目 录
一、我国税收流失的现状
二、我国税收流失的原因及产生的经济效应分析
三、减小税收流失规模的对策
内 容 摘 要
摘要：根据我国税收流失现状，通过分析税收流失的原因及产生的经济效应，提出了有效解决我国税收流失的措施。
税收流失问题研究
一、我国税收流失的现状
近年来，我国税收增长规模和增长速度成绩斐然，税收流失作为税收存在与发展的伴生物，税收流失这一现象也出现了前所未有的泛滥和猖獗。有^^文档显示：德国每年的税收流失额为500亿欧元；意大利的税收流失率估计高达30%—40%；印度、巴西等国的税收流失率高达50%；即使是法制比较健全、征管水平较高、公民纳税意识较强的美国，据官方估计联邦政府的税收流失率也有14%，每年的税收流失额近2600亿美元。至于我国税收流失的规模究竟有多大，可谓仁者见仁，智者见智，说法不一。正如国家税务总局有关人士所说：“如果能知道有多少税流失，就肯定把这些流失的税都查了”。但是据多方面^^文档的保守估计，我国每年税收流失额至少在4000亿元左右。这个测算规模虽然不能完全准确地反映我国目前税收流失的实际情况，但在很大程度上揭示了税收流失的基本状况。
近年税收征管的整体水平不断在提高，确保了国家税收最大限度收缴。我国国税系统基本实现了系统内的网络互联，信息化建设覆盖了税收征管、增值税专用发票监控、出口退税、办公自动化的全过程，使我国税收征管有了强大的技术支撑。全国海关在提高通关效率的同时，积极采用集装箱检查系统、电子地磅，先进的检查化验设备等科技手段，提高了打击偷装偷卸、伪报价格等走私违法活动的有效性和命中率。但从总体上来说，税收流失的情况还较为严重。税收流失的渠道很多，多数还很隐蔽，主要有几个方面：偷税、漏税、避税、出口骗税、越权减免税、抗税、以费挤税、应税未税、隐形收入与地下经济的存在等。影响税收流失的因素主要包括经济税源信息不对称，纳税人偷逃税代价，税务机关对偷逃税的查获率，稽查处罚率和执行手段，社会上存在的“厌税”心理等等。究其根源，还在于一些纳税人，甚至个别地方和部门的负责人法制观念淡薄，谋求个人利益或局部利益，追求畸形的经济利益最大化；也在于税收法制不完善，财税体制不规范，征管制度和手段不健全，处罚不严，征管信息化程度不高，以及制度缺位所引起。
税收流失对整个社会的资源配置所造成的扭曲程度较大，困扰着社会发展，它不仅会影响一国政府的财政收入，而且还会导致政府经济信息失真，误导政府经济决策，造成社会资源配置的扭曲以及收入分配的失控，这都会破坏市场经济秩序和社会道德观念，损害国家税法的权威性与实施效果。因此，我们应该加大力度治理税收流失现象，研究治理税收流失的新思路；但是要想使税收流失为零，这似乎是不可能的，所以我们要尽量把税收流失控制在一定的最佳规模（即最经济又最有效率的规模）上，使之最小程度地影响国民经济。
二、我国税收流失的原因及产生的经济效应分析
（一）税收流失的原因分析。
1.税收流失的内在动因 。纳税人偷逃骗税的动机是由于纳税人作为独立的经济主体，必然以追求自身利益最大化为根本目标，假设纳税人在作出偷税这一决策之前，将对其收益和成本进行心理预期，只有当预期收益大于预期成本时，纳税人才会选择偷税。 2.税收流失的外部原因 。(1)公民意识缺位。在税收制度不健全的情况下，各利益主体在追逐利益最大化的行为中极易偏离正确的方向，税收流失也就不可避免。(2 )政府收入机制不规范。在局部利益的驱使下，易诱发地方保护主义，出现轻税重费、“藏富于民”、越权减免税等现象，从而造成无可挽回的税收流失。 (3)税收制度缺陷。尽管1994年的税制改革取得了很大成功，但却明显具有阶段性、过渡性的特点。新税制由于在税种设置上缺乏通盘考虑，部分税种在系统性、协调性、适应性和可操作性上“先天不足”。如增值税税制设计明显超越我国社会发展水平，不仅征管难度大，征管成本高，而且极易成为违法分子偷逃骗税的目标。(4)税收征管模式不完善。表现为缺乏税收基础管理环节，税务机关对税源状况和纳税人户籍状况“心中无数”，征收与稽查相互脱节，征收手段弱化，形成税收征管漏洞，导致税收流失。此外，由于受税收成本的制约，部分税务机关还存在重大户。轻小户的征管观念，个体私营经济税收流失比较严重。
(二)我国税收流失的经济效应分析 。
从经济学的角度看，大量的税收流失会产生以下4种效应：
一是财政效应。税收流失，将直接造成国家财政收入的减少。进而导致国家财政支出的减少或财政赤字的增加。在目前政府收入机制尚未理顺、预算监督较为宽松、税收收入占GDP的比重偏低的情况下，各部门、各地方政府为了缓解财政支出的巨大压力，必然产生增加收费的冲动，甚至成为某些部门、某些地方乱收费的借口。由此可见，税收流失不仅会影响政府的财政收入，而且会对整个经济环境和政府收入机制产生可怕的侵蚀和破坏作用，进而加剧政府收入行为的失控，破坏经济的正常运行。
二是宏观调控弱化效应。 近年来，我国宏观经济总量发生了根本性的变化，结构性的“相对过剩”代替了“短缺经济”，有效需求不足正成为困扰当前经济发展的首要问题。在亚洲金融危机的影响下，我国出口下滑，促进经济发展的动力不可避免地由外转向内。为此，中央开始奉行积极的财政政策，扩大内需，拉动消费。但是，税收的大量流失无疑会严重影响税收作为“经济内在稳定器”的作用，削弱“相机抉择”的税收政策在宏观调控上的力度和效果，进而延缓了经济复苏和增长的时间。
三是收入分配效应。一项调查显示，目前国有企业创造的产值约占全国的30％，而缴纳的税收却占全国的70％，而作为“三分天下有其一”的个体私营经济为国家财政所做的贡献与其经济地位明显不相符。尽管这里有税制设计、税收政策等因素的影响，但是在实际征管中，确实存在着对国有、集体经济管理较严，而对个体私营经济管理偏松的问题。这种状况的延续和加剧，必然导致两种经济成分间收入差距的进一步拉大，特别是在国有企业面临困境、下岗职工增加的情况下，不利于社会的稳定。
四是市场效应。从微观的角度看，税收流失对于纳税人而言，更确切地说是国家向偷逃骗避税的纳税人所支付的“财政补贴”。这种“财政补贴”的存在，使同类企业或同类产品的税收成本不同，从而引起市场价格失真，错误引导社会资源配置，造成社会资源浪费。同时还会破坏优胜劣汰的市场竞争机制，迫使那些守法纳税的经营者要么转而效仿，要么被挤出市场，这就是所谓“劣企驱逐良企”的税收流失市场效应。近年来疯狂的成品油走私对国内石化行业的严重冲击就是最明显的例证。走私分子通过偷逃关税，把远远低于国内市场价格的成品油走私到国内出售，从而引发了国内成品油价格大幅下跌，造成国内石化行业全行业亏损，给经济和税收都带来了巨大的损失。
从税收流失产生的经济效应来看，税收作为国家宏观调控经济的杠杆和政府职能的重要组成部分，也应顺应市场经济需求，从理念上升到经营的高度。也就是说在依法行政、依法治税的前提下，对税收进行经营性管理。例如包税，虽说可能是低估了税额，但却省去了每次核定税款的程序，降低了税收成本，取得的税收收入可能要比每次核定税额所得到的税收收入还要多，这样的税收流失也是值得的。所以我们要在税收管理中努力以最小的投入、最少的成本、最低的风险和最优的服务，依法实现税收收入最大化。
三、减小税收流失规模的对策
税收流失是一个极为复杂的问题，它的原因也是多方面的，治理税收流失也就不能靠单一的政策措施，它需要综合治理。
(一)防范税收流失要建立三大机制。
1.纳税服务机制。发达国家税收流失率相对较低的经验证明，为纳税人服务是税收征管的基础，基础工作做得越好，其他征管工作量就越小。因此，针对我国目前的征管状况，必须把建立服务机制作为确保纳税人遵章纳税的前提和保证。一是提高纳税人对税法的认知度。要通过教育、培训、宣传等形式，按照不同年龄层次、不同文化层次、不同社会阶层，针对性地开展税收基本知识的普及；通过有效辅导、咨询等形式，为纳税人提供主动式的帮助。这是解决无知性不遵从最重要的途径。二是方便纳税人履行纳税义务。重点是明确办事程序，简化办事环节，提供高效服务。通过推行网上申报、网上办税，打破办税的时空界限，为提高纳税遵从提供便利条件。三是维护纳税人权利。重点是建立和完善争议调解和纠错机制、赔偿机制等，使纳税人感受到在履行义务的同时，其合法权益也受到保护，从而激发他们主动申报纳税的热情，有利于遏制情感性不遵从。
2.税收监控机制。严密的税收监控机制是保证税收制度落实的关键，要建立起既适应现在，也适应将来一个时期，具有覆盖面广、相连性强和设备超前的税收监控体系。一是建立覆盖式的监控体系，提高税源监控的广度。从税源产生的不同阶段、不同环节实施监督。二是要建立起立体化的监控体系，提高税源监控的深度。凡与税基产生有直接或间接联系的信息，都应纳入税收信息采集的范围。通过对来自不同渠道的信息进行分类、加工，核对其纳税申报的真实性和准确性。三是借助信息化实施税源监控。尽快建立全国税务信息网络体系，加快系统内信息传输，实行全国税务信息资源的共享。通过完善金税工程，积极推行税控装置，努力扩大现代手段在税源监控中的应用范围。
3.税收处罚机制。是指税务部门对纳税人逃避税收进行处理和处罚的机制。首先，要着力提高稽查的威慑力。通过培养一批专家型的稽查队伍，提高稽查装备，以实现有偷必能查的目的。同时，要力求提高稽查的频率，增大偷税被发现的概率。其次，要实行严厉的处罚制度。纳税人发生偷、逃、骗税等行为，尤其是自私性不遵从，一经查实，应予重罚，该追究刑事责任的要坚决追究，以提高不遵从的成本，增大违法风险。再次，要在法律上适当增加税务部门查案办案的特许权，畅通税务案件侦查、审判的渠道，提高税务案件惩处力度。
(二)必须避免制度漏洞导致的税收流失。
比如，针对增值税抵扣凭证方面存在的问题，可以考虑采用销售实耗扣税法予以弥补。对于企业所得税，当前比较迫切的是要统一内外资企业所得税制度，规范企业所得税的各种优惠措施。对于个人所得税，要逐步从现在的分项计征到综合所得计征，建议全国人大通过立法明确税务、银行、公安、工商、检察、海关在税收管理方面的责任，并逐步实现多部门信息共享；通过统一个人身份代码，建立统一的银行存款、社会保障、纳税登记的代码管理制度，以及企业基本账号和代码管理制度，稳步推进交易结构的货币电子化，增强税务部门对税源的监控能力。
(三)要从影响税收成本的因素下手,降低税收成本以减少税收流失。
1.健全税收法制是降低税收成本的前提。只有健全税收法制，明确征税法规，才能增强税法的刚性，加强税收执法。将降低税收成本的“重心”由传统的征税阶段推溯至筹划、设计阶段，有助于避免后续征收过程的大量无效作业耗费无谓的成本。因此，在税法制定时要听取各方面意见，深入实际调查研究，力争使可行性和经济性达到最佳的组合。首先，制定合理的税率使税收负担公平、合理，减轻偷逃税倾向。著名的拉弗曲线就说明，当税率超过某一点时，提高税率反而减少税收，所以税率不宜定得过高，而要适当降低税率扩大税基。第二，要完善税制，减少税法漏洞，这也降低了后续的执行成本和稽查成本，使纳税人无空可钻。第三，要理顺中央和地方的利益关系，根据事权合理划分税权，明确税收征管中的责任。职责缺位导致税收流失，职责交错增加税收成本，这都有悖于我们的目的。第四，制定单独的税收基本法，将税收征管的基本内容以法律的形式固定下来。加大对税收流失者的处罚力度，增加纳税人偷逃欠税的成本。
2.建立科学合理的税收征管模式是提高税收效益的关键。
(1)科学合理设置机构和配备人员。税务机构的设置应打破行政区划的限定，其密度和人员的多少应视经济发展水平和税源状况而定。否则，既不利于税务部门摆脱不必要的政府行政权力的干预，也没考虑税源大小分布，不利于征税成本的降低。因此按经济区划设置税务管理机构更符合经济发展水平的需要，能够降低税收成本。（2）完善税源监控体系。一是积极推行纳税评估。按照一定的程序，运用一定的技术和方法，对纳税人在一定的时间内履行纳税义务的情况及有关涉税事宜进行系统的审核、分析、确认和评价，根据纳税人的不同信誉等级进行税收管理和服务的差别对待，依靠纳税评估实现税收管理预警化。二是加速税收管理信息化。建立依托计算机网络和统一规范的应用系统平台，把税收管理的各个环节都逐步纳入计算机管理，各软件互相联通，国地税信息共享，征纳双方完全对接，以实现最大程度的信息化管理。三是推广使用电子发票。通过电子化手段强化对纳税人财务核算和生产经营信息的监控。现在的定额发票有其弊端，如有的纳税人为了减轻税负不给消费者开票，有的消费者一次领取超额发票，这都导致计税依据不真实，造成税收流失。四是完善协税护税网络化。明确政府各部门、银行、金融机构、中介机构、公检法等相关部门在税源监管工作中的责任和义务，为税务机关提供广泛的税收情报来源。同时可以建立双向申报制度，即雇员与雇主，被投资者与投资者的双向申报、交叉核查。通过以上四方面加强稽查力度。在美国国内收入局确定稽查对象时，一般参用电脑计分，选样抽查的方法，纳税人申报的每份申报表都要经过电脑选查评分制度的检验，根据税务局所定的标准由电脑客观打分。一般而言，分数愈高者、案件愈复杂者、收入愈高者、减项愈大者、错误愈多者被选定被查的机会愈多。（3）坚持依法治税和以德治税。要增强公民的纳税意识，也要加强税务人员的综合素质教育，加强对税务干部的业务培训，提高他们的税收执法水平。(4）简化纳税程序，降低纳税成本。我国目前国、地税办税服务大厅的分设，不仅给纳税人带来不便，同时也提高了征收成本。可以根据需要设立由国地税机关联合组建，由银行、国库参与的相对独立的办税服务机构，以便更好的为纳税人提供优质、快捷、系统的服务。此外，还可以根据纳税人需要，适当增设一些服务部门，如纳税人维权服务中心等，以改进税务征收工作，降低纳税成本，建立管理服务型税收征管模式。
3.税务代理是降低税收成本的有效途径。由于纳税申报是一项专业技术性较强的工作，纳税人仅有较强的纳税意识是不够的。必须有一支高素质、高操守的中介机构队伍为其提供良好的服务。这不仅可以为税务机关节约人力、物力，加强征收管理和信息管理，而且可以为纳税人节约时间和精力而创造出更多的经济效益。另外，还可以通过代理纳税对纳税人依法纳税行为进行监督，防止税收流失。因此，税务代理可以全面降低税收成本。
(四)加强依法纳税的宣传力度，创建优良的纳税环境。增加偷逃欠税的心理成本对税收工作是一劳永逸的。如阿根廷的税收宣传颇具特色：税收不属于国家，而属于人民大众，政府不是税金的主人，只是一个管理者。税法广告宣传形象生动，如“税收是你的，偷税这实际上是偷你的钱”，而对税务人员则设计了一只猎狗形象，表示对主人要忠心，嗅觉灵敏，对猎物则十分凶猛，不易受诱惑。我国受历史影响，人们对税收产生排斥心理。所以我们要通过税收知识和法律法规的宣传更新税收理念，增强公民纳税意识，强化公民纳税义务，动员社会力量，实行“开放式”管理，建立高效的社会监督机制。
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北京：《中国税务年鉴》编辑部
