一、现行征管模式的定义。
二、现行税收征管模式之“利”。
1、确立了纳税人纳税申报和税务机关优化服务的基础地位；
2、确立税收征管采用的技术手段是“以计算机网络为依托”；
3、明确了税款缴纳的基本方式和保障体制。
三、现行税收征管模式之“弊”。
1、对纳税人监控不力；
2、弱化了管理职能；
3、计算机及网络利用率低；
4、税务稽查力度不够；
5、税制不健全。
四、税收征管改革的现实选择。
1、税收征管科学体系必须以人的管理为根本；
2、实行专业化管理，建立与信息化水平相适应的征管运行机制；
3、转变管理理念，推广运行税控装置，实行对税源的电子监控；
4、完善税制，公平税负，使征管改革有个较好的前提条件；
5、把切入点放在排除行政干预、健全司法保障上，使深化征管改革有可靠的基础；
6、加快科学和信息化技术的推行；
7、健全稽查体系，强化税务稽查。
内 容 摘 要
1994年实行分税制的财税体制改革，省及省以下税务机构分设为国家税务局和地方税务局两个系统，1996年国家税务总局推出了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的税收征管模式。这一征管模式实施8年多来，实现了由计划经济条件下的旧的征管模式向适应我国社会主义市场经济的新的征管模式的转变，由传统的分散征收等粗放型管理向现代化的集中征收、重点稽查的集约型管理的转变。对于提高征管质量和行政效率，理顺和规范征纳双方的关系，推进依法治税和税收征管的现代化，从制度上制约税务干部收“人情税”等不廉洁行为发挥了很大的作用,使税收征管模式逐步走向“法制化、规范化、现代化”。但是也显现出了一些弊端，我们要兴利除弊，把税收征管工作推向一个新的水平。
税收征管模式问题研究
1994年实行分税制的财税体制改革，省及省以下税务机构分设为国家税务局和地方税务局两个系统，1996年国家税务总局推出了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的税收征管模式。这一征管模式实施8年多来，实现了由计划经济条件下的旧的征管模式向适应我国社会主义市场经济的新的征管模式的转变，由传统的分散征收等粗放型管理向现代化的集中征收、重点稽查的集约型管理的转变。对于提高征管质量和行政效率，理顺和规范征纳双方的关系，推进依法治税和税收征管的现代化，从制度上制约税务干部收“人情税”等不廉洁行为发挥了很大的作用,使税收征管模式逐步走向“法制化、规范化、现代化”。但是也显现出了一些弊端，我们要兴利除弊，把税收征管工作推向一个新的水平。
一、现行税收征管模式之“利”
新的税收征管模式的实施具有重大的意义。一是“以纳税和申报优化服务为基础”确立了纳税人纳税申报和税务机关优化服务的基础地位，变税务人员收税为纳税人主动上门申报纳税，充分体现了纳税人的义务，可以从根本上转变纳税人的纳税观念，强化纳税人的法律责任，对于提高全社会的纳税意识具有特别重要的意义。同时，明确了税务机关提供优质服务的责任，税务机关作为管理者，应予纳税人以依法纳税的便利条件，这不仅与国际税收惯例相接轨，而且为依法治税奠定了基础。二是“以计算机网络为依托”确立了税收征管采用的技术手段，特别是2002年CTAIS（中国税收征管信息系统）上线运行后，实现了从中央到地方的税收信息共享，指明了税收征管现代化、规范化的发展方向，通过建立计算机网络，改变了税收工作的实际操作规程，税收工作与现代化科学技术相联系，增强了税收工作的公平性、准确性、快捷性，提高了税收工作效率，可以使我国税收管理的应用技术与国际水平接近。三是“集中征收、重点稽查”明确了税款缴纳的基本方式和保障机制，改变了税务机关的工作模式，消除了税收征管权过分集中，税务机构内部缺乏监督机制的弊端，有利于提高税务干部的整体素质。
总之，新模式的建立是社会发展和先进的必然结果，是以科学、合理、进步、效率为原则的，对于强化纳税意识、规范税收征管、降低税收成本、推进依法治税等是一次制度创新。特别是计算机网络技术应用于税收征管之中，使税收征管工作更加规范、公正、客观，代表了税收征收管理的发展方向。
二、现行税收征管模式之“弊”
新的税收征管模式的实施必须以纳税人如实申报并自觉纳税，税务机关能提供优质服务，计算机网络健全、充分应用、信息共享，税务稽查及时、全面、准确为前提。显然，由于客观条件的限制，目前这些条件还不够完善，现实情况是，相当一部分纳税人不能按时或如实申报，税务机关的服务跟不上，计算机软、硬件的开发利用不够，网络不完善，税务稽查不能发挥重中之重的作用，使该模式在实施过程中不能够完全到位，甚至一些地区，特别是经济、文化落后的地区，实施该模式还有一定的困难。
产生上述情况的原因是多方面的：社会环境方面 ，纳税人的整体纳税意识较差，没有形成全社会都关心税收、重视税收的环境，部门间的配合跟不上，申报质量不高且申报率低，税收流失严重等 ；法律环境方面，简洁不健全，立法层次低，影响税收司法的严肃性.准确性.税收征管法规定的税收促使措施和强制执行措施难以招待到位，案件移送难，办案不及时等 ；经济环境方面 ，各地区经济发展不均衡，市场经济体系刚刚建立，经济秩序较为混乱，从技术环境看，计算机人才较为缺乏，软件开发不统一、不全面、不完善，计算机网络刚刚起步，有关纳税人的经济信息不能在相关行业共享，也给纳税人规避税收法律提供了机会，还有体制方面、人员素质等方面的原因。
由于种种原因，新的税收征管模式在运行中产生如下一些问题：
(一)对纳税人的税源坚控不力。
新模式以纳税人的纳税申报和税务机关的优化服务为工作基础。纳税人以自己提供的纳税^^文档作为缴纳税款的依据，在纳税人自觉依法纳税的观念淡薄，偷逃税行业较为普遍，没有严格的税源监控管理办法的前提下，全面取消了税收专管员制度，导致纳税申报的相关数据失真，个别纳税人长期零、负申报或低税申报，税务机关无法有效监控税源，对税源的掌握往往只停留在纳税人所提供的静态^^文档上，税源的动态变化无从监控，一定程度上助长了申报的侥幸心理，导致税收流失。
(二)弱化了管理职能，
新模式强化了“征收”和“稽查”的职能，过分强调服务大厅的功能，办理地点相对集中，使管理处于被动应付的局面。取消专管员管户制，相应的岗位职责，人员配置不到位，造成管户与管事相脱节，只管事不管户或管事不落实，“疏于管理.淡化责任”成为当前税务管理的突出问题。一些基础^^文档建立不全，对企业的基本情况和生产情况了解不够，纳税申报质量偏低，漏征漏管户大量存在，给纳税意识淡薄的纳税人以可乘之机。另外，收入分配多元化，现金结算泛滥，收入十分隐蔽，缺乏科学的纳税申报评审办法，难以做到足额征收。
(三)计算机及网络利用率低。
利用计算机及网络进行税收征收管理是实现税收管理现代化的根本方向，是提高管理的必然途径。CTAIS(中国税收征管信息系统)上线动行后，如何充分发现CTAIS信息共享，多方面收集、检索、分析与征管信息的功能，完善征管机制，防范打击偷骗税就成为一项重要的工作。但CTAIS上线运行后税收征管要完善的有以下几个方面 ：
1、对CTAIS中的纳税人信息中分析利用重视不够 ，税源监控有待进一步加强，尽管CTAIS完善了纳税人户籍管理登记、催报催款、非正常认定等税源管理的功能，但纳税人财务核算，调节计税依据的现象非CTAIS可以控管。税源管理的基础工作如纳税人场地核查、清理漏征漏管户、欠税催缴等，限于人力和其它原因不能持续有效地开展。零申报、负申报、不申报现象在CTAIS中可以监控，但是到目前为止，税务机关还没有研究出行之有效的办法。
2、在CTAIS上线后，没有及时研究各类文书的集约化管理模式，而是沿用了原来的管理模式。如纳税人每办一项业务都需要提供纸质^^文档，而在CTAIS中有的^^文档早已存在。各类纸质文书不合理增加的趋势既增加了税务机关的负担，还增加了纳税人办税成本。相应减少了税务稽查、税源管理、审核评税的人力，导致打击偷骗税的力量不足。
3、CTAIS运行后，税务稽查打击偷骗税的威力尚未完全发挥。审理人员只审理稽查实施之外发现的问题，审理对稽查实施的制约作用极其有限。
4、CTAIS同金税工作、防伪税控系统、出口退税管理系统等软件协调不够，金税工作运行中存在的问题也影响了CTAIS的管理效率。
5、CTAIS与社会各部门的和共享还存在一些困难，跨部门信息交流不通畅。出口退税的信息分散在海关、外汇、外经贸部门；控制漏管户，追查失踪纳税人等^^文档在工商部门；稽核评税，稽查选案，反避税，税收促使，税收强制执行等需要银行、保险、土地管理等部门的配合并提供^^文档；企业法人的身份，户籍流动情况在公安部门。上述部门的信息未互通，税务机关要自行协调与它们的关系，获取纳税人的信息难度很大。
6、征管业务流程设计存在不足。征管业务流程在强调规范统一的基础上，片面地理解了窗口受理的概念，单纯地以申报管理作为受理窗口。
(四) 税务稽查力度不够
税务稽查在征管模式中处于“重中之重”的地位，起着保证和促进模式实施的作用，然而在实际运行中显得乏力。稽查选案面窄准确低，检查的深度、广度不够，特别是对小规模纳税人和零散税源的检查更为有限，执法刚性不够，处罚力度不大，没有对偷逃税起威慑作用，大大削弱了税务稽查的监控力量不足，稽查手段相对落后，人员素质较低等 ，未能充分发挥税务稽查的作用。主要存在以下问题：
1、税务稽查“四分离”落实不彻底。新的稽查模式要求税务稽查实行选案、检查、审理和执行“四分离”，但目前由于税务稽查人员少，所辖区域大，从工作环境和人员上均分离不彻底，在实际运行起不到相互制约，相互监督 ，严格执法难以保证。
2、税务稽查选案缺乏科学性。不少基层税务机关没有对选案工作进行系统的研究和改进，选案工作只是流于形式，具体表现在：一方面税收信息采集网络不健全，、渠道不通畅，征收与稽查联系制度不健全，造成了选案工作的局限性；另一方面，缺乏对已获^^文档的综合分析，没有根据现有的信息筛选和归纳出主要选案疑点，因此稽查选案工作能依赖于税务登记底册，或是凭借主观印象进行，这样选案乏科学性和准确性。
3、税务稽查执法程序不规范。税务稽查执法程序存在不规范现象，有的下达了税务处理决定书，却没有写送达回证；有的执行没有执行报告；有的在做出行政行政处罚之前没有履行告知程序；有的对达到立案标准的案件不立案；有的稽查底稿、询问笔录、自述材料等没有当事人签字，使取证材料缺乏足够的法律效力。
4、税务稽查处理执行难。首先由于企业经济效益欠佳，资金周转困难，使税务稽查处理决定执行不到位；其次企业多头开户现象严重而银行为了维护企业和自身利益，当税务稽查人员到银行扣缴税款埋，有的银行往往是一边应付税务人员，一边给企业的财务人员通风报信，划转帐户，最后加上一些行政部门的干预，更使税务稽查执行工作难上加难。
(五)税制不健全。
税法立法层次低，刚性不强，在执行中有很大的随意性，税收执法和司法水平不高，司法保障滞后，税务机关没有独立的侦察、检查、审判权，税务犯罪得不到及时、有效的惩治，一定程度上放纵了偷逃抗税的行为；特别是费改税的进程缓慢，税种配置欠佳，税收优惠政策混乱，征管工作的配套措施不够健全，制约了税收征管改革的进程。主要是由于以下原因造成的：
1、政府征管能力与税制结构关系来看
在一定的时期内，一国政府的税收征管能力总是有限的，税制模式的选择与调整不能超越这个限度。我国目前政府税收征管能力由于受到改革进程中多种因素的制约，总体水平较低，难以满足以所得税为主体的税制模式对税收征管能力的要求，选择以流转税为主体的税制是与政府征管能力相适应的。
2、从税收征管效率与税制模式关系来看
（1）税制的复杂性影响税收征管效率。复税制征管难度大，税务行政收费和纳税费用增加，如果政府税收征管能力不足，税收舞弊的可能性将加大。
（2）不同的税制模式对征管效率影响明显。以流转税为主体的手工作业已经不能适应这种变化，要求税收征管必须运用现代技术手段，建立统一高效的税收征管网络的机制，实现真正意义上的“科技加管理”。所以税收征管改革的着力点应放在以下方面：
(一)税收征管科学体系必有以人的管理为根本。
征管体系是由人、财、物、信息、时间、空间等要素构成，在诸多要素中，人是管理的主体；对于高层管理者而言，人又是管理体制的对象。所以无论从管理的主体，还是管理的客体看，人是管理的核心，以人为人本的管理是现代管理的重要特征。
一要重视人在征管中的作用。在纳税人纳税意识淡薄的情况下建立自行申报为主，专管为辅的征管机制。克服“见物不见人”或“重物轻人”的征管思想，不能因为有了先进的机器就轻视人的作用，因为只有在人的手中，机器才能发挥作用。
二要提高人员素质和能力。目前税务系统依然存在不会运用计算机及网络、新征管系统、对征管法规一知半解等现象，这已经成为一个急需解决的问题。应立足于现代化税收征管的需要，造就具有较高职业首先水准和出色的专业技能的人才。目前由四川省国税系统、成都市国税系统主办的“能力技能培训”正是适应这一需要，但在培训中应进一步加强学习的严肃性，以免流于形式，造成国家经费的浪费。
(二)实行专业化管理，建立与信息化发展水平相适应的征管运行机制。
一是信托数据处理中心，实现集中征收。不断完善多种申报纳税方式，方便不同要求的纳税人。二是改革过去内、外分开管理和按预算级次或行业交叉管理的办法，实行按属地划片管理。进一步收缩、减少管理层次，提高管理效能，增强税户和税源的监控能力，防止漏征漏管。三是建立集约化专业稽查局。在高度信息化税收征管条件下，把充裕的人力集中起来，实施对辖区纳税人偷税、逃税、骗税、抗税的重点稽查。在大环境下统一政策，统一管理，实施大稽查。
（三）、转变传统的管理理念，推广运用税控装置，逐步实行对税源的电子监控。
一是要转变单纯以票控税的观念，在巩固有些地区使用加油机税控装置成果的基础上，进一步扩大使用范围，实施长效管理。二是要将目标瞄准餐饮、娱乐业和商业零售行业，在现有部分地区安装税控收银机试点的基础上即使总结推广运用，并与之相配套，推广使用自动打印的卷式发票。通过电子化手段，对税源实施全面监控。三是研究开发税收监控系统，通过对纳税申报的审核，强化对纳税人财务核算和生产核经营信息的监控，通过与银行的配合实现对纳税人资金周转监控。
（四）、完善税制，公平税负，使征管改革有个较好的前提条件。
完善的税制是搞好税收征管的前提，而税收征管工作则是税收政策贯彻落实的保证。2002年《税收征管法》及其实施细则的出台为依法征税、依法纳税提供了准绳。
（五）、把切入点放在排除行政干预、健全司法保障上，使深化征管改革有可靠的基础。
一要完善税收立法。要在宪法中明确税收的职责、地位、作用及纳税义务、执法权限、赋税原则、奖惩办法等，让纳税信誉成为纳税人从事生产经营的主体资格，让税务机关在各种资格的审定中具备话语权。二要组建税收保障体系，改善税收执法环境。如借鉴西方的通行做法，成立税务警察和税务法院，真正赋予税务部门搜查、扣押、没收、拍卖、查封、冻结银行存款等必要的执法权力，把税务机关的征管监控前置到税务登记之前，对涉税犯罪行为的打击可以有更强的追溯力，使税收法律不会成为一纸空文。三是执法必严，站在规范管理的角度，一方面加强纳税人权益的宣传，规范税务机关的执法行为，一方面对违法行为进行教育和惩处，不断提高全民的纳税遵从度。
( 六)加快科学和信息化技术的推选
一是将税务系统已开展的税收电子化建设提速，加快金税工程局域网和广域网建设，进一步推广全国统一征管软件(CTAIS)；二是推广应用互相网新技术，研究网上税收征管系统，完善数字签名，网上认证技术 ，解决网上征管的技术问题和安全问题。在搞好税务系统自身网络建设的同时，要及时实行与银行、工商、海关及其有关部门的计算机互联网，形成覆盖国内、外的税收征管基础数据网络。
(七)健全稽查体系，强化税务稽查。
一是强化内部监督机制，严格落实税务稽查(四分离)制度。
二是加快信息化建设步伐，健全信息采集网络。
三是改进稽查工作方法，提高案件查办质量。
四是进一步健全协税护税网络并切实发挥其作用。
五是提高税收职能地位，充分行使税法赋予的权力。
参 考 文 献
《四川国税调研》，2004年第6期、2004年第10期。
《中国税务》杂志
《中国税务报》
