税收征管模式问题研究
一： 当前，税收征管中的问题较为突出地表现在以下几个方面：
二：产生这些问题的原因
三：实行分税种管理，充分发挥计算机管理的作用
四： 分税种管理的内容
五：实行分税种管理应解决的基本问题
内 容 摘 要
新税制实施后，作为税制改革的配套改革措施，国家税务总局适时推出了税收征管改革，经过几年来的不断探索和完善，确立了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”税收征管模式。实践证明，税收征管改革取得了很大成效，突出表现在新的税收征管模式的实施，适应了建立和发展社会主义市场经济体制和新税制的要求，使全国税收工作向“法治”和“效率”化目标迈进了一大步。但是，从情况看，新征管模式在运行中也暴露出一些问题，主要反映在管理方面。税收管理的职能和效能弱化，在相当程度上制约和影响了“集中征收”，限制了“重点稽查”作用的充分发挥，从而削弱了新模式所追求的大管理效果。因此，进一步解放思想，研究解决新征管模式运行中存在的问题，巩固和完善税收征管模式，使之更好地指导和加强税收征管，确保税收收入的自然增长，是当前税收工作的客观需要，是亟待解决的现实问题。
他包括了： 一、当前，税收征管中的问题较为突出地表现在以下几个方面。二、产生这些问题的原因 三、实行分税种管理，充分发挥计算机管理的作用 四、分税种管理的内容 五、实行分税种管理应解决的基本问题等方面的内容
税收征管模式问题研究
新税制实施后，作为税制改革的配套改革措施，国家税务总局适时推出了税收征管改革，经过三年来的不断探索和完善，确立了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”税收征管模式。实践证明，税收征管改革取得了很大成效，突出表现在新的税收征管模式的实施，适应了建立和发展社会主义市场经济体制和新税制的要求，使全国税收工作向“法治”和“效率”化目标迈进了一大步。但是，从情况看，新征管模式在运行中也暴露出一些问题，主要反映在管理方面。税收管理的职能和效能弱化，在相当程度上制约和影响了“集中征收”，限制了“重点稽查”作用的充分发挥，从而削弱了新模式所追求的大管理效果。因此，进一步解放思想，研究解决新征管模式运行中存在的问题，巩固和完善税收征管模式，使之更好地指导和加强税收征管，确保税收收入的自然增长，是当前税收工作的客观需要，是亟待解决的现实问题。 一、当前，税收征管中的问题较为突出地表现在以下几个方面： （一）．管理粗放，管理的观念、方式、方法与形势发展脱节。
目前，还有相当一部分税务人员观念上还没有完全从计划经济体制的治税思想下解放出来，“穿旧鞋，走新路”。领导机关人员注重研究税政，忽视基层征管实际，工作的重心并没有真正转移到研究指导基层征管工作上；基层征管部门满足于完成收入计划，放松了征管。在管理方式方法上，投入大量财力配备计算机，建立计算机信息网络，完善服务设施，但由于计算机应用软件开发严重滞后，计算机现代化管理功能远远没有充分发挥，致使计算机只是用于征收开票和简单的统计、数据储存，在彻底取消了“专管员”和“下户制”的新征管模式下，征收成为被动征收，征多少算多少，稽查缺少选案依据，缺乏针对性，成为盲目稽查，无法发挥堵漏查偷的职能作用。社会主义市场经济效益原则的核心，是以尽可能少的投入，获取最大的效益。对于社会主义市场经济和新税制下的税收征管，也必然要求是集约化的征管，以较低的税务费用和征管成本，征收更多的税收。因此，必须改变目前税收管理的现状，用集约化管理代替粗放管理，才能加强征管，适应新形势的要求。 （二）．税收收入计划和任务基层征管部门无法落实。
新的税收征管模式确立了税务部门征管工作是以坐班征收和稽查为主要形式，但在运行过程中出现了矛盾，矛盾之一是基层征管分局税收收入计划无法落实。收入计划落实到征收部门，由于征收过于依赖纳税人申报的自觉性、及时性、真实性和核算能力，征收部门很难掌握税款入库的主动权，无法确保收入计划的完成。显然，更不能将收入计划落实到稽查部门。同时，由于管理的弱化，各地税务部门无法准确掌握税源的存量、增量和税源的分布，制定和落实收入计划时也只能是以上年的收入为基数，估计一个增长比例来定计划。这样，收入增长就必然与经济发展成果失调，时高时低，不利于依法治税和地方财源建设。 （三）．税收政策难以保证落实到位。制定税收政策的依据是经济发展的水平和状况。
我国经济正处于高速发展的历史时期，因此税收政策就必须不断调整变化，以适应经济的发展。近几年税制改革措施相继出台，税收政策调整变化相对比较频繁，能否及时将税收政策如实落实到位，是事关新税制能否顺利实施的大问题。新征管模式运行中，税收政策的贯彻落实受到了一定影响，突出矛盾是缺少一个畅通、有效的传播、贯彻、落实和监督渠道。尽管税务部门采取了诸如公告、公报和新闻传播等宣传措施，但由于缺少与纳税人的直接联系，辅导工作欠缺，不能有效保证政策的切实贯彻到位。即使到了位，纳税人是否认真执行，税务部门也无法实施全面监督。由此带来的不懂政策、不知政策变化、不执行政策导致核算和计算税款错误等一些问题，既给税务征收工作带来相当大的难度和工作量，造成征纳双方误解和矛盾，又不利于执行政策和新税制。这也是税收成本居高难下的制约因素之一。 （四）．税收漏管户大量出现。当前，随着经济体制改革的深化，各种所有制形式的纳税人大量涌现，税收漏管户也相应增多且有上升趋势。形成漏管的原因是多方面的，有社会原因，也有有关部门的原因，从税务部门自身工作分析，大多数税务人员认为，与撤并税务所有直接关系。原来税务所分片管理，对辖区内纳税人包括无证经营者经营、纳税情况和变化了如指掌，现在不下户，也没有机构和专人管，必然会出现漏管。这样分析，并不是讲应走“回头路”，关键是对这部分经营者，必须有人加强日常管理，不可能“大材小用”通过稽查力量来解决。 （五）．发票管理薄弱。销售额是征税的依据，税务发票是控制纳税人销售的主要手段，因此，在过去和现在，加强对纳税人使用发票情况的监督，是税收征管的一项重要工作。但目前，由于税务人员力量集中在征收和稽查环节，减少了对发票的管理。１人～２人在办税服务厅窗口验售发票，只售不管的现象普遍存在。这样的力量和管理方法，显然无法核实申报营业额和真实经营情况，发票管理力度过小，在发票方面出现了大量违纪问题。 （六）．偷税现象依然严重，对于纳税人而言，税务人员极少来企业，平均几年查一次账，基本上“不管不问”，从而滋生“查不到就偷，查到了认罚”的侥幸心理，出现大量偷税现象。对于税务部门而言，由于管理和社会配合难以跟上，无法形成有效、规模稽查。 上述种种问题和现象，与新时期治税思想相背离，偷逃税的出现，非法收入冲击和扭曲了社会主义市场经济的分配原则和税收公平原则，依法治税受到了严重危害。 二 加强税收征管是税务部门的职责，新的税收征管模式更是力求通过法治手段达到进一步完善税收征管的目的。问题出在哪里？客观、理性地研究分析上述问题的根源，既有税务机关征管的问题，也有纳税人和社会环境各方面的制约问题。综合二者可以看出，管理是联接二者的关键环节，管理薄弱，使两方面互不适应，难以统一起来。这就为我们带来了一个问题，即现实情况下，税收管理方式的选择如何定位。无疑，税收管理方式必须适合国情，针对纳税人和社会环境的具体状况来确定。目前，我国还处于中等发达状态，经济发展水平、科技水平、人的素质还不是很高，法制建设还不健全。在刚刚走出计划经济，社会主义市场经济体制还不完善、不成熟的时期，人们思想、观念、意识的变更需要一个过程。经济发展水平，决定了经济管理包括税收征管的方式方法必须与之相适应，即要从国情出发，从实际出发。因此，税收征管的方式方法的选择必须与经济发展水平协调起来，管理手段要兼顾科技水平，征收方式要兼顾纳税人的法律意识。目前运行中的新征管模式，在设计上体现了税收征管的先进性，是我国税收征管改革的方向，但在目前的国情下，由于缺少具体的管理环节，征管与实际出现了断层。一方面改革带来了税收收入的大幅度增长，另一方面，偷税现象依然大量存在，在一定程度上也说明收入的增长掩盖了管理方面的问题。在纳税人依法纳税意识还很淡薄，企业核算水平不高，建立自行申报纳税制度条件还不完全具备，计算机应用系统还未形成全国监控网络，税收社会服务体系还不健全的现实情况下，必须依靠严密细致的管理工作，来促进征收，指导稽查，完善新模式，进一步加强税收征管。 诚然，探讨强调管理并非要改变目前的征管模式，而是在坚持集中征收和重点稽查的基础上，增加管理环节，强化管理，巩固新的征管模式；强化管理，更不是走“回头路”实行管户制，而是扬弃传统征管的经验，赋管理以新内容，借助现代化技术，建立新的税收管理体系。三、实行分税种管理，充分发挥计算机管理的作用
加强对税收征管软件的开发和应用对一个软件的开发不是一朝一夕的事情，对于目前我们能够做到的就是充分利用CTAIS征管软件，充分发挥其各个功能模块的作用为征管工作服务。需要我们做的：一是加强培训，尤其是对在税收征管方面运用CTAIS较晚的单位加强培训；二是强化运用。不要仅仅把该系统当成是给纳税人打税票的机器和信息存储器，而要整合其中的信息和功能，对信息加以分析和利用，如对定税清册的分析和横向比对、对定期定额和查帐征收方式的重新理顺和规范，从而掌握出查帐征收的底数等等。
（一）、尽管软件的开发有一定的难度和时间性，但为了减轻手工管理的压力和弥补其不足，笔者认为在当前可以采用两步走，两结合的方式来加快对个体税收征管的信息化管理。所谓两步走，就是第一步另外设计一个能满足于无证户不达增值税起征点纳税人定额录入、申报分析以及能进行简单的信息统计、查询需要的软件，从而取代手工台帐，而这个软件的设计要求并不是很高，也不需要与CTAIS系统进行接口，只是对CTAIS信息的补充，这样与CTIAS信息相结合起来就是较为完整的税收征管全部信息。第二步就是在运行第一步设计开发软件的同时，逐步增加和完善CTAIS系统的自身功能，重点弥补其对不达增值税起征点纳税人不能在CTAIS中反映申报经营情况和定额情况的缺陷，使得CTAIS系统能够满足实际征管工作的需要，当然在运行初期也要做到与手工征管台帐的有机结合。
在坚持CTAIS运行的同时，采取“请进来、送出去”的方式，尽快抓紧抓好CTAIS软件的操作培训，尽快清理CTAIS中的垃圾数据，再逐步将全部纳税人纳入CTAIS管理。同时，还应当尽快启用CTAIS州级业务，拓展功能模块，调整权限设置，以真正实现信息共享。此外，还应根据CTAIS的操作流程要求，尽快制定诸如工作质量抽查、欠税清理、信息文书的衔接、数据更正督办等方面的制度，加强相应的考核工作，真正用制度来保障征管查机构间的协调运转。
（二）、落实《税务登记管理办法》，强化户籍管理
要严格按照《税务登记管理办法》的要求，对没有营业执照而从事生产经营发生纳税义务的纳税人给予其办理临时税务登记，使其纳入CTAIS系统管理，既能有效地避免产生无证户，解决这部分纳税人的发票领购问题，又能解决该部分纳税人达到增值税起征点的申报征收的监控管理问题。加大日常管理力度，对户籍管理进行全面清理，并在日常做好与工商部门的信息共享、信息交换工作，定期地开展“两漏户”的清理工作，逐渐缩小与工商部门管户的差距，从而切实做到户数明确、税源清楚。
（三）、规范基础^^文档的建立，加快推进查帐征收的步伐
对纳税人基础^^文档和申报表的真实性和准确性的提高，绝非是一朝一夕的事情，在这里主要探讨的是如何规范税务机关内部征管基础^^文档的建立问题。在目前CTAIS软件不能完全满足日常征管工作所需的基础^^文档的现实情况下，就必须提高对建立健全手工征管台帐的认识和规范建立的落实，这对于我们做好税源调研工作，掌握第一手基础^^文档，制定相对应的管理措施无疑具有重要的意义。同时由于大量达增值税起征点的无证户存在，通过台帐加强对这部分纳税人的停（复）业、废业、税款征收缴纳情况的监控管理，对税务干部自身廉洁自律也有着十分重要的意义。
《税收管理办法》明确对建帐工作提出了要求，但在工作实践中却普遍存在建帐后税收收入减少的担心和不便于管理的畏难情绪，而从实际工作中屡屡发现纳税人年销售收入近百万元，而其由于实行定期定额管理年纳税不足万元的现象，在落实责任追究时却无据可依，这也提醒我们还是应该积极探索走要求纳税人建帐管理、税务机关严格进行查帐征收管理的路子，而不能存在仅满足于做好定期定额管理工作的思想。
四、所谓分税种管理，我们的思路就是区分不同特点的税种，以计算机管理为主要手段，综合归集征收、管理、稽查诸环节产生和反馈的各种信息，掌握各税种税源的静态状况和动态变化，以达到加强税源监控管理，有针对性地完善税收征管的目的。 分税种管理的主要内容大致分为以下几个方面： （一）．划分税种管理。将税源不断变化且税基相关的增殖税、消费税作为第一类单独管理；按照可源泉控制和税源相对固定性原则，将企业所得税作为第二类单独管理，并在今后纳入重点稽查。 （二）．设置管理组织机构。实施分税种管理的一个重要前提是单列一个机构，充实力量专门进行税务登记和发票的管理、检查。以上述税种的划分，一个经济区域的地税征收单位，应根据实际税源结构情况，设置２～３个管理部门。同时，上下级地税机关职能部门的设置要符合“机构对应，业务对口”的要求，一个税种一条线，避免职能业务交叉重叠，浪费时间精力，以利于基层请示工作，上级协调全局。 （三）．确定管理职能。作为中间环节，管理的作用在于通过征收环节传递的信息，结合数据^^文档库已有信息，经过客观、认真地调查、分析、评估，对各企业申报纳税的及时性、真实性做出判断，找出疑点和漏洞，及时传递到稽查环节，指导稽查检查。所以，管理部门的职责应具备以下几点：①分税种审批各类文书。包括纳税审核、缓缴税款申请、减免税审批、退税审批。②应纳税额的核定。③重点税源企业涉税数据的录入、登记、统计，税源发展变化的分析预测，纳税情况评估。④参与收入计划的制定和落实。⑤税源调查和税收分析，掌握收入进度情况。⑥提报重点检查行业、企业名单送达稽查部门。⑦做好与有关部门的联系协调、涉税信息^^文档传递和社会协税护税工作。⑧税收政策的内外落实。 （四）．积极探索分税种管理方法。首先，分税种管理的思维趋向应尽可能摆脱人工操作，必须依托计算机网络监控，建立在现代化技术基础上。依靠计算机管理，建立计算机信息^^文档库，是关键性的工作。同时，根据各税的不同特点，采取不同措施，加强日常分析监控。对于增殖税、消费税，应纳入重点管理。对于企业所得税，应加强同地税部门的联系，掌握“两税”实现税款、缴纳税款、欠税、减免情况。第二类税种的管理，应实行覆盖式管理，即在全面申报的基础上，通过计算机内存前期^^文档与当期申报情况的对比，列出未申报企业，转稽查部门催缴查处。新增税源通过与有关部门的信息传递，纳入正常征管。企业所得税管理主要通过收入支付明细表和双向申报实现，通过社会信息，随时掌握高收入行业、企业的现金发放渠道和高收入人员的流动情况。个体增殖税、消费税应把好定税关，公开办税，实行经营情况、定税额度、缴纳税款三公开，专业管理与公开监督相结合。
五、实行分税种管理，必然要对目前的征管体系进行必要的调整。首先要做好征管组织机构、人员力量、业务职责的再调整，更重要的是做好实施前的基础工作，完善配套措施。简要列举，应着重做好以下几项工作： （一）．基础信息数据的录入和存储。管理部门必须享有大量的、全面的、准确的企业涉税静态和动态^^文档，包括最新^^文档和划定阶段的历史^^文档，这是一项日常性的繁杂工作，也是最关键的基础工作。同时要考虑研究税务管理机构与重点企业实现计算机联网。 （二）．建立和完善税务登记管理和^^文档传递。既要加强同工商、国地税之间对企业法人注册登记情况交流核对，又要切实加强对无证经营的管理，将其纳入正常税务登记管理。税务登记内容要详尽全面，能够满足分税管理的需要，成为共享信息^^文档。企业当期涉税^^文档的录入要及时，满足管理需要。 （三）．加快计算机开发应用。计算机的广泛应用，将为税收征管带来革命性的变化，大大加强税收管理的水平，但目前我国税务系统计算机应用刚刚普及，在监控管理税源方面基本上还还不完全。实施分税种管理，计算机管理是主要手段，要加快计算机应用步伐。首先，税务工作各方面、各环节要全面使用计算机管理，其次，要与相关部门形成网络，如与重点企业、银行、计委、房管、土地、公安等联网，掌握潜伏和新增税源。要加紧适合分税种管理需要的计算机应用软件的开发。 （四）．加强相关环节和部门的配合。在税务机关内部，征收、管理、稽查环节职责要分明，关系要理顺，使各环节之间既相互联系，又相互制约和监督，有机地衔接协调起来；外部要加强与有关部门的配合，定期交流信息，形成社会化分工协作的税收管理机制。 （五）．强化稽查力度。分税种管理只是税收大管理格局中的一个具体管理环节，完善税收征管，需要各环节齐抓共管。分税种管理的效果在很大程度上要通过指导有针对性的稽查，在稽查方面体现出来。因此，要进一步加大稽查力度，充实稽查力量，扩大规模稽查。要强化执法手段，从长计议要争取设立税务警察、税务法庭和搜查手段，当务之急要明确、落实从银行强制扣款、扣押财产和法院强制执行的规定。对有重大影响的偷税案件，坚持公开曝光，从严惩处，扩大社会影响。 （六）．提高管理人员的全面素质。分税种管理对管理人员提出了更高的要求，管理人员不但要精通税收业务政策，熟练应用计算机技术，更重要的是要具备宏观思考和微观观察意识和能力。既能根据政治形势、经济和税收政策的发展变化，调整管理思路，又要能通过综合分析，及时发现和掌握税源，培养专业人才。
参 考 文 献
^^文档来源：1992年1月13日和1992年2月25日《中国税务报》
^^文档来源：(1)《中国财政年鉴》(中国财政杂志社1996－1998年版)(2)1999年2月27日、2000年2月29日、2000年3月7日《人民日报》
^^文档来源：《1998年世界发展报告》
^^文档来源：《税务登记管理办法》
