一、当前社会保险基金管理方面存在的问题
二、社会保险基金违规现象原因分析
三、加强社会保险基金管理的对策
内 容 摘 要
目前，养老保险基金市场化运营的外部环境正在得到迅速改善。我国社会资本的收益明显提高，这为基本养老基金市场化运营提供了良好的经济条件。而且，我国资本市场法制化建设提速，市场结构向合理的方向运行。资本市场的规模扩大，投资工具和渠道正向多元化发展，基金管理产业也在迅速扩大。这一切为社保基金的运作提供了良好的发展环境。但管理不善，或随意投资将带来很大了隐患。如果将这些钱存入银行，或者购买债券，这样也许保证了资金的安全，但却降低了巨额资金的使用效率； 拿一部分去搞营运吧，也许会有较大的收益，起到保值增值的作用，但是，任何经营都是有风险的，都难免出现问题；如果负责和从事这些工作的人员失职渎职或者以权谋私，那就会造成更大的损失，甚至无法挽回的损失。
关键词:社会保险基金 基金管理 问题 对策
浅析社会保险基金的管理
社会保险基金是社会保障基金中最重要的组成部分，目前，我国社会保险基金分为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金，其中养老保险基金数额最大。 社会保障资金最重要的养老保险基金，起到保障离退休人员养老生活、安享晚年的作用，被称为老百姓的“安身立命”钱，社会保险基金的安全与完整，直接关系广大参保人员的切身利益和社会稳定。
目前，我国社保基金的来源主要有以下几个方面：一是财政注入，二是参保企业和个人缴纳，三是运营收益，四是其他来源。此外，中央政府还集中建立了“全国社会保障基金”，这是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。至2005年底，全国5项社会保险基金总收入6968亿元，支出5401亿元，累计积累6066亿元。全国社保基金资产规模为2010.2亿元。 近几年全国社会保险覆盖人数每年递增6％左右。截至去年，全国各类保险参保人数，养老保险达到1．6亿人，医疗保险达1．2亿人，失业保险达1．1亿人，工伤保险近7000万人。
一、当前社会保险基金管理方法存在的问题
1．地方政府挤占挪用社保基金问题十分突出
目前社保基金的收支总规模已超过2万亿元。自1998年以来，劳动和社会保障部门同其他部委共进行过5次大检查，其中2000年发现170多亿元被挤占挪用，2004年发现有16个省份有挤占挪用情况。
据《三湘都市报》报道，湖南省劳动和社会保障厅透露，湖南省去年共受理关于社保基金举报案件888起、处理结案847起，举报案件涉及欺诈冒领金额330．9万元。通过各级开展稽核监督工作，发现欺诈冒领基金1095．3万元，共追回冒领金额1035．18万元。同时，通过开展基金现场监督工作，共追回历年违规、违纪挪用基金7136．7万元。
尤其是在欠发达地区，挪用社保基金用于对外贷款、基建项目、发工资、平衡预算，超范围列支经办机构管理费、银行手续费等问题屡有发生。
2．基金监管法规不完善
目前，对社保基金的管理只有《劳动法》中有概括性规定。此外，还有一些文件和规定，但都停留在部委一级，法规层次不高，缺乏对违规行为的有效制约。
3．违规投资，造成损失
1998年以前，部分地区社会保险基金违规投资的损失至今未能收回，且收回希望渺茫，长期挂账。
广州市劳动和社会保障局近日向广东省人大常委会调研组汇报：６亿多元社保基金在外运营未能收回。特别是2006年发生的“上海社保基金案”，涉案金额达34.5亿元；国家审计署披露的审计核实的违规资金也高达71亿元，部分还无法收回。
部分地区通过委托理财、委托贷款、国债回购等方式，将社保基金违规交给一些民营企业、证券公司、信托投资公司以及私募基金等运作，用于资本市场投资和并购，甚至投资房地产、基础设施建设等，给基金带来巨大的风险，一些投资已无法收回。还有一些企业借用失业保险基金做生产周转金，借后无法归还，造成资金长期挂账。
4．社保基金账户设置和管理不规范
按照规定，社保基金开户银行必须是“国有商业银行”，或者至少是符合现代商业银行经营规则的优质商业银行，可是有的地方将社保金存放在一些资产负债率比较高的商业银行，这就为社保基金的安全性带来风险。 “由于社保基金存放于银行中要单独计息，一些地方部门随意高设或低设社保基金存款利息，还有部分地区社会保险经办机构收入户长期沉淀大量社会保险费收入和利息收入，不及时划转财政专户。”
5．社保基金财务管理不规范
检查组人士介绍说，有的地区未将基金纳入财政专户实行收支两条线管理；有的未对各项社保基金分账核算，或者未设置明细账；有的地方社保基金仍然是差额缴拨，无法反映收支全貌；一些地区的部分行业未按要求纳入省级统一管理；还有的地区预收的保费收入不计当期收入而作暂收款挂账处理，漏计或错计利息收入，以及随意减免社会保险欠费及滞纳金等。其次是管理力量和手段有限。有些地区的基层甚至没有计算机，只能人工记账。另外社保基金管理人手极少，全国基金监管人员不到100人。
二、社会保险基金违规现象原因分析
1．政府政策不清晰，没有制度预期
政府除了每年几百亿的转移支付之外，一直没有拿出一个社保制度架构改革的大思路，没有时间表，无论是城镇灵活就业人员还是农民工的社保覆盖问题，无论是征收体制的关系还是资金的增值保值渠道问题；试点政策没有连续性，账户越来越小，从辽宁的8％到吉黑的5％，再到8省市的3%，显得中央政府依然在摸着石头过河，没有整体设计。制度设计是政府的一个义务和责任。
2．政府承担的义务十分有限
媒体关心和百姓知晓的似乎只有全国社保基金理事会的2000多亿，只知道空账有8000亿，而不知道这个理事会与社保制度和待遇支付之间根本就没有任何关系。任何一个国家的中央政府都应承担起资金管理的义务，而目前我国统筹资金和账户资金的管理营运都压在地方政府身上，中央放手，地方搓手，即对地方政府来说，从扩面到增值，从征收到支付，压力很大，但资金征缴上来以后却成为“烫手的山芋”；那些收不抵支的地区却没有这样的压力，反倒是结余的省市却背上了包袱，做实账户资金越多，包袱就越大。
3．统筹和账户之间的关系不顺，导致中央和地方之间相互扯皮
统筹资金与账户资金的性质是不同的，应有不同的投资策略。统筹资金余额已达4400亿，账户资金已超过300亿，今年做实账户试点扩大到8个省市，账户资金不断增加是个不争的事实，但至今其投资与管理体制还没有最终决定下来，投资管理主体和投资策略仍在悬空。
4．管理体制有问题
一方面，社保基金的委托人、投资管理人往往是同一个机构，既是运动员又是裁判员，很难做到严格规范和风险控制，这是我国社保基金管理的重大缺陷之一。
5．多头管理，各自为政
我国社保基金的筹集和使用长期没有权威性机构进行统一管理，社会保障处于一种政出多门和多头管理的混乱局面。以养老保险为例，养老保险归劳保部门统一征收发放，但是实际操作过程中，涉及财政、税务、审计等多个环节，各个部门之间的分工存在交叉、责任不明，“相互扯皮”， 缺乏有效的制衡监督机制。管理漏洞多。住房公积金和医保金管理也存在类似问题。
6．社保基金面临运营增值难题
中国社保基金买国债的回报率不到2%，回报率很低。由于经济发展中的通货膨胀因素，社保基金存在不断贬值的风险，因此，在保证社保基金安全性情况下，通过有效投资来保值增值的政策还需完善。中国对社保基金使用的限制相当严格，主要的投资渠道是购买国家债券或存入银行收息，这一方面使得社保基金的增值率很低，实际上处于一种贬值的状态；但另一方面，各地特别是像上海和深圳的社保基金客观上又有很强的保值增值的需求和压力，社保基金结余越多，基金贬值的风险就越大。尤其是当社保支付的压力日益沉重时，在一定程度上就刺激了社保机构投资风险程度相对较高产品的风险偏好。上海社保基金案所提供的教训就是，中央应当正视社保基金内在的保值增值需求并适时调整政策。否则，为了保值增值，社保基金寻求有更高收益回报投资渠道的违规问题可能还会层出不穷。
7．缺乏足够的法律来减少基金管理风险
目前，我国社保基金管理缺乏相应的具体法规，社保基金的收缴、管理、营运和支付等各环节的监管往往无章可循，监管不力，社会保障基金被挤占、挪用的现象屡屡发生。基金管理的法制建设和监管机构建设的滞后已是不争的事实。
从实际运作来看，社保基金表面上存在着三层监管，一是劳动保障部门和基金管理司的内部监管；二是财政和审计部门的行政监管；三是社会组织、舆论和公民的监管。但这三层监管均很难落实。在地方或部门利益的驱使下，社保基金常常会被当作“准”政府资金支配使用或挪用，一切规范其运作的法律法规只能成为美丽的陪衬。
三、加强社会保险基金管理的对策
从国际经验看，目前社保基金营运的管理模式主要分两种：一种是由政府部门直接负责社保基金的营运管理，如美国和新加坡。这种模式管理简单，政策执行灵活，缺点是收益率低，缺乏透明度。另一种较普遍的模式是由民营的基金管理公司负责社保基金的营运管理，政府不直接干涉，但加强监管，这种模式收益高、透明度强，但风险也较大。
中国的情况与上述两种模式有所不同，中国面临着如何创新社保基金的监管和投资模式。从基金监管的角度和资金筹集发放的角度来看，社保基金确有提升统筹层次的必要，但将管理权放在中央并非最好的办法，而且真正实施起来还会遇到极大的阻力。最好的统筹层次是省一级，一来有利于调动各省内部的互济积极性；二来也不会出现管理层级过多、政策下行时严重走形的现象。在省一级统筹后，通过完善资本市场扩大社会保险基金的投资渠道，遵循安全高效的原则，按照一定的投资比例，将社保基金分散投资于以国库券为主的各种债券、投资基金、银行存款、股票、抵押贷款和不动产等，以分散投资风险，取得较高收益，以改变目前社会保险基金资产结构单一、缺乏抵御诸如通货膨胀等不利因素影响的局面。
无论哪种管理方式，对社保基金的要求都是力求稳健，而非获利，对基金管理机构的要求，也不以赢利为标准而应以监管为要旨。
但在当前市场环境之下，选择基金管理公司来管理部分社保基金也要考虑几个实际问题：
其一，管理成本。如果按照1.5％的年管理费率，300亿资金的管理费支出高达4.5个亿，即便管理费率降至1％，管理费支出也高达3个亿。社保基金拿这笔钱难道不能够建立一支一流的投资管理队伍吗？目前基金管理公司运作成本高，缺乏规模效益，而且由于销售队伍日益庞大，成本刚性化趋向比较明显。如果仅仅针对社保基金降低管理费，将引起其他基金持有人的异议。因此，降低管理费的空间不大。
其二，监督成本。将300亿资金委托与多家基金管理公司管理，尽管能够达到分散风险的目的，但监督成本相当高。对每家基金管理公司的日常投资行为，社保基金理事会的有关人员均要保持紧密跟踪，这无疑将耗费相当大的人力物力。
其三，利益冲突。从目前发展趋向来看，基金管理公司可能以专户理财方式来管理社保基金，这可能涉及到与旗下其他基金的利益冲突问题。如果管理费收取标准不一样，要尽量避免出现利益输送现象，这是社保基金理事会有关部门应该监督的。当然，也要避免出现另一种情形：基金管理公司牺牲其他基金持有人的利益来迎合社保基金的需要。
其四，品种设计。为了满足社保基金保值增值及流动性要求，基金管理公司将提供各种低风险组合，其中国债将占有重要比重。在国内市场投资品种较少的情况下，国债几乎是唯一的低风险品种。但是，社保基金管理部门本身也可以买卖国债，而且没有高昂的管理费支出。这就引发社保资金委托基金管理公司管理是否必要的问题。尽管基金管理公司投资组合中还可以包括一些股票，但考虑到股票投资所占比重可能不大，并且风险较高，对于庞大的社保基金而言，其所带来的收益可能无异于杯水车薪。
其五，风险评估。社保基金之所以选择基金管理公司作投资管理人，主要还是指望通过股票市场获得一定收益。但对股票市场的潜在风险应该有充分的估计。目前我国股票市场仍然处于高度不稳定期，短时间内上市公司素质难以明显提高，因此，对股票投资收益不应抱有过高预期。社保基金应该把握好入市时机，避免再度出现中国石化的尴尬。
其六，政策干预。有些人担心政府将社保基金当作护盘工具，干预基金管理公司的日常操作。在中国股票市场“政策市”特征还没有完全消除的情况下，这样的担心不是完全没有道理。
总之，在保证安全的前提下，社保基金监管和投资模式的创新是十分必要的。事实上，中国的社保资金面临着选择公共运作体系还是选择商业运作体系的选择。就长远而言，将社保基金委托给基金管理公司管理是可行的选择。从今年开始，全国9个试点省、市、自治区的企业职工基本养老保险个人账户中央财政补助资金开始委托全国社会保障基金理事会投资运营。国家对全国社保基金的要求是建立成制度最完备、管理最规范、队伍最专业、作风最清廉、百姓最放心的资产管理机构，作为资产管理机构是有条件引入更多的国有资产和资金的。
当然，除选择基管理公司以外，中国社保基金还面临着更加创新的投资运营机遇。中国社保基金还将加大海外投资 ，目前海外投资总额仅16亿美元，不到社保基金总资产的5％。社保基金海外投资的种类包括全球股票、债券和外汇现金存款。至2007年3月底，投资总额将达到16亿美元。按规定社保基金投资境外市场的资金比例不得超过20％，而现在还不到5％，所以有很大的增长空间，今后将会“越来越好，越来越多”。
总之，社保基金的管理要安全性是第一遵循的原则，其次才是收益性和流动性。
保卫社保基金管理的安全和重要性不言而喻，管好基金的合理征缴、支付和使用，是一项惠及长远的“民心工程”。如果没有了社保基金的安全和完整，社会安全网就会被生生撕裂，民心就会摇摇不稳，因此，社保基金的管理和运营是建立和谐社会的基础保证。
参考文献：
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6．刘妍芳 著《寿险投资及其监管》中国轻工业出版社2001年5月版
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