一、我国税收优惠政策存在的主要问题
二、我国税收优惠政策调整分析
三、完善我国税收优惠制度的建议
内 容 摘 要
改革开放以来是我国采取税收优惠政策的一个高峰期。这些优惠政策的实施,为对外开放发挥了重要的促进作用。为了进一步扩大吸引外资质量,结构,完善我国现行税收优惠政策,使之既满足效率与公平、经济增长与社会稳定的原则,又保障了税收优惠政策的实施效率。
但也存在一些问题。缺乏鼓励风险投资的税收优惠政策,难以形成卓有成效的风险投资机制,使得科技投资难的问题没有得到解决。外国投资比国内投资享受更多的税收优惠,剔除其他因素,外资的投资回报率一般高于内资的投资回报率,因此,使得国内资金投资受到一定的歧视。我国外资税收优惠的形式主要是优惠税率和税额豁免等直接优惠，而像加速折旧等间接优惠则没有得到充分利用。
税收优惠实践中。 区域性优惠的实施要保持区域内政策的统一，以利于内、外资企业间的公平竞争；区域优惠要根据客观经济发展变化适时调整，以保持优惠政策的调控力度和实施效率。产业优惠要充分体现产业导向，重点促进高科技产业、知识经济发展；产业优惠的设计要体现全方位，以增强调控力度。税收优惠形式应从主要侧重直接优惠转向侧重间接优惠。适度控制投资规模，保障投资的优化和操作运行的规范化。科学界定税收优惠的范围在确定税收优惠范围的基础上，科学确定各项税收优惠的先后顺序。
关于我国税收优惠政策调整的思考
我国现行税收优惠政策的实施,对扩大对外开放吸引外资,发挥了重的促进作用,但并未给予实际需要优惠支持的企业、产业和地区以足够的鼓励和扶持,存在着很多的问题,亟需调整。本文分析了我国税收优惠政策存在的问题,就税收优惠政策调整进行分析,以及今后我国税收优惠政策的建议。
一、我国税收优惠政策存在的主要问题
我国的税收优惠政策是在改革开放以来陆续制定的，这些政策范围广、内容多，主要的优惠方式包括：免税、减税、加速折旧、亏损结转、投资抵免、再投资退税等；主要的优惠对象包括:外商投资企业、农林牧渔业企业、安置下岗失业人员的企业及社会福利企业等;优惠政策主要集中在各类开发区、各类开放城市、西部地区、东北老工业基地、老少边穷地区等。其中对外商投资优惠度大、期限长，在整个企业所得税优惠政策中具有特殊地位。上述优惠政策在调节经济总量和经济结构、促进经济增长、保持经济社会稳定方面发挥了积极作用，但同时也存在一些问题。
(一)高新技术产业和技术进步的税收优惠设计不当
1.缺乏鼓励风险投资的税收优惠政策,难以形成卓有成效的风险投资机制,使得科技投资难的问题没有得到解决。由于高新技术企业具有高风险、高投入、高产出的特点，一般政府财政投融资和市场投融资体制都不适合作为其稳定的投资来源,于是就产生了风险投资机制。但在我国,由于缺乏政府税收优惠政策的扶持,加之资本市场不完善,风险投资机制仍然处于萌芽阶段。这一问题已严重影响了高新技术产业的发展。今后,为配合我国创业板市场的建立和完善,对风险投资机制的税收扶持政策已经成为一个亟需研究的课题。
2.鼓励企业研究开发投入力度不够。国外鼓励企业加大科技投入的税收优惠通常是在对研究开发给予普通扣除的基础上,对研究开发费用增长较快的给予超额扣除,而我国在这方面的政策则有诸多限制并且作用不明显。
(二)国内资金受到歧视,在一定程度上约束了国内投资
由于外国投资比国内投资享受更多的税收优惠,剔除其他因素,外资的投资回报率一般高于内资的投资回报率,因此,使得国内资金投资受到一定的歧视。这一问题随着我国资金供求状况由严重短缺转为充裕乃至盈余以后更为突出。
(三)全面优惠型的税收政策与国家产业政策的矛盾
随着国内资金短缺状况的好转和产业政策的要求,我国吸引外资的政策也从追求量的扩大转变为注重质的提高。而我国目前的税收政策仍然是全方位,多层次的全面型优惠,这种优惠政策并未体现对国家重点发展产业的特殊倾斜,客观上也造成了对劳动密集型产业过度照顾,进一步导致外资产业结构不合理的现象。
(四)优惠操作主要采用对税收的直接减免,易引发税收行为失范
我国在税收优惠的操作上基本采用降低税率、定期减免、再投资退税等直接优惠措施。这种形式的特点是政策的透明度高，征、纳双方易于操作。但这种方式是针对企业利润进行的，主要适应于盈利企业，而对那些投资规模大、经营周期长、获利小、见效慢的基础设施、基础产业、交通能源建设、农业开发等项目的投资鼓励作用不大。另外，优惠期从获利年度起开始计算，企业通过人为推迟获利年度、利用“接力优惠期”、实行假合资、假新办等手段，很容易进行偷逃避税，不利于规范管理。而且直接减免优惠的操作容易造成国家税收收入的流失。
(五)税收优惠没有投资额度的限制造成投资规模偏小,投资行为短期化。
从实际情况分析，那些投资小、见效快的企业基本上都是简单加工和劳动密集型企业，投资于上述企业直接导致投资的短期化发展，而且这些投资规模偏小的项目恰恰是我国不需要的项目或是凭借我国自己的能力能够解决的。外来投资的涌入必然加大税收效益流失和外来资本的投机性，不利于我国投资结构的良性发展。
(六)税收优惠形式过于单一,政策效果模糊,容易造成外商的偷税逃税和避税。
目前我国外资税收优惠的形式主要是优惠税率和税额豁免等直接优惠，而像加速折旧等间接优惠则没有得到充分利用。表面上看优惠程度很大，实质上是政策资源的浪费。由此产生的问题：一是外商投资者并未真正受益。税额豁免和优惠税率的优惠形式是否有利于外商投资者，是以其母国同意进行税收饶让为前提的，由于美国等一些发达国家大多实行居民税收管辖权,而且不给予税收饶让,来自这些国家的投资者所得到的减免优惠,就转化为母国税收的增加,纳税人并未真正受益。二是直接优惠主要是针对企业利润给予优惠。从实际情况看,只有那些投资规模小、经营期限短、见效快的劳动密集型才能在投资前期开始获利并享受优惠利益,而那些投资规模大、经营期限长、见效慢的技术密集型和资金密集型企业则难以在短期内盈利。
(七)基础产业税收优惠政策不明晰
社会总供求由短缺走向过剩的今天,能源、交通产业的发展仍然是制约我国经济运行稳定的重要因素。然而,在我国的企业所得税制中,除了在经济特区从事能源、交通行业的外商投资企业可以享受税额豁免等优惠政策外,在相当一段时间内,税收优惠政策并未体现对这些产业的支持,这一问题直到国家出台支持西部大开发战略的税收政策才得到改观。究其原因,应当与政府对这些产业的市场准入限制有关。由于能源、交通产业都是关系到国民经济发展的命脉产业,在过去很长时期内是不允许民间投资涉足的,国家对这些产业的支持主要是通过财政支出的形式来体现的。随着经济体制改革的进一步深入,民间部门要求开放这些投资领域的呼声日益提高,但由于这些产业普遍存在着投资规模大、建设周期长、投资回报慢的自然垄断特征,因此,在开放过程中,迫切需要政府在税收政策上给予必要的引导和鼓励。
二、我国税收优惠政策调整分析
从我国的税收优惠实践中，我们可以总结出以下几点供设计政策时借鉴：其一，区域性优惠的实施要保持区域内政策的统一，以利于内、外资企业间的公平竞争；区域优惠要根据客观经济发展变化适时调整，以保持优惠政策的调控力度和实施效率。其二，产业优惠要充分体现产业导向，重点促进高科技产业、知识经济发展；产业优惠的设计要体现全方位，以增强调控力度。其三，税收优惠形式应从主要侧重直接优惠转向侧重间接优惠。其四，适度控制投资规模，保障投资的优化和操作运行的规范化。
(一)根据客观经济发展的实际情况，适时调整区域性税收优惠的实施方位。
区域性税收优惠要突出促进落后地区经济发展或满足区域经济整体均衡发展客观需要的特点。政策实施周期不能过长，视区域性经济而定，一般在实行10年-15年之后即应进行调整。调整的标准视区域经济发展水平而定，一般以赶上或超过全国经济发达（先进）地区、区域经济实现了根本性转变为标准。如我国沿海一些经济特区，已经从过去贫穷落后的渔村变成了现代化的国际大都市。与初期相比，其投资环境、城市功能、基础设施、市场建设、社会需求、城市整体经济发展水平与实力已经发生了翻天覆地的变化，远远超过了国内发达地区、城市的发展水平。区域优惠已从过去的主要表现为投资补偿改变为额外收益。继续保留税收优惠，只能导致愈益严重的不公平竞争并严重扭曲税收优惠政策的调控方向。因此，根据客观经济发展的实际情况，建议适时调整、取消区域税收优惠。此外，建议选择对经济落后的中、西部边远地区和长江库区实施区域性优惠，操作上可选择区域性普惠制的优惠政策。同时，借鉴国际经验，规定优惠区域内的投资不分内资、外资，一律实行同等的税收优惠，以体现税收的公平原则和保持内。外资企业投资的公平竞争环境。
(二)区域优惠范围外设置的税收优惠，要突出产业性税收优惠导向，全方位加大调控力度，加大科技发展科技投入的税收优惠，加快知识经济发展的税收优惠。
建议我国今后的税收优惠政策实施要以国家产业政策为导向，对于需要扶持的产业，税负要轻些。需要鼓励的产业，税负更轻些，以正确引导投资方向，优化产业结构布局。根据我国国情，在能源和基础原材料工业、交通运输和通信、水利等基础设施，高新技术、知识产业以及产品出口企业，应实行产业性税收优惠。对高新技术、知识产业应实施全方位优惠政策，以加大科技投入，加快科技发展。建议选择如下优惠政策：其一，对高新技术产业的科技开发、研制，固定资产实行加速折旧，其中机器设备等可规定3年折旧期；其二，鼓励加大科技投入。对企业当年用于科技研制、开发的投入超过前3年平均开支50％以上的，其超过部分可允许一定比例或全部抵扣应纳税额，但不能超过当期应纳税额；其三，加快科技成果的转化，建议政府每年拿出一定比例的资金用于科技成果的转化和形成生产能力，并为科技产品培育市场；其四，允许企业按一定的比例提取科技开发风险基金以弥补科研失败造成的损失；其五，对高新技术产业投资继续给予税收优惠，以引导投资方向。其六，对重点鼓励发展的产业，可实施消费型增值税。
(三)税收优惠操作方式应从目前的直接优惠转向间接优惠为主 间接优惠的主要操作方法应选择加速折旧、投资税收抵免、税前扣除、延迟纳税、亏损结转等措施，以防止税收流失。对现有的直接优惠应逐步调整、取消。选择间接优惠实施既不违反税收公平原则，又能体现鼓励导向，提前收回投资可减少投资风险，同时也有利于应税行为的规范化管理。
(四)对投资规模规定最低额度限制
考虑我国经济的长远发展目标，从规范投资行为、减少投资失范、优化投资操作、提高投资效率角度考虑，建议规定外来投资最低额度限制，以杜绝引资“饥不择食”造成无序竞争。建议规定投资于优惠区域的外商投资不能低于10万美元；投资于优惠产业的外商投资不能低于50万美元。低于以上标准的投资不能享受优惠待遇。
三、完善我国税收优惠制度的建议
(一)科学界定税收优惠的范围。税收具有调节经济的职能，但要将调节的范围锁定在市场失灵领域。按照这一原则，在现阶段，税收优惠的范围应当是：在经济领域，保留农业、原材料工业、能源工业、交通运输业的税收优惠，保留中西部落后地区的税收优惠，保留投资、技术进步的税收优惠，保留环境保护的税收优惠。在社会领域，保留生活必需品和文化教育卫生体育事业的税收优惠。其他各项税收优惠均应以不同方式予以取消。其中，社会福利和政治的、军事的部分由财政支出解决。
(二)明确税收优惠的政策目标。在确定税收优惠范围的基础上，科学确定各项税收优惠的先后顺序。初步设想，可以把技术进步作为税收优惠的第一目标，把产业结构作为税收优惠的第二目标，把利用外商投资作为税收优惠的第三目标。在制定税收优惠制度时，对多个政策目标相重合的项目实行多重税收优惠。如对外商投资优惠产业的高新技术项目实行三重税收优惠，对非外商投资优惠产业的高新技术项目实行双重税收优惠，对非外商投资非优惠产业的高新技术项目实行一次税收优惠，对非外商投资非优惠产业的非高新技术项目不实行税收优惠。
(三)优化税收优惠的政策手段。从税种来说，主要应运用所得税与财产税等直接税实施税收优惠，尽可能不运用商品税实施税收优惠。因为商品税具有税收负担转嫁的性质，商品税的税收优惠也会发生税收优惠的转嫁。相对而言，所得税、财产税的负担不易转嫁，也很少扭曲商品价格。因此，在实施税收优惠政策时，主要应当选择所得税与财产税，不应当选择商品税。增值税不应实施税收优惠，营业税改为增值税后也不应实施税收优惠。商品税的税收优惠，最终应彻底取消。从税收要素看，在税基、税率、税额、纳税时间四个优惠要素中，由税率和纳税时间构成的税收优惠属于间接税收优惠，由税率、税额构成的税收优惠属于直接税收优惠。无论从理论还是实践角度看，间接税收优惠的优点均大于直接优惠的优点。选择税收优惠方式，主要应当运用间接优惠，尽可能少用直接优惠。
(四)进行税收优惠的成本---收益分析。对已经存在的税收优惠，为考察其利弊得失，需要进行成本——收益分析；对将要设置的税收优惠，为保证其取得预期的经济效果，也要进行成本——收益分析。根据成本——收益分析的基本原理，无论是成本还是收益，都有直接与间接、内部与外部、有形与无形、实际与虚拟的之分。要完整地确定税收优惠的成本与收益，由于技术上和^^文档上的原因，目前很难做到。初步设想，在进行税收优惠的成本——收益分析时，可以主要确定其直接的、内部的、有形的、实际的成本与收益，对于一些具有外部性的优惠项目，也可以确定外部的、有形的、实际的成本与收益。
(五)建立税收优惠的预算制度和预算管理。在现阶段，全面编制税收优惠预算困难很大，一方面，税收优惠的范围宽、规模大，另一方面，从中央到地方的各级政府均没有编制税收优惠预算的经验。因此在编制税收优惠预算时，只能采取先易后难、先宽后严、先试点后实施的分阶段推进的方法。初步设想：首先对某一部门或某一支出项目进行税收优惠的成本预测，然后扩大到主要税种和重点项目的税收优惠，最后编制出全面的税收优惠预算，纳入政府的预算管理体系。
税收优惠的预算管理.税收优惠的宏观管理,是要逐步建立税式支出预算制度,以便从总量上和结构上对税式支出实施计划管理,对税式支出规模和支出方向进行预算,平衡与控制,对税式支出的经济效果进行分析和考核,以避免和克服税式支出的随意性和盲目性,提高税式支出的政策效应,确保国家预算的完整性和统一性.美国国会在1974年预算法案中指出,一个不包括税收优惠的预算控制过程是一个根本没法控制的预算.国际经验表明,采取以全面预算管理为手段的预算管理方式,是税收优惠管理的最有效途径.鉴于目前尚未形成统一,系统的税式支出预算管理制度的现状,建立规范,高效的税式支出预算管理制度,只能根据我国的实际情况,逐步由以准预算管理为手段的报告式管理模式转变,并且从一开始建立税式支出预算管理制度就要为此设计和安排。具体来说:首先要研究分析现行税收法规,对各种税收优惠项目进行归类,形成与预算支出项目的对照关系,沟通税式支出与预算支出的关系。其次是从某一部门或某一支出项目入手,进行税收优惠成本的预测分析工作,并试编简单的税式支出预算表.然后对现有和既将设置的减免税等重要税收优惠项目,实行准预算管理为手段的报告式管理方式,每年编制财政预算时,列报减免税控制数,随同财政预算报请人大审核,批准,年度执行结果连同财政决算报请人大批准.最后在各个方面和条件成熟,取得一定的经验后,再扩及所有税收优惠管理项目,实行以全面预算管理为手段的预算管理方式。
(六)规范税收优惠的管理原则和管理权限。对税收优惠的管理应遵循以下几项原则:一是政策性导向原则。税收优惠应具有明确的政策导向。政策导向不能顾此失彼,不得偏离国家宏观经济政策目标,必须以一定时期国家的经济,政治和社会政策为前提,在项目方向确定上要使税收优惠为政府的决策服务,对一定经济主体或经济行为有目的地加以鼓励,照顾或扶持,以达到促进社会经济发展的目的。二是适度原则,既安排税收优惠必须以保证必要的财政收入为前提。运用税收优惠政策不但要考虑政策的财政承受能力和微观企业的税收负担状况,是时也要考虑税收占税收收入的比例,不能影响直接财政支出与收入的平衡。三是激励原则.既避免助长纳税义务人把经营的动机放在谋取税收让渡上,过于依赖政府的心理.四是效率原则,既运用税收优惠政策必须以财政支出效率为前提,不得以损害和牺牲的特殊支出形式,它与直接财政支出存在着效率上的替代关系,两者在不同领域产生的财政支出效率是不相同的。
在税收优惠管理权的纵向划分方面，赋予地方政府一定的管理权限；在横向划分方面，由国务院单独制定统一的税收优惠法规，对税收优惠的具体项目、范围、内容、方法、审批程序、审批办法、享受税收优惠的权利与义务、责任等，作出详细规定。
参 考 文 献
1马乃云《促进企业技术进步的税收优惠政策分析》，《北京工商大学学报(社会科学版)》2005年第二期.
2滕兴华、牛有德《我国现行税收优惠政策存在问题与完善措施》，《黑龙江对外经贸》2005年第1期.
3《1997年中国国际税收研究会^文档集》(中国税务出版社1998年出版).
4中国税务学会会刊《中国税务研究》杂志，2005年第十一期，
