现行税收制度有待改进完善

一 现行税制实施背景巨大变化决定了现行税收制度有待改进完善。

二 （一）现行税收制度有待改进完善方面

1 主体税种存在缺陷

 2 重复征税问题严重

 3 税收制度安排与市场化要求不相适应

 4 税制结构不完善

（二）税收制度应怎样改进完善

 1 推进税费改革

 2 调整税收指导思想

 3 改善税制结构

 4 关注弱势群体

 5 主要税种改革

 ①改革增值税

 ②燃油税改革

 ③保险税制改革

 

内 容 摘 要

 我国已推行实施了十余年的现行税收制度有待改进完善。因为现行税收制度依存的社会背景发生了巨大变化，它与当前经济，社会发展和市场经济体制不相适应的地方已相当明显：主体税种存在缺陷；重复征税问题严重；计划税收收入安排制度与市场化要求相悖；税制结构不完善等，所以现行税收制度必须改革完善。怎样改进完善现行税制呢？要用科学的发展观指导，变“收入论英雄”的税收思想；深入推进税费改革；改革税制结构；关注弱势群体；改革增值税、燃油税、保险税等主要税种。使之适应我国社会主义市场经济“全面，协调，可持续发展”，充分发挥税收职能作用。

现行税收制度有待改进完善

“可持续的发展观”要求现行税收制度改进完善。党的十六届三中全会决定提出，要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，“要求以科学的发展观来推动和促进社会经济和人的全面发展，坚持以经济建设为中心，抓住机遇加快经济发展，保持较快的发展速度，在优化结构、提高质量和效益的基础上，转变经济增长方式，调整经济结构，实现速度、结构、质量、效益的统一；坚持经济社会的协调发展、区域协调发展；坚持可持续发展，高度重视资源和生态环境问题，增强可持续发展的能力；坚持改革开放、统筹国内发展和对外开放；坚持以人为本，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们多方面要求和实现人的全面发展。”

（一） 主体税种存在缺陷。现行以间接税为主体的税制结构尽管有便于均衡、及时组织税收收入的优点，但具有一定的累退性，不利于经济长期稳定发展，而且运行成本高昂。这种运行成本主要体现在因制度设计上的缺漏而对投资与消费行为所带来的扭曲，以及为加强增值税管理而付出的管理成本和所付出的代价等方面。为加强对增值　税专用发票的监控，以1994年开始，我国即着手金税工程的建设，试图“用高科技手段来弥补法制的不健全”。11年来，作为加强增值税管理的重要手段——金税工程的建设与运行成本是巨大的。但尽管如此，自1994年现行税制推行以来，至2004年，“已有195人因增值税专用发票犯罪被一审判处死刑，70人已被执行”，10年间，“全国涉及增值税专用发票犯罪的案件达上万起之多，增值税税种成为犯罪率最高的税种。”所得税是第二大税种，但在目前税制结构中，所占的比重只有20%左右，主体地位不明显，对经济发展自动调节器的功能难以有效发挥。

（二） 重复征税的问题严重。生产型增值税对固定资产不予抵扣，使企业在资本和劳务、投资和消费间的选择是非中性的，特别是对资本和技术密集型企业，现行税制对技术进步和设备更新换代存在歧视，降低了企业的投资积极性，而且在目前，我国小规模纳税人实行的是简易征收办法，按4%或6%征收率征收增值税，其中大部分纳税人实行定期定额征收，致使大量的增值税纳税人不是按增值额征收，而是按营业额征收，游离于增值税抵扣制度之外，使增值税有利于消除重复征税的功效无法有效发挥；同时，建筑业、交通运输业、通讯业等行业征收营业税，也是按营业额计征，因此使流转税环节重复征税的问题难以消除。以所得税情况看，也同样存在重复征税的问题。在征管过程中，往往会出现对同一笔所得先后征收企业所得税和个人所得税的情况，极易造成民间投资行为的扭曲，阻碍投资形成和投资增长，影响市场资源配置效率。

（三） 税收制度安排与市场化要求不相适应。就目前而言，不仅生产型增值税的制度设计在一定程度上扭曲了企业的投资决策行为，而且出口退税的制度规定也与国家出口贸易市场化要求相矛盾。因为从现行管理方式看，我国出口退税是纳入国家财政预算按计划分配的，带有较强的计划性，而出口贸易的增长或减少则完全取决于市场的供求变化情况。另外，内、外资企业实行的是两套不同的所得税法，内、外资企业在税前扣除标准、税率、再投资抵免、折旧方法、会计处理等诸多方面均有较大差异，直接导致税收负担的不公平，这不仅与市场经济公平竞争原则背离，而且在客观上造成了内、外资企业的一种新的不公平。这种内外有别的制度安排，在鼓励引进外资的同时，也在一定程度上造成了“挤出效应”，对民间投资带来了较大的负面影响。

（四） 城乡税制互相分离。表现在我国现行的税收制度推行的是城镇与农村不同的两套税制，城镇实行工商税收制度，农村实行的是农业税收制度。这种制度设计与社会公平的原则是相悖的，在客观上加重了农民所承受的税收负担。同时也反映出现行的税制结构不能很好的适应市场经济的发展要求。

二 税收制度改革的指导思想和原则

（1） 推进税费改革，进一步规范政府收入分配体制。通过税费改革，实现城乡一元化的统一税制。即对从事农产品生产和交易的农民与工商企业一样征收增值税和个人所得税，不再征收针对农民的特别税；同时将预算外资金、制度外收入以税收形式纳入国库，既规范收入来源渠道，又便于加强对资金的监督与管理。

（2） 在规范政府职能的前提下，调整税收指导思想。要以鼓励企业提高竞争力和有利于社会经济的协调发展为目标，不以税收的持续增长为目标，进一步完善流转税和所得税，真正建立起名符其实的双主体税制结构；同时，按照世贸组织所确立的基本原则，调整我国现行的税收优惠政策。具体来讲，在流转税制度的改革方面，要加快推进消费型增值税的转型，实现增值税制的进一步优化；同时将消费税限制在烟酒等受限制消费产品，以及超豪华高档消费项目等较为狭窄的范畴之内，以避免消费税对消费行为过度扭曲，使企业所承担的间接税税收负担更趋合理、适度，并且在条件成熟时，逐步减轻企业所承担的间接税税收负担；对所得税的改革，重点是要尽快统一企业所得税，消除个人与企业之间的双重课税；改革所得税中标准扣除的做法，实行全额按时扣除。同时采用加速折旧、机器设备的购进增值税准予扣除、研发费用标准扣除、允许提取一定比例的技术开发准备金并在所得税税前列支等鼓励企业进行风险投资、从事创新活动的改革措施，以提高企业竞争力。

（3） 根据社会经济发展变化情况，适时地对税收制度结构作相应的调整，及时出台一些有助于市场发育和社会经济发展的新税种，合并或取消对经济发展有明显阻碍作用的制度规定；取消具有歧视性的税收条款，充分利用政策空间，规范和完善对外开放的税收政策，引导产业结构的调整，以多样的税收优惠推动和促进我国基础产业、高科技产业的发展，推动和促进不同经济区域的协调平衡发展。

（4） 关注社会弱势群体生存状态，改革和调整现行的税收政策，不断促进社会公平目标的实现。一方面实行综合与分类相结合的个人所得税制，以进一步加强个人所得税的再分配功能，实现收入再分配的公平；另一方面，以促进充分就业作为经济和社会政策的一个基本优先目标，不断完善税收激励政策，优先鼓励就业的税收政策选择，加大对就业潜力大的现有企业的扶持力度；另外，尽快对社会保障资金实行费改税，使社会成员享有同等的社会保障，消除社会弱势群体的后顾之忧。

三 改进完善现行税制的具体措施：

（一）增值税改革

1 分步转型，改革增值税。中国经济发展规律和现行增值税的运行背景决定了“分步转型”是改进完善现行增值税的可行性选择。在高新技术产业领域首先实施消费型增值税。当今世界经济竞争主要集中于科技创新能力的竞争。我国应在高新技术产业，包含计算机技术、生命科学技术、电子科技、计算机集成制造技术、航空航天技术、光电技术、生物技术、材料技术等领域，涉及到国民经济信息化、传统产业技术改造、发展新兴产业等诸方面首先实施增值税转型。这样有以下好处：A.能避免现行“生产型”增值税“对购进固定资产中所含已征税款不允许抵扣，使增值税道道征税，环环扣税、不重复纳税的机制打了折扣”而造成的税负不公的弊端，有利于减轻科技企业的税负，增强科技发展推动力，使之通过科技创新，知识、技术传播、扩散与应用，逐步向传统产业渗透，提升传统产业的科技含量，焕发传统产业的生机和活力，促进产业结构优化，推动高新技术产业成为带动中国经济持续协调稳定全面发展的产业龙头。促进投资方向的战略性转移，使中国经济在保持适当的GDP增速的同时，运行效率和质量不断提高。B.能更好的发挥外来投资的导向作用，提高引进外资和外国技术的质量，通过利益机制的驱动，使外商不但带来资金，而且带来技术，促进产业、产品的技术性剩金、升级换代，掌握科技制高点，从根本摆脱我国高新技术产业的核心技术大都被外国企业掌握，缺乏自主知识产权和自主品牌竟争力，企业生产大都局限于加工装配，创新力较弱，靠拼速度、拼能源、拼劳力、拼市场，主体利润为外国人所“掠夺”的窘境。C.能完善现行的税收优惠政策，构建科技税收优惠链。现行的税收优惠政策，无非是定期减免所得税，适用低税率等直接优惠形式，而较少运用投资抵免、加速折旧、费用扣除等间接优惠形式；现行高新技术企业税收优惠只管发展结果优惠，不注重发展过程优惠。如：增值税的优惠主要局限于进口科研教学用的先进仪器、设备方面，税收优惠缺乏广度、深度、力度，大量的开发性技术性投资，享受不到税收优惠的扶持，窒息了企业技术进步的动因。根据我国国情，率先在高新技术产业领域实现增值税转型，使高新技术产业、产品在每一个环节享受到税收优惠，对创新过程实施优惠鼓励不失为一种明智的选择。

2 适当扩大增值税税基的范围。应将与增值税的关联度高、是增值税内控机制链条的结合和延伸的建筑安装业、交通运输业、金融探险业、邮电通讯业、文化体育业、娱乐业、服务业和其他服务，以及转让无形资产、销售不动产、营业税劳务等行业纳入增值税的征税范围，从而解决增值税与营业税交叉征税、税负失衡、不易控管的问题。同时废止收购凭证作抵扣凭证的办法，在分行业准确匡算“进项比”的基础上，对农业产品收购、运费、废旧物品回收采取“以销定进”、“按率抵扣”的政策措施，借以更好地解决利用“小票”偷税漏税的问题。

3 增值税一般纳税人应该扩大范围。现行增值税一般纳税人数量占增值税纳税人的少数，实际上现行增值税已将小规模纳税人排除在增值税之外。因为小规模纳税人的查帐和“双定”征收并有“增值税的中性、减少重复课税因素”等基本特征，名义上是增值税小规模纳税人，实际上与营业税纳税人并无本质上的差别。目前纳税人划分标准不科学，标准线过高，应降低一般纳税人的门槛，对从事生产加工和经营生产^^文档的纳税人，处于商品流转的中间环节，为保持增值税链条的完整性，生产场所相对固定、产销环节便于控制、能正确核算销项税额、进项税额和应纳税额的，都可以认定为一般纳税人。从而消除小规模纳税人的非公平待遇，借以解决增值税纳税人结构不合理不科学的问题。

（二） 燃油税改革。

早在上个世纪，就有人提出要实行燃油税改革，将现在普遍征收的养路费和其他费用合并组成燃油税，通过法律的形式调整各部门之间的利益分配关系，并最大限度地节省能源和基础设施开支。由于这项改革涉及方方面面的问题，所以在公路法等一些重要的法律草案讨论过程中，争论激烈。中央政府考虑到当前的监管能力和实际情况，没有要求立法部门强行通过有关燃油税改革的方案，但现在看来，随着中国社会各阶层利益的不断分化，有关改革将会面临更大的困难。从法律上来说，税收的征管应当基于社会契约，应当在宪法和法律的范围内进行调整。所以，建议有关部门不但要看到税制改革的大方向，而且必须调整原来的改革思路，将燃油税改革通过宪法和法律的程序广泛征求社会各界的意见，再由国家税务总局拟出燃油税方案上报国务院，由国务院牵头，召集有关部委，切切实实，认认真真的落实科学发展观，克服本位主义，改正近功及利的思想，统一认识，尽快颁布，批准燃油税。 

（三） 保险税制度改革。我国现行保险税收制度是自1983年国家实行“利改税”的财税体制改革后逐步建立起来的。自形成以来在增加财政收入、体现政策导向方面发挥了一定的作用，如为减轻农牧业生产的负担，对农业保险免征营业税和印花税，对具有社会保障功能的险种如返还性人身保险等险种减免所得税、营业税和印花税等。新世纪初中国保险业还处于发展的初级阶段，面对加入WTO后的开放型的市场经济，保险业形势十分严峻。保险税收作为一种调控保险市场的财政工具，我们认为，为确保民族保险业与国外保险公司公平竞争和扶持我国保险业的发展壮大，建立一个与国际惯例接轨、并符合保险企业自身经济运行规律的税收政策迫在眉睫。

1理顺国家税收和保险企业税收之间的关系

长期以来，在制定有关保险企业的宏观政策时，始终把保险作为国家财政和银行筹集资金来源(税后利润作为银行存款)的主要工具之一，忽视了经营风险业务的特殊金融业有其自身的经济运行机制。对目前正逐步开放的保险市场来说，首先要理顺国家税收和保险企业税收之间的关系。适当的税收政策有利于保险业的健康发展，而保险业的健康发展又可以保证税收收入的稳定。保险业税收的增长，主要取决于保险业税源的培育和保险业的持续增长，而不在于提高税率。因此怎样促进保险业的持续发展应该成为保险税收制度改革的取向，这样才能从根本上确保保险同业、保险与其他金融业之间的平等竞争。

2 降低保险业的税负水平

参照国外保险税收管理，结合保险的“经济补偿”的重要原则，建议适当调低企业所得税税率，积极向国际市场靠拢，让保险公司有适当的“休养生息”的时间来加强积累、提高可持续发展能力、确保赔付。在我国暂时不能免征营业税的情况下，建议进一步加大税率降低的幅度。还建议对保险合同的印花税适用较低的税率如0.3%或0.5 % ，或根据不同种类的合同规定不同的税率。

3 统一中外保险公司的税收政策

加入WTO以后，公平竞争将成为保险市场的主基调。因此，中、外保险公司不仅要适用相同的所得税率，而且还要统一所得税的计算方法如计税工资、坏账提取比例、业务招待费提取比例、捐赠支出的扣除标准等。同时，对外资保险公司开征城市维护建设税，统一中、外保险公司征收的税种。

4按不同险种设置不同营业税率

世界上多数国家营业税分险种规定税率，实行差别税率。根据我国的实际情况，建议按各险种对经济发展的促进作用和对社会保障的重要性、与国计民生的关系程度、是政策性保险还是半政策性保险(含国内实力难以办到的险种和部分再保险业务)、是否为强制性保险为界分险种确定不同的营业税率。建议对一些政策性、非盈利性的险种减免税收，对利润水平低或者对社会稳定有重要作用的险种规定较低的税率，同时在目前部分险种的营业税免税的基础上扩大免税范围，如地震险、洪水险、信用保证保险和强制性保险，以充分体现国家的政策导向。

5以实收保费作为营业税的计征依据

考虑到保险公司应收保费以及分出分保保费的因素，建议按保费收入的确定原则将现行营业税的计税依据改成按扣除应收保费和分保保费后的实收保费计算营业税或对分出保费部分明确实行代扣代缴。参照银行的优惠政策，对保险公司2001年 1月1日起发生的已缴纳营业税的应收保费，若在保险责任期结束后仍未收回的，可冲减当期应税营业额，该应收保费于收到时重新缴纳营业税。另外，对保险公司 2001年底以前已缴纳营业税的应收保费，允许从2002年起5年内逐步冲减应税营业额。

总之，现行税收制度的改革完善已是大势所趋。让我们“牢固树立全面，协调，可持续发展观”用科学的发展观指引，以 “简税制，宽税基，低税率，严征管”为原则，改革现行税收制度，让税收制度符合经济发展的客观实际，符合经济决定税收的原理，让税收充分发挥“调节和促进”的职能，为促进民富，促进国强，为推进全面建设小康社会的宏伟目标早日实现作出更大的贡献。

参考文献：

1 丛明，《认真做好新形势下的税收工作》，《税收研究^^文档》2004年第7期。

2 泸州市国家税务局课题组，《以农产品增值税替代农业税的可行性研究》，《四川国税调研》2004年11期。

3 钟铃，《建立与社会经济发展相适应的税收制度》，《税收研究》2004年12期。

4 《钱冠森同志在全国税务工作会议结束时的讲话》，《中国税务报》2004年12月26日

5 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制问题的决定》

6 《谢旭人同志在全国税务工作会议上的讲话》，《中国税务报》2004年12月24日。

7 《谢旭人同志在全国税务工作会议上的讲话》，《中国税务报》2004年8月26日。