浅议资源税的改革

一、资源税简介

二、推进资源税改革的意义 

三、改革资源税建议 

（一）改革完善资源税政策，促进生态资源再循环利用

（二）从完善能源政策的角度上来看，适时推出环境保护税是一个科学而全面完善可再生资源综合利用的举措

四、当前推进资源税改革的重点及方向 

（一）改革资源税，推进和完善资源税税收征收政策

（二）将征管法上升为一个基本法，统一制定为税法

小结

内 容 摘 要

资源税是对我国境内开采矿产资源时征收的一种税，它属于级差收入性质的一种财产行为税，是国家对占有和开采自然资源行为而征收的一种税，目前实行的是从量定额征税，资源税和其他地方税作为地方政府财政收入的主要来源，是关乎地方政府机构能否正常运转的重要财力保证。“十七大”报告要求深化财税体制改革“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用和生态环境补偿机制”，报告第一次把资源有偿使用与生态环境补偿有机结合，提出了科学的可持续发展实施战略；而要真正实现我国经济发展方式的根本性转变，最基础的条件就是继续改革和完善资源税，从根本上解决资源浪费的机制和制度性因素。

【关键词】资源税 可持续发展战略 改革

浅议资源税的改革

资源税简介

资源税是对我国境内开采矿产资源时征收的一种税，它属于级差收入性质的一种财产行为税，是国家对占有和开采自然资源行为而征收的一种税，目前实行的是从量定额征税；资源税作为地方政府财政收入的主要来源，是关乎地方政府机构能否正常运转的重要财力保证。“十七大”报告要求深化财税体制改革“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用和生态环境补偿机制”，报告第一次把资源有偿使用与生态环境补偿有机结合，提出了科学的可持续发展实施战略；资源税改革是完善资源管理体制、保护环境资源的重要组成部分，推进资源税改革，是落实科学发展观，实现可持续发展的必然要求，是推进创新型社会发展的必由之路；推进经济发展方式从粗放型向集约型转变，就是要求经济发展模式由主要依赖增加要素数量投入和物资消耗推动，转向主要依靠提高各类要素的投入产出效率推动。而要真正实现我国经济发展方式的根本性转变，最基础的条件就是继续改革和完善资源性要素价格形成机制，逐步理顺被压低和扭曲的资源价格体系，从根本上解决资源浪费的机制和制度性因素。

所以推进地方税制改革、加强地方税管理是地方政府必须纳入的重点工作之一，而地方税务部门则是负责地方税征收的主要机构，因此改革地方税制、强化地方税的征收管理是今后很长时间内必须考虑的问题之一，而改革的重点则是资源税，从节约资源和保护国家能源安全角度出发，开征环境保护方面的税收、调节收入畸高群体的物业税，而管理之重点则是抓住大的、不放小的。加快改革部门规章制度的规范化建设工作，统一全省甚至全国的地方税征收管理工作，统一制定税收之母法——税法，真正实现全省甚至全国一盘棋的大一统格局，从长远来看可使地方政府的财政收入有一个规范稳定的收入增长来源，从而杜绝地方政府为了保证支出而制定出台一些为保障地方收支利益的收费政策，进而弱化了地方税收征收管理工作，侵蚀了地方税基。只有改革和管理好地方税，才能为保证地方政府财政收支平衡打下坚实的基础。

 

 二、推进资源税改革的意义 

资源税改革是完善资源管理体制、保护环境资源的重要组成部分，推进资源税改革，是落实科学发展观，实现可持续发展的必然要求，是推进创新型社会发展的必由之路。其意义有六点：第一，推进资源税改革，有利于经济长期稳定增长。由于资源要素价格过低，导致资源型产业链定价普遍过低，而资源型产业利润过高，浪费和滥用资源在一定程度上存在，驱动地方实行资源型扩张经济，不利于开发资源的科技和服务发展，不利于提高资源利用水平，推进资源税改革，加快资源价格机制改革，有利于调整分配结构，提高资源综合利用率和资源保护意识，有利于转变粗放型经济增长方式和能源的过度需求，理顺和规范资源市场秩序。第二，推进资源税改革，有利于增强国内资源行业的竟争力。虽然从2005年以来我国开始资源行业改革，但资源市场多数还是由国有企业垄断经营。因此，实行资源税改革的同时，还要推进资源行业转换经营机制，鼓励资源型企业加大研发投入和产品精加工，促进资源产业结构和产品升级，消除资源的简单低层次依赖发展模式，在资源产业价格调整过程中实现资源的公平、公正、公开配置，引导我国资源型企业在开放的经济条件下，努力增强市场竟争力。第三，推进资源税改革，有利于保护环境。我国资源产品的价格，目前主要是直接开采矿石的开发成本，并不体现环境生态破坏等间接成本。伴随着政府考核体系中环保内容的强化，实现资源税改革，提高资源利用的成本，有利于强化地方政府的环保意识，有利于为环境保护筹集资金，落实可持续发展战略要求。第四，推进资源税改革，有利于完善税收制度。原有资源税制度调整范围小，调节力度不充分，在当前社会经济发展形势中没有能够充分发挥税收调节作用。改革资源税制度，实行从价计征，进一步体现税收调控职能，有利于提高资源利用水平，是完善税收制度的必然要求。第五，推进资源税改革，有利于金融市场稳定。适时推行资源税改革，增加资源在国内的供给和提高利用水平，减少初级资源大量出口，适度调节资源型企业利润水平，有利于我国金融稳定，保障我国经济健康发展。第六，推进资源税改革，有利于完善公共财政体系。改革资源税制度，伴随着新税制下中央与地方政府间收入分配和地方政府职能的确立和落实，2006年，财政部等三部门联合发布了《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》，首次明确划分探矿权采矿权价款收入中央与地方的分成比例，即从2006年9月1日起，国家出资形成的探矿权采矿权价款收入按固定比例分成。可见，推进资源税改革，必然要顺应公共财政要求和收入分配体系的合理设计要求。

三、改革资源税建议 

参照发达国家制定资源环境保护方面的有益做法，分阶段稳步推进，既不搞一刀切，又不要因为有困难就停止改革的步伐。

（一）改革完善资源税政策，促进生态资源再循环利用

我国从1984年正式开征资源税以来，为调节资源性的级差收入作出了应有的贡献，虽然从开征到现阶段经过了几次调整和完善，但总的来看，资源税开征的目的未能改变。如1994年我国对原油原油制定8元/吨，其价格仅仅为300多元一吨，资源税占油价的比例为2.7%，而现在虽然提高到30元/吨，但原油价格已经达到了每吨3000多元，资源税在原油价格中所占的实际税负比例下降为1%1。因此改革资源税，实行新的生态资源政策势在必行。

根据上述观点，笔者拟提出完善资源税改革的具体措施：第一，调整政策设计工作，将现行以产量计税改为以资源储备占有量为计税依据，并研究与资源的回采率挂钩的办法。这样做的好处是，一方面，控制其开采规模，迫使其大幅采用新技术、新工艺，提矿产品的利用率，增加回采率，防止只采富矿而不采贫矿的短期行为，对资源造成巨大浪费。我国的矿产资源利用方式比较粗放，一些地方采富弃贫、一矿多开、大矿小开现象比较普遍，矿产资源的总回收率和矿产资源综合利用率分别为30%和35%左右，比国际先进水平低20%左右，在一些大型矿山中，几乎没有开展综合利用的矿山占到43%左右2。另一方面，可增加开采矿产资源的年限，做到细水长流，又不致于对资源及环境造成过大的压力，对政府财政收入的稳定增长以及人为对环境的破坏行为降到最低程度。第二，改变现行单一的计税方法，对不同的自然资源实行从价定率和从量定额两种形式，并提高税负，拟建议将现行资源税整体税负提高到5%或以上，这主要居于如下几方面的考虑：一方面，提高生态资源的综合利用效率，迫使资源性开采企业大力开发新技术，改进开有设备和开采技术，大幅提高资源的可再生利用水平，提高回采率，在资源开采过程中充分提高对共生矿、伴生矿、煤层气、低品位矿、尾矿的利用水平，在生产过程中充分利用废水、废渣、废气、余热等资源，大力提高资源和循环利用水平，增加资源的开采年限；另一方面，提高其在资源开采企业成本中的税费所占比例，由于矿产资源属于不可再生性资源，开采一吨就减少一吨，是不可恢复的资源，所以大幅提高资源税在开采企业成本中所占的比例是一个行之有效的税收调控手段，面对全球经济一体化步伐的来临，国际原油和矿产品价格暴涨，真正开启厉行节约、保护环境资源之大门就成了我国的今后实现创新型可持续发展战略之重要步骤了。第三，对煤炭、石油资源采用级差税率，对不同质别的资源储量按不同的税率征税，综合考虑资源储量规模、资源的经济价值、开采风险，保证投资者获得最佳期望收益。同时为了鼓励西部大开发政策的贯彻落实，缩小东中西部发展间的巨大贫富差距，对照国际上先进做法，可实行先征后返的财政政策，并对所退税款实行专款专用，全部用于高新技术革新支出，提高生态资源的开发效率和质量。第四，将现行中央和地方政府对煤炭资源的行政性收费改为税收，或与资源税合并，建立规范化的资源税管理制度。我国现行的财政体制政策是费税并重，甚至是轻税重费的格局，而面对我国税收管理体制越来越人性化服务型税务机关的形成，取消所有收费必将是摆在各级政府部门面前的大坑，能否跨越这一大坑就成了是否实现创新型可持续发展战略中的重要一环，这也是规范政府财政收支两条线能否顺利实现的必由之路。第五，扩大资源税征收范围，将水资源、土地资源、森林资源等也纳入资源税征收范围；这可减并一部分收费行为，规范政府的行政行为，对中央与地方政府的利益分配，可根据实际情况、根据各方应负担的责任和义务作出分配，对费改税而减少的收入可实行财政返还政策；结合当前实际，对资源型产地的生态资源环境保护必须授予一定的立法权力，以便当地政府制定长远的环境保护、可再生资源利用及可持续发展的发展规划。

（二）从完善能源政策的角度上来看，适时推出环境保护税是一个科学而全面完善可再生资源综合利用的举措

我国经济发展中的资源要素利用成本过高，随着经济规模的扩大，资源对经济和社会发展的支撑必然难以持续。要从国家大局来完善资源税制度的改革，增加资源可再生利用水平，实现资源的可持续发展战略，就必须在适当时候出台环境保护税政策，这主要居于如下考虑：第一，维护国家能源安全，根据调查，2006年我国石油对外依存度占到47%，而2007年1月至10月的统计其依存度则占到了49%1，已经呈现出快速上升的势头；第二，加快生态资源的可再生综合利用；第三，规范收费与收税的政策关系，这有利于部门利益行为的规范；第四，有利于降低能源消耗，保护环境，化解环境与发展之间可能带来的冲突与矛盾；

另一方面，从资源的不可再生性出发考虑，保护资源就是造福子孙后代的发展观来看，正确处理经济发展与环境保护、环境治理这一矛盾关系，对制定保护环境税政策是有较大的帮助的。据^^文档反映，我国GDP消耗的能源资源数量远高于经济发达国家的GDP能耗，甚至于高于印度等发展中国家，单位产值能耗比世界平均水平高2.4倍，是当今世界上单位产值能耗最高的国家之一2。

为配合资源税的改革，从保护不可再生资源出发，开征环境保护税的时机已经成熟，这对抑制环境污染，节约生态资源是一个重要的手段，从下列一些数字就可以看出：2004年中国温室气体排放总量约为61亿吨二氧化碳当量（扣除碳汇后的净排放量约为56亿吨），居世界第二位，预计到2020年左右，净排放量将赶上美国3。中国本着对全人类负责的态度，于2002年核准了《京都议定书》近几年，中国将节能减排放在十分突出的位置，2007年5月颁布了《中国应对气候变化国家方案》，提出了中国应对气候变化的指导思想、原则、目标以及相关政策和措施，这是发展中国家的第一部应对气候变化国家方案，还出台了《节能减排综合性工作方案》，对节能减排作出了全面部署，同年11月成立了中国清洁能源发展机制基金。所有这些政策显示，开征燃油税或环境保护税时机已经成熟。

四、当前推进资源税改革的重点及方向

回顾改革三十年以来所取得的成就，本着建立节约资源和保护生态环境可持续发展战略的思路，特别是近几年来税收的高速增长的情况下，必须改变资源浪费型的生产发展模式，建立生态型、节约型可持续发展、创新型的经济发展模式，促进税收收入的健康发展和经济的良性循环。

（一）改革资源税，推进和完善资源税税收征收政策，为推进创新型可持续发展战略的实施创造条件

按照国务院改革地方税的工作布署，做好资源税条例及细则的修订工作，将原油、天然气、煤炭的计税方法由从量计征改为从价计征，提高现行适用税率或税额标准，并赋予地方一定的管理权限。纵观世界各国对资源的管理控制模式不外乎国家控制或国有企业控制两种模式，而在我国是国有能源企业控制了上游资源，税负总体上偏低，难以起到调节作用，在客观上造成资源税变相转化为国有资源垄断企业的超额利润。大力推进财产税制改革，改革并完善资源税，适时开征物业税，这有利于调节高收入群体的所得、调节和缩小贫富差距，促进和谐社会的健康稳步发展。同时为配合资源的综合利用，保护环境资源及可持续发展战略的实施，加快环境保护税的立法工作。

近年来，我国实行了一系列措施，加快资源环境领域改革步伐，取得了良好成效，其中提高部分矿产品资源适用税额是其中的一项重要措施，国家税务总局从2007年8月1日起正式调整了铅锌矿石、铜矿石、钨矿石的适用税额，三种矿石产品资源税涨幅最大高达16倍，这是自1994年开征资源税以来调整幅度最大的一次。

根据新平地方税务局三分局的实际调查，现行资源税税负明显偏低，基本上达到2%，其计算公式：为单位（吨）负担的税额除以单位销售价格，全国平均数为1.5%，与国际上的平均税负10%相比差距达5倍以上。根据这一重要数据可以看出，目前情况下，资源税的税率或税额是有进一步提高的空间的，因此改革资源税的征收方法，实行从价计征，其征收负担比例可从保护环境、节约资源的角度上入手，可按5%左右从高适用税率，提高资源税占整个企业生产经营成本中的比重，迫使企业在开采时注意到环境的保护与企业的生存发展之间的平衡关系，同时结合现行的税收政策，对科技含量高、技术先进、开采效率高、采矿利用率高、注重环境保护的企业实行一定的优惠政策，打击淘汰技术落后、效率低、污染环境严重的一部分生产企业，当前原材料价格上涨较大，一方面是美元贬值削债，转移其国内负债成本，减低其向债权国还款负担金额数，但表现在我国上涨的主要原因是矿产品资源利用率低、初级资源产品出口量大等因素造成国内矿产品资源供求关系紧张而引发的，因此，通过新技术应用提高资源的利用率，调整进出口税制减少稀缺资源出口，才是减少矿产品资源价格上涨压力根本措施之一，切实做到保护环境资源、造福子孙后代。