内 容 摘 要
适应加入WTO完善我国税收征管
我国于二00二年十二月份加入世贸组织，根据“最惠国待遇”和“国民待遇”两条基本原则，对地税工作不仅提出了税制、税收政策要求的要求，而且还要求税收征管、征收方法公平。为此，笔者以“加入WTO与中国税制改革”为题，就税收征管、税收方法公平几个方面谈点初浅认识。
一、我国加入WTO对税收征管提出的新要求
（一）要求税务征管部门认真学习国际税收法律、法规知识，熟悉掌握国际税收知识，确保同国际接轨
（二）进一步理顺工作关系，明确征管职责，建立一套科学、严密的内部制约机制，确保税收政策的贯彻实施
（三）规范执法主体的执法行为，为实现税收征管，征收方法公平提供保障
（四）加快信息化建设步伐，实现管理手段的现代化，为实现税收征管公平提供强有力的监控和管理手段
（五）加强税务干部队伍建设，确保税制、税收政策的落实到位和税收征管的有效运行
（六）加大稽查处罚力度，确保税负趋向公平
二、现行征管模式的远行状况
（一）税收征管环节工作关系不顺，职责不清
（二）专业化分工缺乏衔接机制，制约了征管工作的整体性、连贯性
（三）计算机依托作用未得到充分发挥
（四）税收征管水平低，还不能完全适应加入WTO的要求
（五）税务干部队伍的素质还不完全适应“入世”的要求
三、深化税收征管改革，积极应对“入世”的挑战
（一）理顺征管环节工作关系，明确职责
（二）简化征管系列分工，改革征管组织机制
（三）加快信息化建设步伐，实现税收信息的集中处理，切实强化基础管理
（四）加强税务干部队伍建设，提高税收征管水平
（五）强化税收征管，提高征管质量
适应加入WTO完善我国税收征管
我国税收征管如何应对加入WTO成为我们最近一段时间思考和研究的一个非常重要而紧迫的课题。为此，笔者结合自身工作实际从以下几方面进行探讨。
一、我国加入世贸组织组织对税收征管提出的新要求
改革开放以来，我国税收工作取得了突破性进展，特别是经过1994年税制改革及相伴进行的税务机构改革和税收征管改革目前已初步形成了基本适应社会主义市场经济要求的税收体系、征管体系和税务干部队伍，较好地发挥了税收的职能作用。我国加入WTO后，作为国际条的贸易群体，WTO要求各成员必须遵守有关的贸易条约。这些条约的基本原则包括：无歧视待遇原则，最惠国待遇原则，国民待遇原则，互惠原则，关税减让原则，取消关税壁垒原则和透明度原则。我国“入世”后必须严格遵守上述原则，大力发展社会主义市场经济。税收是我国调节经济的重要手段，如何转变其调节职能，按“入世”原则要求，实现税制、税收政策公平，税收征管及征收方法公平。就税收征管而言，在税制、税收政策公平的前提下，如何实现税收征管、征收方法公平，以创造一个平等竞争的税收环境。这就给税收征管提出了新的要求，第一，要求各级税收征管部门认真组织学习国际税收法律、法规知识，使每个税务干部熟悉掌握国际税收知识及操作规程，并设备一个专门研究国际税收法律、法规以及与税收相关法律的机构，通过研究并结合本地实际制定出相应的实施办法和措施，确保税收政策、法律、法规的贯彻执行与国际惯例接轨，为实现税收征管及征收方法公平奠定基础。第二，进一步理顺工作关系，明确征、管职责，建立一套科学、严密的内部制约机制及考核办法，确保税收政策的正确贯彻执行。这是实现税收征管及征收方法公平的前提条件。第三，规范执法主体的执法行为，积极推行税法公开、税收政策公开、执法程序公开、执行依据公开、处罚结果公开服务标准公开。以便于社会进行有效监督为实现税收征管及征收方法公平提供重要保障。第四，加快计算机网络化、社会化建设步伐，实现管理手段现代化，以应付“入世”后对跨国企业和跨国经营活动的税收征管，有力打击偷、逃、骗税行为，为实现税收征管、征收方法公平提供强有力的科技监控管理手段。第五，加强税务干部队伍建设，进一步提高税务干部的职业道德、业务素质，同时，引入竞争激励机制，全面调动税务干部的积极性、主动性，增强税务干部的责任感和使命感，以应对“入世”后税收工作面临的复杂情况切实承担并圆满完成繁重的税收征管工作任务，确保税制、税收政策的落实到位和税收征管的有效运行。第六，要求税务稽查部门，加大税收违法处罚力度，严厉打击偷、欠，漏税行为，确保税负趋问公平但与加重入WTO的要求相比，我国目前的税收征管工作还有许多不相适应的地方。为此笔者认为：为适应加入WTO的要求，必须深化税收征管改革，按照加入WTO的要求，深化税收征管改革有利于确保税帛、税收政策的正确贯彻执行，有利于实现税收执法的统一、规范、透明；有利于这企业提供公平竞争的税收环境，推动依法治税；有利于提高我国税收下管水平，有利于提高税务干部队伍素质。
二、WTO对税收征管提出的挑战
1994年我国税制改革后，国家税务总局提出了深化税收征管改革建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式的要求，经过几年的运行，其作用和成效已初步显现 ，税收环境得到了初步改善，偷、逃、骗税得到了一定的遏制，税收收入连年超额完成，强化征管的地位得到了充分体现。但从征管改革实践来看此模式在运行中还存在一些不可忽视的问题，税收征管与国际惯例接轨还有一定差距，需要进一步探索、改革。
（一）税收征管环节工作关系不顺、职责不清。
现县（区）级地方税务局，有些地方对税收征管改革理解片面、思路单一，重视业务、轻视环节，工作职责不明确，征管、查流程不畅，致使征、管、查各部门不能规范有序地开展工作，一般的做法是按照农村1—3个乡镇设置一个基层税务分局，城区设备，一千个管理分局，负责受理纳税申报、税款征收、发票管理、税法咨询、计会统、税务稽查等工作。成城实行征、管、查三权分离，农村实行征管稽查两权分离，稽查分局负责各类税收违法、违章案件的查处和监督执行工作。但目前定岗定责未完全到位，各环节工作联系传递制度尚未落实，内部征管职责尚未明确规范，对外文书往来也未按规定办理有关手续，同时基层分局稽查部门与征收管理的工作关系还没有理顺，征管工作效率低，稽查重点作用及地位不突出。城区管理分局，直属分局、开发区分局交叉管理界限不清，职责不明，互相抢税源，争管户，相互扯皮，许多交叉地区留下空白，特别是在县（区）局未单独设备一个专门研究税收相关法律、税收政策、制度的研究和监督、制约税务稽查的内审科室，虽有的地方已设置内审机构，但力量不足，监督不力，不能很好地对税务稽查部门实施有效监督。
（二）专业化分工缺乏衔接机制，制约了征管工作整体性、连贯性。
按照统一管理、集中征收、重点稽查三权分离的征管体制，将税款征收任务下达给征收分局，查补税款的任务下达给稽查分局。表面上看，征收分局任务确实很重，管户很多，管事也不少。但由于执法权限有限担负征收重任的征收分局只是管事而管不了户，纳税人的基本情况、生产经营及财务核算情况、弥补亏损、财产报损的落实、漏管户的清理、未早操的落实重点税源的监控、调查、关、停、并、转企业的税金结算以及征管档案的建立和完善等大量工作落到管理分局头上，加之，管理分局农村地大物博，管理范围较宽，显得征管力量严重不足，城区交叉管理，工作千头万绪，忙于应付。稽查分局由于稽查任务不重，形成了年初抓大户，年中抓收入，年底抓户数的三步曲，从而轻轻松松完成了年度检查任务。结果，形成征管、查相互脱节，没有真正起到相互制约相互促进的作用。
（三）计算机依托作用未得到充分发挥。
税收征管改革后，许多地方投入大量人力、物力、财力用于计算机系统建设，初步建立了一定规模的计算机局域网、广域网络，但由于计算机软件开发和工程技术人员业务素质跟不上，缺乏开发高质量征管软件的能力，致使对现有计算机设施是应用软件少，适用于税收征管实际的软件更少，二是软件的利用率较低，多数分局微机一般只能开票或领购、开具、稽查发票，三是只注重税务机关内部的软件开发和网络建设，与社会其他部门的信息联网、数据共享的步伐滞后，一定程度上影响了广域网作用的发挥，四是计算机操作者技能普遍低，未能将现有计算机网络的资源利用到税收征管工作中去。例如，目前基层分局几乎都配置了电脑，但从分局长到征管员，查询或统计数字仍依赖于电脑和手工计算，加之，目前社会监控网络尚未完全建立，税源监控措施十分有限，税收征管基础非常脆弱。1998年，某县地税局通过“地毯式”对漏征漏管户清查，查出漏管户735户，其中个体工商业户588户，占年税务登记户的8.1%555，共查补各税97.3万元加收滞纳金10.5万元。这种现象乃至全国普遍存在。
（四）税收征管水平低，还不完成适应加入WTO的要求。
我国税收征管水平同加入WTO的要求存在的差距主要是管理工作弱化和管理手段落后，经过多年的探索，我国按照“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，大力推进税收征管改革，税收征管水平有了明显提高，但由于受主观条件的制约，现行税收征管模式在运行中仍存在一些不足，突出表现是普遍存在“疏于管理，淡化责任”问题。而加入WTO特别是针对经济全球化的新形势，要求我们增强责任感，强化税收征管。目前税收管理弱化的状况很不适应加入WTO提出的强化税收征管的要求。同时，目前我国的税收管理手段还比较落后，尚未有效运用现代化科技手段，不适应加入WTO后税收管理难度大技术要求高的形势，特别是不适应知识经济信息化背景下的税收管理要求。
（五）税务干部队伍素质还不完全适应“入世”后的要求。
按照加入WTO的要求，目前税务干部队伍的职业道德和业务素质也有差距。经过多年的努力，我国税务干部队伍的素质有了明显的提高。但税务干部队伍建设仍存在不少问题，在个别地区有的税务干部工作责任心不强，“吃、拿、卡、要、报”的现象时有发生，门难进、脸难看、事难办的事屡见不鲜，甚至有极少数税务干部执法犯法。税务干部的业务素质参差不齐，有的税务干部业务不强。这种状况不适应加入WTO后对税务干部的要求。
三、深化税收征管改革，积极应对“入世”的挑战。
（一）理顺征、管环节工作关系，明确职责。
首先，要加深地现行征管模式的理解树立规范管理意识，健全规范管理网络。笔者认为，可采取征管与稽查“两权分离”撤并城区过多的管理分局，设立大的征管分局和稽查分局，并设立国际税收研究或内审科室，明确征管工作职责。征收管理部门主要负责纳税事务、发票管理、税法咨询、日常征收、税收票椐、文书受理、未申报的催缴、漏管户的清理等常规性工作；稽查部门主要负责重点稽查、专项稽查、发票违章和举报案件的调查处理工作及久拖不缴的拖欠户管理；政策研究或内审科室主要负责对国际税收法律进行研究和对稽查处理案件审核、税法宣传行政复议、行政诉讼及移交司法机关处理等事项。对个体工商业户，外来零散税收和市场税收稽查处理权，目前暂划归征管分局为宜，由于此类纳税人户数多，流动性较大，如划归稽查分局按稽查程序处理往往时过境迁，效果甚微。其次，要充实稽查人员，强化重点稽查，加大处罚力度按照新征管模式要求，把一批素质高、业务精的干部充实到稽查队伍，确保稽查人员占税务干部的40%以上。要逐步建立科学的、严密的稽查制度，严格遵守税务稽查规程。可试行稽查人员等级、组长负责制持证上网，实行分类稽查制度，稽查联带责任制度和限时查结、入库制度，通过内审机构的建立和完善，实行双轨稽查，从而进一步提高稽查工作质量，确保税收处罚面和处罚率，做到查一户，教育一批，震慑一方，增强税收法律的权威。
（二）简化征管系列分工，改革征管组织机制。
借鉴专管员“管哀悼”制下对税源监督的长处，总结现行征管机制相互监督，相互制约的经验，可将整个征管工作划分为监控管理和税务检查两大系列，将监控管理工作划分为采集服务，评估分析和税收监控三个环节，按环节设置岗位。采集服务环节主要负责登记、发票、征收及税法宣传、咨询等办税服务工作，并为其他环节的征管工作采集各项管理、征收信息提供基础^^文档依据；评估分析环节主要负责结合纳税人的申报^^文档，对采集服务环节提供的各项涉税信息进行分析，进而确定出重点监控对象；税收监控环境主要负责根据分析结果，采取划片包干，责任到人等方法，直接到户进行实地核查监控，全面掌握纳税的各项涉税信息，为做到应收尽收提供客观、翔实的依据。对税务稽查仍按选案、实施、审理、执行四环节分工设岗。这样，一是解决了原三系列分工中管理与征收脱岗位脱节的矛盾，减少了业务衔接、传递环节，减少了信息、^^文档交换工作量；二是各环节环相扣，便于相互监督、制约；三是将征收、管理合一统一归一个部门管理，便于明确责任，也便于对办税服务厅进行集中归口管理。
（三）加快计算机网络化、社会化建设步伐，实现税收信息的集中处理，切实强化基础管理。
要充分利用已建立起来的计算机广域网、局域网，加快与纳税人、金融、工商海关、统计部门的联网步伐，使税收信息不仅在税务机关实现共享，而且要实现全社会的税收信息共享，为网上申报、网上纳税、网上咨询、网上举报创造条件。这样，一是为纳税人创造了良好的网络条件实现了网上申报纳税；二是便于纳税人进行政策咨询和网上监督举报；三是有利于增强税收制度、税收政策及税收征管、征收方法的透明度，促进税收征管及征收方法的公平、公开，以创造一个平等竞争的税收环境，同时，要大力探索推行各级征收单位征管数据库的集中，在市（地）范围内建立起集中统一的征管数据库，为税务机关异地征收、纳税人异地申报纳税创造条件。
在强化基础管理方面，目前，实现分片管事——分地域按环节管理制度较为可行。
1、对城镇实行分片管事制度，城镇纳税人较集中，对其管理宜实行分片管事制度，即根据税源大小或管户规模合理划分为若干管理片确定专人管理，同时，建立一套完整的制度制约分片管事，这样既避免交叉管理，也可以最大限度地减少漏征漏管户。
2、对农村个体工商业户，采用储蓄卡纳税办法。具体做法是选择营业网点多服务质量高的金融机构代划代缴地方税收该类纳税人必须在指定金融机构的一个营业网点开户储蓄，且在规定期限内存足税款，纳税人也可以委托中介机构代理申报，这样，既方便纳税人又可以降低税收成本。
3、强化目标考核制度。为确保分片管事制度的真正落实，必须强化目标考核制度，建立一套科学、严密的目标考核体系，包括：①税务登记率（含漏管户考核率）②纳税申报率；③征期入库率；④税收催报率；⑤发票检查率；⑥稽查处罚率⑦强制执行率；⑧举报案件查结率；⑨查补入库率；⑩撤销（复议）率。另外，还应加强勤政廉政反馈考核，使征管、稽查都有考核指标，既做到集中征收，重点稽查，又防止内部争权和推诿扯皮。
（四）在强化税收征管，提高管理水平方面，重点解决“疏于管理、淡化责任”问题。为此，要做好以下几项工作：
一是要认真贯彻“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的税收工作方针。要继续发扬“铁面无私、铁石心肠、铁的手腕、铁的纪律”四铁精神，全面加强中征管。
二是，大力实施科技治税战略。江总书记指出“在现代科技日益发展的情况下税收征管必须积极采用现代化的科技手段以利提高税收征管的质量和水平”。适应“入世”后税收征管面临的复杂局面，必须深入贯彻江总书记关于科技治税的指示精神，加快税收管理现代化步伐，实现强化税收管理，特别是强化对跨国企业和跨国经营活动税收管理的目标。
三是，要住址贯彻执行新《税收征收管理法》及其实施细则，强化税收征管手段，规范税收执法程序，确保税收执法规范、透明、公平、公开。
（五）加强税务干部队伍建设，提高税收征管水平。
为适应加入WTO后的税收工作形势，各级税务机关要按江总书记提出的努力造就一支“政治过硬、业务熟练、作风优良”的税务干部队伍的目标，大力加强税务干部队伍建设。
一是，要加强和改进思想政治工作，要针对“入世”后税收工作面临的经济活动更加多样化，纳税人类型更加繁多，纳税情况更加复杂的新形势，注重解决税务干部的人生观、世界马、价值观，坚持讲学习、讲政治、讲正气，增强大局意识、廉政意识，以适应新形势的要。
二是，要深化改革，建立健全激励竞争机制，要从改革入手，建立有利于税务干部成长的制度和机制，特别是要通过进一步深化人事制度改革，形成激励竞争机制，要实行竞争上岗，末尾淘汰，进一步完善规范化管理办法，强化岗位目标责任制。
三是，要完善干部培训工作，提高队伍素质，要紧紧围绕税收工作的重心和依法治税、科技加管理的主旋律，大力开展依法治税、计算机运用等知识、技能的培训，有目的地培养一批符合“国际性标准的复合型税务人才”，掌握基本的交流外语、科技（电脑）手段和国际税收、相关法律、财务会计、经济贸易专业以及现代职业道德和礼仪。使税务人员真正具备较高的税收执法水平，过硬的现代税收征管能力和本领。
四是，要坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，加大党风廉政建设和反腐败工作力度，要认真贯彻党风廉政建设责任制，并强化责任追究。加大纪检监察工作力度严厉查处各种税务违法违纪案件。要从体制、机制和制度上研究，从源头预防和治理腐败的方法和措施。
总之，税收征管是税收工作的重要环节，税收征管应建立科学、合理、高效的征管体系，规范化的征管规程和制度，既要有现代化的管理手段，又要有一支高素质的税务干部队伍，这样，才能适应“入世”的要求。
参考^^文档：1、税务研究2000年5.10 11期
2、云南地税公报2001—2002年
3、《国家税务报》2002年
