岁及以上老年人口为1.43亿，超过总人口的10％，且以年均3％的速度持续增长。据预测，到2030年，我国60岁以上的老龄人口将达3.09亿人，占我国人口总数的21.4%，人口老年化进程加快，养老负担越来越重，社会养老的形势已十分严峻，而目前我国的基本养老保险制度逐渐负担不起老龄化的急剧增长，因此完善基本养老保险制度是十分有必要的。

一、人口老龄化及其对养老保险制度产生的影响

（一）养老保险制度概述

养老保险是个人由于年龄或疾病的原因谋生能力中断或丧失时，仍然能得到经济保障的保险机制。目前，这一保障机制的基础是社会养老保险。社会养老保险是指用法律或其他行政手段强制建立起来的养老保险制度。目前，我国根据中国的具体国情，实施了"社会统筹与个人帐户相结合"的基本养老保险改革模式。

（二）我国人口老龄化的特征

所谓人口老龄化，是指老年人在总人口中的相对比例上升，按国际通行的标准，60岁以上的老年人口或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%和7%，即可看作是达到了人口老龄化。我国2003年，60 岁以上的老年人口占总人口的比重就已经达到了11%，人口的老龄化问题将很快成为中国面临的前所未有的新挑战。

《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，与其他国家相比，中国的人口老龄化具有以下主要特征： 

——老年人口规模巨大。 根据联合国预测，21世纪上半叶，中国一直是世界上老年人口最多的国家，占世界老年人口总量的五分之一。21世纪下半叶，中国也还是仅次于印度的第二老年人口大国。 

——老龄化发展迅速。65岁以上老年人占总人口的比例从7％提升到14％，发达国家大多用了45年以上的时间。中国只用27年就可以完成这个历程，并且将长时期保持很高的递增速度，属于老龄化速度最快国家之列。 

——地区发展不平衡。中国人口老龄化发展具有明显的由东向西的区域梯次特征，东部沿海经济发达地区明显快于西部经济欠发达地区。 

——城乡倒置显著。目前，中国农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点，这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。到21世纪后半叶，城镇的老龄化水平才将超过农村，并逐渐拉开差距。这是中国人口老龄化不同于发达国家的重要特征之一。 

——老龄化超前于现代化。发达国家是在基本实现现代化的条件下进入老龄社会的，属于先富后老或富老同步，而中国则是在尚未实现现代化，经济尚不发达的情况下提前进入老龄社会的，属于未富先老。 

发达国家进入老龄社会时人均国内生产总值一般都在5000－10000美元以上，而中国目前人均国内生产总值才刚刚超过1000美元，仍属于中等偏低收入国家行列，应对人口老龄化的经济实力还比较薄弱。

   （三）人口老龄化对我国养老保险制度影响的分析

人口老龄化使政府用于老人的财政支出增加，财政负担加重。养老保险基金源于人们的工薪收入，因此劳动年龄人口的富匮与否，决定了基金筹集的可能规模。由于人口老龄化的程度不断发展，财政中用于社会保险、社会福利、社会救济、社会服务的支出不断增加。据统计，从1985年至1997年12年间，我国用于社会保障的资金从327亿元增加到3043亿元，增长近10倍，其中用于支付离退休职工的各种费用从149亿元增加到2068亿元，增长了12倍以上，高于同期经济增长速度。近几年来，由于完成“两个确保”的任务，全国各地区普遍调整了财政预算结构，为确保“两金”发放，实行财政兜底，使各地的财政负担十分沉重。

    我国目前的养老方式：一是由政府承办的社会基本养老；二是传统的家庭养老；三是以个人储蓄为主的自身养老。随着独生子女政策的实施和人口老龄化的来临，老年人对社会养老的需求和意愿必将进一步扩张和强烈。事实上，年轻的一代也已缺乏为长辈提供各种养老资源的能力，传统的家庭养老面临着严峻的挑战。但老年人口超速增长，又进一步表明社会养老负担的日益加重和基金积累难度更为加大，从而对养老保险基金的增长产生强列的制约作用和后续影响。

在养老保险从现收现付制向统账结合制转轨的过程中，政府单方面废除了计划经济体制下的隐性契约，转制成本没有解决，导致"老人"(已退休人员)无资金积累，在职职工缴纳的养老金个人账户内资金大多被挪用去为已经退休的职工发工资，去补旧体制的“黑洞，"中人"(即将退休人员)资金积累严重不足，于是，不得不动用"新人"(改革后人员)的账户，于是，"新人"的账户由此变空。据劳动和社会保障部相关文件显示，2000年我国养老金“空账”还仅仅为360多亿元，到了2005年底，“空账”已经达到8000亿元。而且这种空账还将以每年1000亿元的规模增加。

（二）覆盖范围不够广泛

我国目前的养老保险制度主要覆盖的是行政事业性单位、国有企业和部分集体企业职工，部分股份制企业、“三资”企业、私营企业以及城镇个体经济组织仍在基本养老保险制度之外。

（三）计发办法不尽合理

计发办法是养老保险制度的关键环节，涉及广大参保人员的切身利益。按照现行计发办法，缴费满15年以上的，基础养老金按当地职工上一年度平均工资的20%计发，个人账户养老金按账户储存额的1/120计发。这种办法存在两个问题：一是缺乏参保缴费的激励约束机制。缴费15年以上的参保人员多缴不能多得，不符合社会保险权利与义务相对应的原则，在这种办法下，还有少数人缴费满15年后就不愿缴费了。二是不符合退休人员实际情况。目前我国退休人员退休后的平均余命在25年以上，而按现行计发办法个人账户储存额领取10年后就领完了。因此，这种不够合理的办法应当予以改变。

（四）统筹层次比较低

长期以来养老保险的统筹在市县范围内统筹，调剂作用不大，而且地区差异大，导致了养老保险水平的差距和不平衡，而且管理体制不顺，养老保险制度的实行，各部门、各行业各自为政，没有形成一个统一完善的养老保险管理体制。

（五）养老保险基金的营运能力低

来自劳动保障部门的一个最新统计数字表明，目前全国养老保险基金结余已近800亿元人民币。但在基金征收实现了量的突破的同时，收不抵支的格局却依然未变。在中央财政给予大量补贴的情况下，去年全国仍有13个地区当期收不抵支共55.6亿元，我们所面临的境况，逼迫我们不得不思考如何使社保基金更为健康、合理地发展下去。世界银行最近发表的公报表明，虽然各国养老基金都因人口老龄化而受到冲击，但不少国家由于全力挖潜，通过对社保基金的多元组合投资，收获回报颇丰，对缓解这些国家养老基金的紧张状况做出了贡献。数据显示，法、英、美、加拿大四国养老基金回报率分别达到13%、11.5%、9.5%、8.3%。相比之下，我国社保基金投资渠道狭窄，手段保守，回报率很低。但这也说明，我国在社保基金投资方面完全还有发展的余地。

（二）扩大覆盖范围

当前及今后一个时期，养老保险扩面将突出四类重点人群，首先是民营企业职工。第二是农民工群体，目前他们已成为不少行业企业的用工主体，应该成为养老保险扩面新的增长点。第三是临时性用工，省和各市劳动保障部门要督促用人单位为所有的临时性用工办理参保手续，对企业采取劳务派遣形式使用的临时工，要核实劳动合同和有关协议，落实参保责任。四是机关事业单位职工，各地要按照统筹试点方案规定的覆盖范围将尚未参保的单位尽快纳入。

扩大覆盖范围的思路：

1. 为各类人群参保提供绿色通道。取消户籍限制，无论户口是否在本省，是否在当地，是否在城镇，凡在当地城镇从业就业的都可以无障碍参保；取消年龄限制，对以个人身份参保的人员，凡在劳动年龄之内不再按性别限制参保年龄；对新参保企业采取优惠政策。

2. 切实做好各类中断缴费人员的养老保险关系接续工作要认真实行养老保险“告知”制度，各级社会保险经办机构要及时与企业和本人核实养老保险有关情况，告知有关养老保险接续政策和办法，提醒督促各类中断缴费人员及时接续养老保险关系。

3. 加快养老保险立法，强制参保；同时新闻媒体要充分发挥宣传和舆论监督作用，做好养老保险宣传工作。

4. 加强各部门间的配合协调。劳动和社会保障部门要强化劳动合同管理和劳动保障监察的职能，加强对劳动力市场的管理；工商行政管理部门和地方税务部门要协助劳动和社会保障部门摸清参保底数。

（三）改革基本养老金计发办法，建立基本养老金正常调整机制

基本养老金计发办法的改革，一要考虑到基本养老保险计发基数合理性，可以以职工退休前一定时期的平均工资收入为基数，这样可以解决退休后收入减少，收入水平降得过多的问题，这既可以体现分享社会保障的原则，也可以使职工产生养老保险金逐年有所提高，起到能保障职工基本生活的作用；二要考虑到新方法要有利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，从而进一步鼓励职工参保缴费。

此外，基本养老保险待遇水平必须与国家和企业经济承受能力相适应。基本养老保险待遇水平的确定必须适宜经济能力承受的范围，水平过高，超过生产力发展能力，国家、企业都承受不了；水平过低，会影响职工退休后的基本生活需要。所以应建立基本养老金正常调整机制，根据职工工资和物价变动等情况，适时调整企业退休人员基本养老金水平。

（四）加快提高统筹层次

实行基础养老金全国统筹，就是要做到统一制度、统一标准、同意待遇项目、统一缴费比例，基金统一调剂使用。统筹层次问题的核心是资金的管理控制权，以预算管理为统筹基础，对养老保险基金实行全面的严格的收支预算管理；问题的实质是明确各级政府责任和权限的划分。提高统筹层次后，对养老保险制度有很大影响：一是明确了中央和地方的责权，中央政府和地方政府都只对各自管理的养老保险部分负有限责任，事权不交叉，资金不混用，有利于调动两个积极性，在各自范围内调动资源增收节支；二是基础养老金全国统筹扩大了资金调剂范围，稀释了抚养比较高地区的困难，在一定程度上实现了经济发达地区和欠发达地区、新兴城市和老城市之间的基金调剂，从而在总体上减轻了各地的负担；三是基础养老金权益可以实现在全国各地累计计算，有利于劳动力跨地区合理流动，促进市场资源优化配置。

（五）加强基本养老保险基金征缴和监管

征缴收入是基本养老保险基金的主要来源，必须依法做好征缴工作，做到应收尽收。要全面落实《社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，严格执行社会保险登记和缴费申报制度，强化社会保险稽核和劳动保障监察执法工作，努力提高征缴率。凡是参加企业职工基本养老保险的单位和个人，都必须按时足额缴纳基本养老保险费。对拒缴、瞒报少缴基本养老保险费的，要依法处理。对欠缴基本养老保险费的，要采取各种措施，加大追缴力度，确保基本养老保险基金应收尽收。

基本养老保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁挤占挪用。要制定和完善社会保险基金监督管理的法律法规，实现依法监督。各级政府要完善工作机制，保证基金监管制度的顺利实施。要继续发挥审计监督、社会监督和舆论监督的作用，共同维护基金安全。

（六）提高养老保险基金的营运能力，实现基金保值增值

国际经验表明：长期积累性基金如进行市场化投资运作一般可实现保值和增值，但巨额资金市场化前提条件是存在发达的资本市场可以吸收巨额资金因而 从长期来看，要实现我国养老保险基金的保值和增值，还应该逐渐允许部分养老基金投入资本市场进行多元化的组合投资，成立多家养老基金管理公司，引入并强化竞争机制推动资本市场的发育和成熟。

1．稳中求进，逐步放宽.目前我国的资本市场日趋完善但也仍存在着不规范，风险大的特点，在这方面，可参照其他国家的做法，如德国，智利，均对养老基金投资领域范围和投资比例进行限制，可采取稳中求进，逐步放宽的策略。可通过立法的形式规定不同风险类别投资的最高限额。如股票在总基金投资总额中所占比例上限等。随着资本市场的发展，投资品种的增加，专业水平的提高，监管制度等环境的完善，可逐步向风险较大些的外延拓展，如最初的国家银行债券向公司债券，股票投资等领域拓展，并逐步提高投资份额。