一、税收征管机制的含义以及我国现行征管模式
二、现行税收征管机制存在的主要问题
三、完善现行税收征管机制的对策和建议
内 容 摘 要
我国不断深化税收征管改革，改变了“一人进厂，各税统管”的传统模式，以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，实行集中征收，重点稽查，基本形成了以信息化和专业化为主要特征的税收征管工作新格局。实践证明，新的税收征管模式方案对组织收入、税收征管、规范执法、队伍建设等方面都起着积极的推动作用，税收环境得到了初步改善，征管状况发生了很大的变化，征管质量和效率都有了很大的提高,在今后的税收工作中必须坚定不移地加以巩固、提高。但随着依法治国方略及加入WTO后对税收管理提出的新要求，税务信息化系统的广泛应用，在这一新旧征管模式的转换过程中，由于征管机制与税收实践的差距，使现行的征管机制暴露了一些亟待解决的问题。本文仅就如何完善现行税收征管机制，提出一些粗浅的看法和建议。
现行税收征管机制的问题探讨
税收征管机制是税收征管各要素在税收征管过程中相互联系、相互制约进行有机结合所形成的组织形式，完善税收征管机制是一项系统工程。我国不断深化税收征管改革，改变了“一人进厂，各税统管”的传统模式，以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，实行集中征收，重点稽查，基本形成了以信息化和专业化为主要特征的税收征管工作新格局。实践证明，新的税收征管模式方案对组织收入、税收征管、规范执法、队伍建设等方面都起着积极的推动作用，税收环境得到了初步改善，征管状况发生了很大的变化，征管质量和效率都有了很大的提高,在今后的税收工作中必须坚定不移地加以巩固、提高。但随着依法治国方略及加入WTO后对税收管理提出的新要求，税务信息化系统的广泛应用，在这一新旧征管模式的转换过程中，由于征管机制与税收实践的差距，使现行的征管机制暴露了一些亟待解决的问题。本文仅就如何完善现行税收征管机制，提出一些粗浅的看法和建议。
一、现行税收征管机制存在的主要问题
（一）专业化分工过于细化，制约了征管工作的连续性、有效性
近几年以来，我省各级国税机关先后对机构设置进行了较为频繁的变动，避免专管员管户制下的许多弊端，各市州实现以市县为单位集中征收的新征管机制，在县（市）局设计统征收科、管理科、稽查局，市州所在地的征收、稽查实行集中管理，管理按纳税人规模划分并对人员进行了调整。对税收管理职责进行了分解，划分为管理服务、征收监控、税务稽查三大系列，职责具体了、岗位专一了、监督制约强了，但效率不高的现象时有存在。税收管理的事前、事中、事后环节缺乏明确的职能界限，征、管、查机构存在本位主义，缺乏有效的配合协作，信息传递不对称，严重影响和制约税收征管的连续性、整体性、有效性。由于计算机人员整体素质不高，影响了网络硬件的维护和软件的优化，县（市）局管理局改为管理科，成为县（市）局的内设机构。根据《征管法》的规定，管理科就丧失了基层一级独立执法主体，只能以县局名义进行执法。由于管理科不是执法主体，给管理工作带来非常被动。
（二）过于注重集中征收机制，削弱了征管基础和税源监控的整体效能
以县为单位集中征收模式到位后，为确保在税款征收环节实现集中征收，把原征管分局一分为二，成立了计统征收科，统一征收、核算、监控税收税源情况，随着征管人员和办公点的相对集中，疏于管理、淡化责任的现象不时显现出来。①漏征漏管现象扩大化。对一些小规模纳税人、家庭工业户力不从心，造成管理滞后或“断档”现象，以致出现了不少漏征漏管户，尤其是城郊结合部和农村乡（镇）村个体工商户的管理力量削弱。取消代征员制度，市场税收管理难上加难，造成年年清查年年有漏管户，甚至有扩大趋势。如某市去年清理漏管1858户，查补税款3000万余元。②监控力度弱化。税收征管信息的取得，完全有赖于纳税人自行向各级国税机关办理涉税事项登记、申报纳税来完成。至于其申报内容的真实程度，税务机关无法实行事前控制，事后也只有通过稽核（查）去核查。如纳税人的开业登记、变更、停歇业等情况，主要靠其自己到税务机关上门申请才获悉。③重点税源分析浅化。从国税机关对税源变化情况的掌握来看，对一些动态经济指标，无法深入了解情况，往往是依靠企业提供数据，况且纳税人提供的数据可信度也值得质疑。而税务机关只能掌握纳税人申报表上的数字和发票填开的销售额，对税源掌握了解的深度不够，分析不透，增加了选案的盲目性，加大了稽查难度，弱化了日常税收管理。
（三）计算机网络的依托作用未得到充分发挥，影响了信息化建设的总体效能
近几年来，各级国税机关按照省局的要求，以信息化为抓手，带动征管改革的深化，有序投入大量可观的人力、财力和物力，建立了市（州）、县两级计算机广域网络，并延伸到基层管理站，并全面推广应用STIMS6.0主要功能模块。有力地支持了信息化支持下的征管改革，但对现有的计算机设施的应用程度、局域网络、广域网络资源的利用程度相对较低。①信息中心人员缺乏，应用者的计算机技能较低。目前某州县（市）级信息中心1—3人，最少的仅1人，县局撤销信息中心后人员分流到各业务（综合）部门，造成了网络维护和软件应用拓展的脱节。虽然全系统干部普遍开展培训，进行了计算机技能考核，目前基层几乎是俩人配置一台计算机，但应用者对计算机网络资源的利用程度如查询数字、统计分析等过于信赖电话和手工计算，对各类数据信息的处理能力弱化，影响系统软件的效能发挥。②STIMS软件急需优化。STIMS软件开发与基层税务管理使用需求脱节，主要表现运行速度慢，造成纳税人办税时间延长，正常查询功能弱，一些征管业务功能不全，一些项目操作性不强。 ③过分注重系统内部软件开发和网络建设，忽视了与当地政府和其他相关部门如地税、工商、海关、外贸、金融等联网，数据共享步伐滞后，在一定程度上影响系统广域网络作用和潜力的发挥，尤其目前各级国税机关都在当地政府办事大厅设立办事窗口的情况下，仍然不能一站式、一条龙办完应办的涉税事项，影响了国税机关的服务形象。④应用软件少，征管信息不对称。各软件之间缺乏整合，衔接工作不够，也缺乏相应配套措施。同时，纳税申报信息与企业实有信息差异很大，一些对经济与税收相关的动态性指标如资金、存货等难以反映，更难以准确获取，造成税收征管能力下降。
（四）征管查之间缺乏建立良好的协作机制，影响了提高征管效率的稳定性
随着计算机的应用范围不断扩大，征管质量稳步提升，但离依法治税、规范执法的要求尚存差距，税收管理的最终体现就是税收征管质量。从目前情况看，各级征、管、查机构间缺乏建立良好的机制，尤其是机构间缺乏日常征管信息交互传递、日常的工作联系制度，往往从机构自身出发，过多地考虑职责工作，难以从全局征管上把握当前税收征管工作的症结，合力发现问题、分析问题、解决问题，对碰到的具体事务上不时存有扯皮、拖办等现象。从管理上看，基层管理力量配比不足，权限分解与上收，制约了税收管理工作的有效，对管理中发现涉税问题，无从调控和查处。从稽查上看，人为选案带来随意性、盲目性，举报案件存有相当部分的失真，稽查面不广，重点稽查成效大打折扣，同时尚未建立或完善纳税人年度已查名录和违规情况，对选案和处罚定性不利，稽查环节分离后超时结案、跨时审理、延时执行的现象严重，查后监督、管理没有完全到位，影响了稽查入库的及时性。从工作目标考核看，由于征收与管理职能细化，征管质量考核部分指标难以清晰划分，影响了工作质量的落实与监管。
（五）纳税主体办税手段落后于征税主体改革步伐，直接对完善和深化征管机制的进程产生不可或缺的影响
近几年以来，各级国税机关按照省局的要求在管理机制、管理形式、管理方法、管理手段等方面都进行一系列规模大、范围广的配套改革，除了在发票管理、纳税申报、金税工程等方面必须有相应纳税人参与外，主要还是我们征税机关的自身改革，而国家在纳税人的纳税意识、办税手段、办税形式以及税收社会化管理等方面，配套改革和措施落后征税主体改革，造成纳税人与征管机制的要求差距甚远。以征管方法为例，某市目前实行定额征管户数高达15280 户（其中个体户12050 户），占全市总纳税户的 92.3 ％。随着国税征管机构和征管人员的相对集中，纳税人自身素质尤其办税人员的素质越来越跟不上国税征管机制改革、发展的要求，尽管国税部门近年来加大法人和办税人员的培训、考核力度，纳税人整体掌握税法和熟悉征管模式的程度拉大了距离，从每年违反税法的处罚情况，依然大量存在着逾期申报、异常申报、假账假票、恶意用各种手段偷逃税收的现象。
（六）干部队伍素质参差不齐，优化服务难以确保到位，保障机制不健全，制约了征管机制的稳定性和有效性
任何一项新的税收征管机制的建立关键在于是否落实到征纳双方身上，而税务机关的执行好坏主要取决于干部整体素质的高低。从目前队伍现状看，知识弱化、年龄老化、结构粗化、学历简化的现象较为普遍，主要表现相当一部分干部对税收业务熟而不全、知而不精，存有优越感、缺少危机感，更缺乏创新、竞争等意识，尤其缺乏各种复合型人才，政工、文秘、计算机、涉外税收管理等人员更加“稀缺”，学历缺乏计划调节、专业搭配，人员编制控制程式化，各类紧缺岗位无法从社会招收高素质的公务员，考核激励处罚机制虽然建立，但干多干少、干好干坏不一样的状况很难从根本得以展示，挫伤了干部的能动性。由于队伍素质的原因和国税改革力度的加大，纳税户数的逐年递增，优化服务这一征管机制的基础不扎实，每年征集纳税人合理化建议、监督员座谈、行风评议反映最多的也在优化服务上，纳税人埋怨自己难以“明白缴税”、“放心纳税”。同时，国税经费改革后，取消各项提退、规范收入渠道、经费收入口径减少、支出渠道扩大、支出项目增多，专项经费拨的少，使本来就十分紧缺的经费缺口越来越大，严重制约了征管改革的进程。
二、完善现行税收征管机制的对策和建议
如何进一步发挥好现行税收征管机制的潜力作用，科学理解和正确认识现行征管机制的本质。笔者认为深化和完善“七大机制”，就可最大限度地发挥其组织收入和强化管理等方面作用。
（一）建立组织机制，简化机构设置，明晰职能划分
组织机制本身就是一种重要资源，管理就是对资源有效的开发和利用，因此，必须把组织体系看作一项重要的资源加以开发和利用。征管机构是征管运行机制的载体，科学合理的分工和机构设置，对发挥征管机制作用十分重要，考虑到征收与管理职能相互依存，可将目前的征管机构加以调整。一是将征收与管理职能合并，合并后征管职能划分成征收（采集）服务、税源监控、稽核评税等三个环节，并按环节设置岗位。采集服务主要负责户籍登记，发票管理、税款征收、宣传咨询等，并为其它环节和稽查采集征收、管理信息；稽核评税环节主要负责结合纳税申报^^文档，对采集服务环节提供的各项涉税信息进行评估分析，提供稽查案源；税收监控环节主要根据分析结果，采取划片包干、责任到人等方法，直接到户进行实地核查监控；稽核评税环节负责结合纳税申报^^文档，对采集服务环节提供的各项涉税信息进行评估分析，提供稽查案源。二是税务稽查仍按选案、稽查、审理、执行四环节分工设岗。实行征管两大系列分工管理的机制，一是解决了原有三系列分工中管理、征收岗位脱节的矛盾，减少了业务衔接、传递环节，简化了信息交换工作量。二是各环节环环相扣，便于相互监督、制约。三是将征收、管理合二为一，统归一个部门管理，便于明确责任，也便于对办税服务厅进行集中、归口管理。
（二）建立监控机制，提高税源监控效应
税收管理的实质是对纳税人的管理，要从根本上提高征管质量，必须加强税源监控。而加强税源监控要结合科技兴税，将大量的管理服务工作由计算机进行处理，把解放出来的人力充实到税源监控岗位，要不断提高监控的主动性、全面性和准确性。一是要建立和完善税源管理台帐，对纳税申报实施动态管理，和税源清册一起形成系统的税源信息库。二是要深化完善纳税评估，要扩大纳税评估的范围，不仅要对零申报、异常申报的纳税人进行评估，对正常申报的纳税人、小规模纳税人也要纳入评估范围进行评估，同时要加快评估软件的开发，完善操作规程。三是要把握总体税源态势，确定重点监控目标。通过同行业对比、税负对比，横向、纵向对比将重点税源企业、异常申报企业、未申报企业、欠税企业、税源重大变化企业引入管理重点，有针对性开展管理稽核工作；四是推行管理联系员和联系片制度，开展实地调查和追踪检查，及时发现征管薄弱环节，掌握最新的第一手动态税源信息，从而提高税源监控的有效性。
（三）建立信息反馈机制，坚持科技加管理的方针
集中征收不能片面理解为征收地点的集中，其实质应该是纳税人的各项涉税信息通过联结征纳双方的信息交换网络集中到各级税务机关。因此，要在观念上正确认识集中征收的本质。一是要加快税款征收方式的改革。扩大税银联网的范围，推行以卡纳税、预储帐户的同时，借助银行网点，扩大委托代征范围，减轻助征员清退后目前征管力量的压力，积极探索税款征收无纸化，实现集中征收的电子化。二是要加快信息共享。计算机网络建设要从注重内部网络建设向建立社会化程度较高的税收管理计算机网络转变，将现有网络资源延伸到纳税人和社会各部门中去，有效地将公用数据、公众电话、行业相关部门等网络的资源为税收管理所用。三是要统一开发和整合各类应用软件，在STIMS软件的基础上，对各类外挂软件统一开发、综合利用。同时，对各类征管配套软件如增值税、所得税等纳税评估软件加以整合。四是建立数据处理分析系统，把大量现存的征管信息和数据加工成各类辅助决策的产品，起着事前监控、事中分析、事后督查的作用，真正利用好征管改革的成果为强管理、促收入、明决策服务。
（四）建立全程服务机制，推进办税手段、方式的改革
任何一项税收法规和征管机制的变革，没有纳税人参与、配合、支持是不现实的。随着经济多样化和电子商务的发展，必须在税务机关改革管理方式的同时，加快纳税人办税手段、办税方式等方面的改革进程，使之与现行征管机制相配套。一是要加快远程申报体系建设。根据国家关于推进企业管理信息化若干意见和中小企业法的精神，积极鼓励纳税人引入计算机管理，在巩固电话申报、代理申报、邮寄申报等方式的同时，把推广和培育网上申报作为今后纳税人自愿选择申报方式的重点工作，加强与相关部门协作，制定实施计划，督促企业推行网上申报。二是要加快纳税人素质工程建设。着力解决企业法人和办税人员的整体素质，强化企业法人征管法等知识的培训考核，定期组织纳税人例会，开辟各类纳税人夜校，组织发展纳税人行业管理协会，结合纳税信誉等级评比办法，选择诚信纳税人巡回说税，提高纳税人诚信纳税的自觉性、积极性，引导其爱国爱家的热情。三是要加强税收宣传工作。重点要根据各层次、各类别、各区域纳税人的涉税需求，注重实效性、普遍性、连续性、创意性，以确保每项税收政策的变动所有管辖的纳税人都能及时了解和参与，以宣传到位率考核管理员。四是要合力抓好优化服务。以全程服务为主导，转变观念、改进作风，弃“五难”求“五好”，把全程服务作为优化服务、创建文明行业的重要举措抓实抓好、抓出成效，提高国税服务档次和社会地位。
（五）建立威慑机制，提高稽查整体效能
税务稽查是新的税收征管模式下的必然产物，对维护税收秩序、提高征管质量、促进依法治税、打击涉税犯罪起着十分重要的作用，必须提高税务稽查整体效能。一是提高选案准确性。充分应用计算机选案，建立健全稽查选案机构和制度，通过实行稽查分类管理等办法，使选案更加规范化，要重视计算机在选案工作中的运用，尽快研究开发切实可行的计算机选案指标和参数的软件。二是抓重点、抓大要案，把更多的精力花在大要案的查处上，把重点案件查深查透，提高威慑力。三是改进稽查工作方法，提高案件查办质量。要改变就账查账、账实相核的稽查方法，要根据选案疑点拟定检查方案，有针对性开展检查，同时培养良好的观察能力、分析能力和应变能力，提高查处质量。四是建立稽查记录档案库，加强对3年内未查企业的检查，同时对查处的情况进行有针对性分析，总结反偷税措施，开展“稽查之星”评选和大要案奖励活动，提高整体稽查效能。
（六）建立协作机制，推进税收管理社会化
税收管理是一项系统工程，需要全社会共同关心和支持。只有建立和完善内部协作机制，才能形成控管合力。一是加强外部协作，建立反偷防骗机制。要主动与相关部门联系，与地税建立税务登记、定额、所得税、征管改革等方面信息联系，与工商建立登记信息、核发证照、注销登记等信息联系，与公、检、法部门建立大要案侦查、移送、追究司法责任等联系，与海关、外贸等部门建立出口企业信息联系等等，通过建立一定规模的税收协作机制，实现与征管相关的信息共享，严厉打击各类涉税犯罪行为，堵塞管理“真空”和漏征现象。二是建立内部日常工作衔接传递制度。在信息化主机共享系统下，各征管环节间加强交流、沟通信息，建立日常定期工作例会，成立督查工作机构，限时执行各项决定，并纳入工作目标考核。三是加强税收管理协会或协护税组织建设。把组织机构发展到乡镇街道，并延伸到村居，形成规模网络，加强零星或市场税收管理。同时，扩大代征渠道，对一些季节性、部门性监管较强的产品、区域，委托相关机构代征、充分调动社会各界抓税收的积极性，使在以专业化、信息化为主的征管机制下，发挥社会化管理税收的作用。
（七）建立保障机制，树立素质就是“第二税源”的理念
随着我国加入“WTO”，信息化程度会越来越高，未来的税收工作不再是简单的人海战术，而将是一场比技术、比效率的信息战、电子战。一是要加强队伍建设，树立素质就是“第二税源”的理念，当务之急要打破追求文凭的片面观，改变“学一样、一样学”的状况，根据系统人才需求，尤其国税紧缺岗位人才的培养要放在优先的位置狠抓落实，建立岗位技能培训的长效机制，适当推出岗位系列考试，坚持不培训、不合格、不上岗的原则，实现干部的自我学习、主动学习，对学历教育与业务培训有机联系起来，赋予市州局在省局核编下一定的用人权，增加必要的新鲜力量。通过加快人事制度改革，建立激励考评机制，对有特殊贡献的干部给予相应的奖励，调动拔尖人才的能动性。二是改革现行经费管理办法。在目前经费缺、支出项目和渠道扩大的情况下，省局对年内各项重点项目的推广费用应给予专项拨款；在保证正常的人均经费前提下，除工资福利外的税务事业费也要考虑经济与社会发展状况，每年给予一定增量补助，逐步建立与税收征机制相适应的保障机制
参 考 文 献
张晏、龚六堂. 2004. 分税制改革、财政分权与经济增长［J］. 《财政问题研究》2004年第7期
中国社科院财贸所. 2003. 中国：启动新一轮税制改革［M］. 北京：中国财政经济出版社
