一、财政内部监督的现状及问题
二、财政监督体系的基本构建
关于监督主体的构成
关于监督对象的构成
关于监督操作系统的构建
内 容 摘 要
通过对当前财经领域存在的主要违纪违法现象极其原因和影响的分析，提出目前财政监督工作中亟待解决的问题：财政监督缺乏有力的法制保障；各监督主体职责范围未能得到明确界定；各监督主体各自为政，监督效率不高。然后，通过对问题的剖析，提出在公共财政框架下，如何构建一个结构合理，运转高效的财政监督体系，以保证目前国家财政管理和改革的顺利推进以及国家财政资金使用效益的更大发挥，从而保证国民经济的安全运行和社会主义现代化建设的不断深入。
试论公共财政框架下的财政监督体系
试述财政内部监督的完善
财政内部监督的现状及问题
目前，财政违法违纪现象仍然十分普遍，而且违纪违规金额还有逐渐增大的趋势，其突出表现在：会计基础工作较为薄弱，会计信息严重失真；社会中介机构执业不规范、不客观、不公正的现象时有发生；一些企业偷税、骗税、抗税的情况屡禁不止，有的征收机关擅自减税、免税、退税和混库，有的地方政府在财政收入上弄虚作假；“三乱未得到彻底遏制；预算外资金管理松弛；”“小金库”泛滥；国有资产严重流失等。究其原因，一是被监督主体受经济利益所驱使，千方百计牟取非法利益；二是法制不健全，使得违规者有机可乘；三是管理弱化，监督力度不够。从财政系统内部监督而言，笔者认为存在以下一些亟待解决的问题。
1、财政内部监督缺乏有力的法制保障。财政监督作为国家财政经济活动的管理和监督，涉及到大量对被监督主体的检查、裁决、处理或制裁，如果没有法律或行政法规的明确授权是不可想象的。然而，当前的现实却是审计部门有《审计法》作为监督依据，税务部门有《中华人民共和国税收征收管理法》作为监督依据，中国人民银行有《商业银行法》作为监督依据，而唯独负有财政监督重大职责的财政部门只能从《预算法》、《会计法》、《税收征管法》、《商业银行法》中不太明确的片言只语中寻求执法依据，这样的依据显得十分软弱和牵强。
2、各监督主体职责范围未能得到明确界定。由于法律、法规不健全、不完善，职责分工不明确，过分依赖部门内部规章和文件，各监督主体的职责范围是依照自己的部门属性“凭感觉”界定的。这样划定的职责范围，边界模糊，在范围交叉与重叠处，容易出现重复监督和权力冲突。不仅浪费有限的财政监督资源，而且给被监督主体带来沉重的负担。同理，在各监督主体都没有涉及的领域，财政活动又失去制约和监督，就容易使监督主体相互推诿，被监督主体偏离正常运行轨迹，出现违规和失控。目前，各部门财政监督空间范围主要集中在预算收支、财务收支及经济运行质量上，时间范围主要集中在突击性、非连续性的事后监督上。而1998年取消一年一度的财税大检查后，财政监督迅速从企业财务的微观领域退出，却没有相应强化对社会中介机构的监督和管理，以间接实现对该领域的监控，因而形成了较大的监督真空。
各自为政，监督效率不高。我国的财政监督主体众多，但部分监督主体没有法律法规明确界定其监督范围，没有统一监督标准、监督程序和监督要求，中央和地方之间、部门和部门之间均缺乏衔接与配合。这样必然导致财政监督执法本身的无序，同样的被监督主体，有的部门去核查认为没有多大问题，另一个部门来了则认定问题严重；一个部门裁决处理了，另一个部门极可能在不知情况的情况下对其再次进行处理；同样的情报和信息，一个部门通过调查程序获取了，另一个部门为了使用，还必须再次展开调查程序。
财政内部监督体系的基本构建
财政监督体系作为财政管理系统中的一个子系统，其本身应由监督主体、监督对象和监督操作系统三个部分组成。
（一）、关于监督主体的构成
财政监督体系中的监督主体，主要由财政部门的专门监督机构、业务管理机构和国库支付机构三个方面构成。专门监督机构是财政部门专司财政监督职责的机构，目前开展工作的主要方式是进行专项检查。业务管理机构的主要职责是从事财政业务的日常管理，但是也负有日常监督的职责，其开展监督是与日常管理结合起来进行的。专门监督机构和业务管理机构之间的关系，一般应是一种紧密的联系、相辅相成的关系；前者开展监督检查，应根据后者在日常监督中发现的问题线索或者在日常管理中产生的检查需要来组织安排，前者除了按有关规定对查出的问题进行处理外，还应将检查的结果随时反馈给后者，后者对前者提供的信息，要充分运用在日常管理中——或者用来作为日常管理中执行的依据，或者用来研究调整管理方式。这种联系是财政监督体系中监督主体构建的关键，直接关系到财政监督体系中监督和管理的联系，从而关系到财政监督效率。如果没有这样一种联系，财政监督就不可能成为财政管理系统的一个组成部分，更谈不上围绕财政管理来开展监督工作，监督检查的结果也无法形成对财政管理的反馈，从而使财政监督的作用大大削弱。因此，要在财政部门的专门监督机构和业务管理机构之间，设立一种有效的信息传递渠道和信息联系制度，使信息沟通成为日常管理和监督检查工作中不可或缺的一个重要组成部分。
财政国库支付机构是在财政公共化改革中新设立的，专门负责办理财政直接支付和国库现金管理的业务机构。它在资金支付环节负有监督资金流向，监控预算执行的职责，这种监督职责的履行，使其具有事前监督的功能。因此，财政国库支付机构也应作为财政监督主体的一个组成部分。
（二）、关于监督对象的构成
财政监督体系的监督对象包括：（1）、和公共财政管理直接相关的财政收支行为，包括公共财政收入的征管入库情况和公共财政支出资金的使用管理情况；（2）、和公共财政管理间接相关的会计核算行为，包括会计核算的基础工作和会计核算的真实性、完整性以及合法性。前者是公共财政运行状况的直接表现，属于财政监督的重点对象；后者则是前者运作的信息基础，也是财政监督的一个重要方面。
以上两个层面的监督，从大的方面来看，似乎和《审计法》所规定的审计监督范围有些重复。对这个问题应该有一个正确的认识和合理的解决方法。首先，要清楚地认识到：财政监督和审计监督的作用各不相同，它们是两个层面的监督，尽管在监督的范围上有些重合，但是由于监督的出发点不同，它们之间因此不会产生太大的负面影响和矛盾冲突。其次，在构建财政监督体系时，以服从和服务于财政管理的需要为前提条件，否则，财政监督体系的构建就毫无意义，财政监督本身也就丧失了存在的必要。再次，监督范围相重不等于监督对象就会完全一样。因为，被监督对象一般由两个方面组成：（1）、被监督行为的承担者；（2）、被监督的行为。在实施监督时，对同一类被监督的活动，可以选择其中不同的行为承担者及其行为来组成监督对象。在确定财政监督对象时，根据财政管理的需要，选择那些和财政管理最为密切的行为承担者和行为来组成财政监督的重复交叉，造成社会资源的浪费，影响监督的整体效果。
财政监督对象中财政收支监督层面的范围确定
（1）、财政收入监督方面，在公共财政框架下，税收是最主要的财政收入。税务部门是专门的征收机构，有比较健全的征收手段，并且建立了较为科学的征收、管理、稽查系统，因此，对税收征管的直接监督，完全可以由税务部门自己来承担。财政部门对税收收入的监督，则应该定位为税务部门征管情况的监督。作为被监督的对象，其行为的承担者是税务部门，其具体行为是对税收的征管，包括对税收政策和《税收征管法》的执行。按照财政监督对收入管理的“归一性”要求，除税收收入以外，其他财政性收入也应纳入财政监督的范围，而且从某个角度来看，这部分收入的监督还应该作为重点来加大力度。这些非税财政性收入主要有：行政事业性收费收入，罚没收入、专项收入、政府性基金（附加）收入、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使、国有资本经营收益、彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入、主观部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入、其他收入等。在财政收入监督方面，除了将税收收入和非税收收入的征缴情况纳入主要监督范围外，还应将这些收入的收纳、退付情况也纳入财政监督的范围。实践表明：由于国库部门（或代理银行）一般处于一种被动的受理状态，在柜面监督中很难达到十分有效的程度。因此，要保证财政收入监督的最终到位，还必须将税收收入和非税收收入的收纳、退付情况列入财政收入的监督范围，作为被监督的对象，其行为的承担者是国库部门和代理银行，具体行为是对国库管理制度或财政专户管理制度的执行，包括：入库（户）的级次是否正确，收入退付是否符合规定并经同级财政部门批准等等。
（2）、财政支出监督方面。财政支出作为被监督对象，其行为的承担者一般均为财政支出资金的使用者或者管理者，其被监督的行为由于支出资金的类型不同，再加上监督的目标不一样，往往会各不相同。财政监督的支出按照经济性质划分，可以分为两大类：一类是购买性支出，另一类是转移性支出。购买性支出又可以分为两种情况：一种是项目支出，一种是基本支出。前者是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或者事业发展目标而发生的有专有用途的支出，后者是行政事业单位为保障其机构正常运转，完成日常工作任务而发生的各种支出。对购买性支出的监督，作为被监督对象的行为承担者，一般都是资金的使用者，其被监督的行为就是对发出资金的使用情况。如果支出属于基本支出，主要监督其使用支出资金的合法性，即预算执行的符合程度，因为基本支出的预算是严格依照明晰的定员定额标准来编制的，按照财政监督的理念，预算经权力机关批准后即为法律，严格按照预算执行即为合法，否则即为不合法；如果支出属于项目支出，主要监督其使用支出资金的合法性和效益性。这里，之所以包括资金使用的效益性，是因为效益性也是公共财政支出管理所追求的一个明确目标。目前，对项目支出进行绩效监督已初步具备条件；另外，搞好项目支出的效益性监督还非常有利于以后选项，为加强项目支出管理提供经验和依据。对转移性支出的管理监督，由于一般性转移支出没有明确的用途，因此可不作为监督重点；至于专项转移支出，其作为被监督对象的行为承担者，除了资金的使用者外，还有资金的有关部门管理者。
财政监督对象中会计核算监督层面的范围确定
对会计核算的监督也是财政监督的一个方面。这方面的监督涉及的对象比较广，要想有效的开展这项监督工作，就有必要对监督范围予以适当的确定。
在新《会计法》中，对财政部门除明确其有权监督检查单位的会计^^文档外，还明确其有权监督检查接受委托进行审计的会计师事务所出具审计报告的情况。前一项监督检查权，对于审计、税务等有关部门来说都是具有的，而后一项监督检查权则没有赋予这些部门。面对这种情况和众多会计监督对象，为了尽量避免重复检查，同时也为了解决财政部门人力有限的矛盾，财政部门对会计监督的主要对象，应确定为受托开展审计的会计师事务所开展会计财务审计，出具审计报告的情况。作为被监督对象的行为承担者是会计师事务所，具体行为是审计会计账务和出具审计报告。通过对会计师事务所出具审计报告的情况进行再监督，可以促使其提高执业质量，加大对会计信息质量的监督力度和深度。
至于《会计法》赋予财政部门对各单位的会计监督权，除了通过在对会计师事务所的执业质量进行监督检查时得以行使外，还可以根据实际工作情况安排对部分重点单位或者部门进行年度集中检查，以充分行使法律赋予的权利。
（三）、关于监督操作系统的构建
财政监督操作系统是指财政监督主体针对不同的对象所采用的一系列各不相同的监督方式方法的组合。尽管这些监督方式方法会因为监督对象、内容、目的以及环节不同而异，但都必须有一套相对固定的执行程序。
财政监督操作系统的构建应包括两个方面：一个是监督的实施方面，一个是信息的监督反馈方面。两者相辅相成，缺一不可。如果只有监督的实施，而无信息的反馈，则监督就会对管理失去意义，同时监督也很难有效的实施。因为，信息的反馈既包括对整个财政管理系统的信息反馈，也包括地监督操作系统本身的信息反馈，前一个反馈，可以为财政管理系统加强管理提供运行信息；后一个反馈，则可以为财政监督操作系统本身具体组织实施提供参考信息。因此，一个有效的监督操作系统必须涵盖现场监督和信息反馈两个方面。
在监督的实施方面，构建财政监督操作系统，应和财政监督中的财政管理机制的改革完善紧密结合起来，尽量将监督的环节设置在事前、事中，以便充分发挥财政监督有别于审计监督的作用，以提高整个操作系统的运作效率。
根据前述财政监督对象的构成，财政监督操作系统应由以下三个子系统组成：
财政收入监督操作子系统。对税收政策执行情况和征管情况以及国库收付情况的监督：为避免重复检查，可采取信息检测与抽查相结合的方式进行事中即时监控，对发现的异常情况有针对性地实施抽查，即时处理和纠正。对非税性财政收入收缴情况的监督，由财政部门的专门监督机构直接对征收单位的收缴情况进行定期或不定期的检查清交。
财政支出监督操作子系统。对购买性支出的监督，可以从三个角度来实施，一是预算编制的预审环节，由业务管理机构对单位编制的预算进行预审；二是从资金的支付环节，由国库集中支付系统依据有关规定来进行合法性、合理性的监督；三是对资金使用过程和结果，由财政部门的业务管理机构和专门监督机构采取不同的办法来进行效益性和合理性相结合的监督。对专项转移性支出的监督，可根据财政管理的需要，通过组织专门监督机构开展专项检查的方式来进行监督。
财政监督信息反馈监控操作子系统。在信息反馈方面，一方面要搞好网络建设和软件开发，从而通过网络来运行和运用好财政监督信息，另一方面还需要采取以下一些措施来解决信息的提供问题：（1）、由专门监督机构运用计算机，建立按监督对象设置的监督业务档案。（2）、专门监督机构在实施监督的同时，要注意发掘财政及宏观经济运行中的热点、难点问题，深入开展调查研究，并及时形成有价值的调研报告及时反馈给有关的业务管理机构。（3）、专门监督机构在监督检查结束后，要以查出的问题进行深入分析，从而进一步弄清产生这些问题的真正原因，并有针对性地提出在财政管理上加以改进的合理化建议。上述措施应作为必要的财政监督工作程序，通过制定规则来加以制度化，切实有效地保障财政监督信息的采集和提供。
目前，正在提倡构建社会主义的和谐社会，这就要求必须对我国现有的财政支出格局进行适当的调整。由于目前我国财政支出中“越位”与“缺位”并存，还没有把构建社会主义和谐社会真正体现和落实在每一项具体的财政支出上。财政预算作为反映政府活动的“镜子”，在财政支出的安排上应按照构建和谐社会的要求进行有进有退、有保有压的调整，优化支出结构，把有限的钱花到急需解决矛盾的地方，把好钢用到刀刃上，尽量消除社会经济发展中的各种突出矛盾和隐忧，消除各种不和谐现象。
总之，按照公共财政的理念，政府作为社会管理者，其行为的动机不是追求自身的利益，而是以公共利益最大化为己任，通过提供公共产品、满足社会公共需要，为市场的有序运转提供必要的制度保障和物质基础。同时，公共财政活动是规范化、法制化的活动，社会公众能够通过法律程序对财政活动进行决策参与、约束和监督。公共财政的一切权力来源于公众、来源于人民。构建一个结构合理，运转高校的公共财政监督体系，是正确有效解决当前财经领域中客观存在的诸多违法违纪问题的需要，也是保证目前国家财政管理和改革得以顺利施行的需要，更是保证社会主义现代化建设和国民经济安全运行的需要。
主要参考书目：（1）、刘静《试论国家财政监督机制》，载《财政监察》2002年第一期；
（2）、钱红一《试论财政监督体系的构建》载《财政监察》2002年第12期；
（3）、傅明章《呼唤〈财政监督条例〉促进财政监督工作》，载《财政监察》2002年第4期。
