一、我国税收优惠政策的现状。
二、完善我国税收优惠政策的思考。规范、完善和发展税收优惠政策，科学决策，促进社会主义经济的可持续发展。
释：因国外有关税收优惠政策^^文档的收集存在困难，原提交的^文档题纲中的“国内外税收优惠政策的比较”的章节难以完成，加之本^文档题目选题过大，故将此节省略掉，只好对“中国税收优惠政策”作一些研究。
内 容 摘 要
我国的税收优惠政策始于上世纪七十年代末，已走过了二十几个春秋，中国税收优惠政策的制定与发展也是一部中国改革开放发展的进步史。本文主要就目前我国税收优惠政策的现状，包括存在的突出问题，以及如何规范、完善和发展我国的税收优惠政策作了一些初探。
税收优惠政策研究
税收优惠是指税收主权国为实现一定的社会、政治或经济目的，通过制定倾斜性的税收政策法规来豁免或减少经济行为或经济结果的税收负担措施,是当今各国常用的减轻税收负担的措施，它具有引导资源合理配置，促进经济结构调整，给企业、单位和个人提供宽松发展空间。在我国税收优惠是国家和政府根据一定的社会政策和经济政策，对某些特定的课税对象、纳税人或地区给予鼓励而采取的减轻或免除税收负担的措施。其实质是一种税收负担的减轻或免除。具体地说，是国家基于某些原因，把一部分该收的税款事先通过法律规定无偿地折让给纳税人，这种折让，一般是通过税务部门依据法律规定来实现的，它的宗旨：一是激励，二是照顾，三是调控。
税收优惠政策的实质改变了三种税收关系。一是税收优惠导致了双方财产利益的增减变化，即国家将部分税款根据有关的税法（或税收政策）的规定返还给受惠方（纳税人）。二是税收优惠政策使得受惠方可以不缴或少缴税款，但国家为其提供的服务并未因此减少，这些费用便转移到其他纳税人身上，增加了其他纳税人的负担。三是税收优惠使受惠方得到了经济援助，在受惠方资金实力、管理水平、技术能力、员工素质等方面并不一定高于一般企业的情况下，竞争力得到加强。 税收优惠对促进我国国民经济全面、健康、持续、协调发展具有重要意义。下面主要就我国现阶段税收优惠政策进行探讨： 一、 我国税收优惠政策的现状。
（一）我国现行税收优惠政策概述
我国的税收优惠政策始于上个世纪七十年代末，到目前为止，共有400多项减免税规定出台，涉及增值税、所得税等十几个税种。目前，我国实行的税收优惠政策，主要分两部分，一部分是针对外资企业；另一部分是针对内资企业。针对外资企业的税收优惠主要是根据1991年4月9日通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，设在税法规定区域内的外资企业可减按15%或24%的税率征收，另外经营期在10年以上的生产性外资企业，从获利年起可获得免2减3的优惠。针对内资企业，1993年12月13日通过的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》第八条有对“民族自治地方的企业，需要照顾和鼓励的，经省级人民政府批准，可以实行定期减税或免税”的比较原则性的规定。1994年3月29日财税字第01号文件下发了《关于企业所得税若干优惠政策的通知》，对高新技术企业、第三产业、老、少、边穷地区新办的企业、遭遇自然灾害等地区、企业共142项税收优惠的具体规定。1994年6月29日，国家税务总局又下发了“关于高新技术企业如何适用税收优惠政策问题”的具体通知。1994年、1995年、1996年又陆续下发了关于出口货物免、抵、退等有关税收优惠的规定。 我国税收优惠在实现税收调控功能中的作用主要体现为： 1、税收减免措施，吸引外来资本和技术，促进高新产业发展，增强企业国际竟争力。《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第七条第一款规定：“设在经济特区的外商投资企业、在经济特区设立机构、场所从事生产、经营的外国企业，减按15%的税率征收企业所得税。”同时该条第三款对设在特定区域内的属于能源、交通、港口、码头或者国家鼓励的其他项目的可以减按15%的税率征收企业所得税。对外商投资兴办的先进技术企业，在税法规定的减免期满后，仍为先进技术企业的，可延长三年减半征收所得税。这些优惠政策的实施，大大缓解了高科技企业资金困难，增强了企业的竞争力。 2、引导资源合理配置，促进产业结构合理调整。我国现在正处于经济体制的转型期，即从传统的计划经济体制向市场经济体制转变，提倡靠市场调节经济，但市场调节具有滞后性，企业对产业结构的调整的反应始终表现的比较迟缓。在这种情况下，政府通过合理的税收政策，对需要下大力、急需发展的产业予以税收优惠，而对限制的行业不予以优惠或者实施高税负，就可以给所有市场行为主体一个比较明确的产业信号，从而引导社会资源合理流动，实现产业结构优化。 3、加速落后地区的发展，缩小地区间的差距。 到目前为此，我国城市化水平只能达到20%左右，且城乡之间生产力水平相差比较大；辽阔的国土内沿海地区与中西部地区、北部与南部地区的生产力水平相差也比较大，因此，适当地对老、少、边地区、工农业基础薄弱、生产力水平低下、商品经济不发达、科技文化落后、交通闭塞、资源开发利用率低地区采取一定的税收优惠政策，可以促进这些地区的经济发展，逐步缩小与发达地区的差距。如西部大开发等。
4、社会再就业税收优惠政策，促进社会稳定与和谐发展。 随着改革的深入，下岗失业人员再就业成为当前突出的社会问题，也是关系改革、发展、稳定与建立和谐社会的政治问题。税收优惠政策作为重要的扶持手段被党和政府日益重视，先后制定了多项再就业税费优惠政策，对再就业已经和正在产生积极的作用。
（二）我国现阶段税收优惠政策存在的问题
改革开放以来，我国制定了多项税收优惠政策，在发挥重要作用的同时，也逐渐暴露出一些问题，如单纯强调优惠而忽略了整体投资环境，减免期限不科学，优惠手段单一等。
1、从税收优惠对国家宏观经济作用上看：
（1）单纯强调税收优惠的作用而忽视了整体投资环境。投资环境是指东道国影响外国投资者在该国投资的各种主客观条件的总和，包括政局稳定程度、法律健全程度、市场潜力、资源条件、劳动力成本、财税政策、基础设施状况等多种因素。外国投资者选择在东道国投资，一般都是在对该国的整体投资环境进行综合评价的基础上作出决策的。国外研究^^文档表明，在吸引投资的诸要素中，税收优惠并不在前十列。因此说，吸收外来投资，税收优惠并不是决定因素。整体投资环境良好国家，即使没有什么税收优惠，甚至对外商投资课以重税，外商也会来投资。 同样，我国吸引外商势头最好的时期，不是我国出台税收优惠政策最多时期，而是1992年10月我国宣布建立社会主义市场经济体制以后，1992年吸引外资的增长率是1991年的6倍。吸引外商投资，适当的税收优惠政策在目前的经济条件下是非常必要的，但我们更应清醒地认识到：安定的政治环境、低廉的劳动力资源、巨大的国内市场以及其他有利条件更是不可缺的。
（2）夸大了本国的税收优惠的作用而忽视了居住国的税收政策。我国对外商投资企业的税收优惠，主要集中在所得税的优惠上，实际税收优惠的效果是否明显应考虑到采取什么样的税收管辖权，是否采取税收饶让抵免。事实上东道国采取税收优惠政策，只有在居住国只实行来源地管辖权时，涉外税收优惠才能真正起到减轻外国投资者的税收负担，鼓励外商投资的作用。世界上大多数国家是同时采取的来源地和居民税收双重税收管辖权，若居住国的税率高于被投资国，则本国居民在被投资国得到的税收优惠，在居住国仍要补足。事实上对税收饶让抵免持反对态度的国家也有不少，典型的如美国，它就反对对“影子税收”予以抵免。如果居住国不采用税收饶让抵免，对本国居民（包括自然人和法人）的国外所得也不免税，外国投资者就不能直接从东道国的税收优惠中得到实惠，东道国的税收优惠政策鼓励外商投资的作用也就无从谈起。
2、从税收优惠的实际操作上看：
（1）内资企业减免期限计算不科学。1994年3月29日下发的《关于企业所得税若干。9.优惠政策的通知》规定，国务院批准的高新技术产业开发区内新办的高新技术企业自投产年度起免征所得税两年。高科技产品的生产要经过研究、试验、投产等阶段，产品的开发时间长，在产品开发过程中不可预测的因素多，投产初期，获利可能性小，或者是获微利甚至亏损，此时的投产时起减免两年的税收优惠意义并不是很大。
（2）现行增值税制的鼓励科技进步方面存在着制约因素。一方面，我国目前实行“生产型”增值税制，由于高新技术有机构成高，企业购进的固定资产不能抵扣进项税款，实质加重了企业的负担，影响了企业对科技的投入，妨碍了技术设备的更新。如福建日立电视机有限公司，1996年上交增值税1499 82万元，1997年上交增值税3850 46万元，但企业购进用于技术更新的固定资产其增值税进项税额却不能抵扣。 另一方面，由于现代科研投入的增量大，“无形资产”、“特许权使用费”、“技术开发费”中直接材料的投入、损耗占了相当的比重，而这一部分的税额不能抵扣，在一定程度上又影响着企业对新技术的开发和引进。对技术含量高的产业，其高增值产品的增值税负重，对于企业科技开发扩大生产亦将直接受到影响。
3、从税收优惠政策的执行手段上看：
（1）先征后返：从当前的税收优惠企业来看，先征后返企业主要为各区（镇）教办书店和新华书店，主要经营学生课本、学生辅助教材以及部份学生文具用品等。学校只对学生课本收入部份进行记账核算，其它收入则由财政记账、核算并代管账务。这种管理体制，一是由于其账务不健全，造成了税务稽查难；二是由于其取证难，没有发票等合法记账凭证，也给税务稽查造成了处罚难；同时也严重破坏了增值税的链条原则。
（2）即征即退：如审计署审计长李金华在向全国人大报告2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时说，审计调查17个省（区、市）35个地（市）的税收征管质量，现行民政福利企业税收优惠政策虽然在鼓励残疾人就业方面发挥了一定作用，但国家付出的代价过高，残疾人得到的实惠较少。审计调查的10个地（市）共有民政福利企业6438户，2002年1月至2003年9月，享受税收返还和减免103.49亿元，而同期这些企业支付给残疾人的工资福利只有12.3亿元，仅占退免税总额的11.89%，大部分减免税成为企业的自有资金或被有关部门集中使用，违背了制定这项政策的初衷。而且由于福利企业监管难度较大，在实际执行中，部分企业弄虚作假，采取虚报、挂名等手法人为提高残疾人员的比例，骗取税收优惠。
（3）免税行业：免税是对应纳税额全部免征。国家税收政策规定，享受免税政策的企业必须建立健全账务，按月及时进行纳税申报。但在实际税收征管中，免税企业普遍存在账务不健全，纳税申报纪律较差，大部份没有形成主动申报意识。在发票使用上，存在着拆本使用、单联填开的现象，应税、免税项目划分不清，擅自扩大免税项目销售收入，减少应税项目收入，直接影响了税基，减少了国家税收收入。 （4）出口退税：我国的出口退税政策始行于1985年，近20年来随着我国市场经济的发展和对外开放的扩大，出口退税工作面临着新形势、新任务、新问题。一是立法层次低。出口退税制度作为一项关系国计民生、涉及众多部门的重要的税收制度，目前只是在《增值税暂行条例》中有一则规定，具体实行办法由国家税务总局规定，立法的层次很低。二是出口退税及相关税收制度存在缺陷，造成出口退税既不能退尽，也不能及时。不利于我国企业在国际市场上的竞争。三是手续繁杂，环节过多，成本巨大，由于骗税问题日益猖獗，国家对出口退税审批程序和手续的规定非常严格，近乎于苛刻，这就必然造成出口退税制度设计过于复杂。目前新办法在运行中就暴露出既复杂繁琐又不够严谨科学的诸多问题。 四是购进环节存在进项税金不真实的问题，难于防止骗税。目前，由于我国难以有效控制大量使用现金和发票管理混乱的问题，一些以农产品为原料的产品出口企业在收购免税农产品时，想方设法在“农产品收购业专用发票”上做文章，使农产品收购环节的进项税金出现失真的情况。五是销售环节存在发票使用及收入确认不规范的问题，造成管理工作混乱。
二、完善我国税收优惠政策的思考。规范、完善和发展税收优惠政策，科学决策，促进社会主义经济的可持续发展。
（一）我国税收优惠政策制定应遵循的原则。
1、 公平、效率的原则。
公平原则，即对处于同等环境下条件相同的人应当同等对待；相反，对条件不同的人，则应区别对待。公平原则是要通过公平税负，创造一个公平的外部税收环境，以促进公平竞争，进而促进收入公平分配的实现。 税收和效率原则可以从两个方面来理解：其一，税制设置应当不干预市场经济的运行，应当避免对市场经济行为的扭曲，从而使市场充分发挥资源配置作用；其二，由于绝大多数税制本身就是一种市场变形，因而政府在设置税制时应确定税收所可能带来的效率损失的大小与来源，从而尽可能地使这些效率损失达到最小。 涉外税收优惠符合或者说并不违背税收的效率原则和公平原则。从经济效率来看，涉外税收优惠虽然有违税收的中性特征，但其设置往往是出于一国经济发展目标的需要，通过给予外国商品和外国投资者一定的税收优惠，吸引一国经济发展所必需的生产要求的流入，促进本国资源的优化配置，实现经济增长的目标，因此，在世界市场处于不安全竞争状态时，发展中国家实行涉外税收优惠，从而动态地把其与发达国家之间的差距接近，可以真正促使资源在世界范围内的流动，实现资源在世界范围内的高效配置，即符合国家效率。从经济公平来看，由于一些客观因素存在，使得国内外投资者往往处在并不公平的竞争环境中。在这种特定情况下，给予外资一定税收优惠，并不违背涉外税收的公平原则。 2、 税收优惠国民待遇原则。
税收国民待遇原则就是在税收上缔约国双方相互给予对方国民（包括自然人、法人）与本国国民同等的对待。所谓“同等”，并非绝对相同，毫无差异，而是要求对外国国民实行非歧视的待遇，主要强调对外国产品及贸易相关的措施不能给予低于本国产品、企业的税收待遇。国民待遇原则不排斥给予外国投资者高于内资企业的待遇。国民待遇原则是为了在国际经济、贸易交往中防止对外国人实行差别待遇（歧视待遇），促进国际经济交往的顺畅而提出，并为许多国家所接受并遵从的惯例，国民待遇原则与涉外优惠政策并不矛盾。 3、主权和协调的原则。
税收主权与税收协调是一国涉外税制设置必须遵循的两个原则。 涉外税收主权原则一般指一国所拥有的税收管辖权，即国家行使主权课税拥有的管辖权力。它是一个主权国家所拥有和行使的不受任何国际组织约束的正当权利。涉外税收协调原则一般指一国在处理同他国的税收权益关系时，充分尊重和依循有约束力的那些税收国际惯例，参考他国税收政策的具体内容，对本国的涉外税收权作出一定程度的“让步”，以满足发展本国经济与对外经济交往的需要。 （二）我国税收优惠政策的完善。
几乎在所有国家，都存在税收优惠，各国政府也认为这是鼓励投资的方法。但资本的流入，是受各方面因素影响的，其中包括该国（地区）的政治、经济形势、能源、交通、信息、劳动力素质结合本国的优势与劣势，善用政策性优惠，方能取得良好的效果。 我国目前正处于产业结构调整关键的时期，面对人口压力与环境问题，要想保持经济的持续、健康、稳定、高速增长，实现我国在21世纪的可持续发展战略，需要利用税收这一重要的客观调控杠杆。因此税收优惠政策也应结合政策目标，重新进行调整。 1、对税收优惠单独立法、适时调整。
目前我国的税收优惠政策分散于《外商投资企业和外国企业所得税法》、《企业所得税暂行条例》等中，这主要也是因为我国税收法律制度的不健全，因此，在不断调整税收优惠政策的同时，适时地立法，以法的形式将税收优惠固定下来，给外商企业以稳定性的感觉，并随着经济的发展，适时进行调整，既显示出其稳定性、特定性的特点，又不失其灵活性和有效性。 2、 优惠方式应多样化。
我国目前的税收优惠主要集中在所得税上，采取的措施一般是直接优惠，方式比如前面所述的，对外资企业在规定的地区设置的降低税率，直接减税负等。也可以采取间接优惠的方式。间接优惠方式有多种，第一种：费用扣除的方式。比如：科技开发费用，是具有资本性质的投资，同时具有回收期长、风险大的特点、为促进科技投入的增加，许多国家都是科学技术研究开发的经费投入作为费用从所得税中扣除。第二种：加速折旧：许多国家和地区广泛采用加速折旧的方法，以促进新技术的发展和应用，加快企业的技术更新和产品的更新换代，提高企业的工作效率和效益。第三种：投资减免。许多国家允许将用于科技研究与发的收入按一定比例来抵扣应缴税额，它相当于提取双重的折旧。直接优惠和间接优惠，配合使用、扬长避短，更有利于发挥税收的促进作用，并逐渐从目前的以直接减免税收为主转为以间接引导为主。 3 消除税收的资本差别，强化税收的产业导向和科技导向功能，同时注意政策的普遍性与平等性。企业所得税应适应国家产业政策或区域产业导向的要求，对投资基础设施、大规模投资以及出口创汇企业等提供一定的企业所得税优惠，同时辅之以对部分地区实行的特殊税收优惠，从而形成以产业导向为主体、区域性税收优惠相辅助的产业，导向型的税收优惠体系。 4 变以所得税为主所得税与流转税优惠并重。 目前实行的税收优惠政策，对一些难以取得利润或微利的行业、企业所起到的作用是微乎其微的，可采取流转税和所得税相结合的方式对有需要鼓励的产业和行业进行税收优惠，以刺激这类企业的发展和促进资金流向这类企业。对于外资企业来说，如所在国与我国没有签定税收饶让协定，给予减免税优惠，外商在我国投资的所得即使在我国没有课税，回国后还是要进行课税。因此，税收优惠政策不可当做万能药，如我国已予投资者以税收优惠利益（但其所属国又予以收）而外商实际上没有得到的，这不仅削约了税收优惠对外资的吸引力，而且损害了国家经济权益，所以对跨国纳税人而言，流转税优惠更加实惠。因此，应扩大流转税优惠范围，采取流转税和所得税优惠相结合的形式，更好地实现税收优惠应有的作用。
参 考 文 献
《中国税务》杂志2004第十期，孙一冰
眉山市国税局行业网“税收杂谈”栏《税收优惠的导向研究》
四川省国税局行业网“税务调研”2003第一期《当前出口退税工作存在的若干问题及建议》
