内容摘要：中国的“三农”问题是国家工业化进程中城乡经济社会变革不同步造成的结构性偏差问题，具体表现为农业人口过多，城乡居民收入差距拉大、贫富分化日益加剧，等等。本文分析了城乡二元社会经济结构、人地比例关系及农民的局限性等对“三农”问题的影响，揭示了城市偏向政策的种种表现和后果，认为城乡分割的二元结构政策是造成中国“三农”问题最直接、最重要的原因。农民问题是当前“三农”问题的核心，农民问题的核心是农民收入问题，表现为收入低，增长缓慢，城乡居民收入差距大，等等。解决“三农”问题要以减少农业人口、增加农民收入作为战略目标，必须突破制度“瓶颈”的制约，按照城乡一体化改革发展思路，把工作重心放在恰当的制度供给上。
关键词：：“三农”问题 二元结构 收入 粮食安全
目录
中国“三农”问题的形成原因和解决思路2
一、中国“三农”问题的主要表现2
（一）城乡居民收入差距不断拉大2
（二）农业人口过多，大量剩余劳动力滞留农村2
（三）城市化水平偏低2
（四）贫富分化趋势加剧3
二、形成中国“三农”问题的历史背景和现实原因3
（一） “三农”的历史背景3
（二）人地比例关系3
（三）二元结构政策4
1、国家从农村汲取资金，取之过度，持续时间过长4
3、农民和市民：同为国民，不同待遇5
三、解决“三农”问题的思路和对策5
8、建立真正为三农服务的农村金融体系，充分发挥农村信用社支农主力军的作用7
中国“三农”问题的形成原因和解决思路
所谓“三农”系指农业、农村和农民，而“三农”问题则是农业问题、农村问题和农民问题的总称，三者之间既有密切联系，也有质的区别，在一定条件下还有矛盾。中国的“三农”问题是国家工业化进程中城乡经济社会变革不同步造成的结构偏差问题，现已构成当今中国改革与发展中的最大难题。
中国的“三农”问题受到多种因素的制约，有着很深的社会、历史和体制根源。因此，必须以多视角、从多方面深入剖析，才能很好地破解“三农”问题的成因，寻求发展农村经济的对策。
一、中国“三农”问题的主要表现
（一）城乡居民收入差距不断拉大
总的来看，农民收入一直偏低。据统计，2002年农民人均纯收入为2476元，城镇居民人均可支配收入为7703元，前者为后者的32.1％。据全国农村固定观察点系统对31个省份所属32个县市的2万多个农村家庭调查，低收入（年均纯收入1千元以下）和中收入（年均纯收入1000－1999元）占54.2％，这部分人是21世纪中国的贫下中农。按世界银行的测定标准，中国绝大多数贫困人口是在农村。
农民收入低，消费不足，对内需市场缺乏拉动力。以农村居民人均消费水平为1，城乡居民人均消费比值由1985年的2.12∶1上升为2000年的3∶1。总的来看，农村居民消费水平比城市居民落后0.5到1个等级，大约落后10年。占全国人口近70％的乡村仅消费了社会消费品零售额的36％，而仅占全国人口30％的城市却消费了社会消费品零售额的64％。农民消费水平低与乡村部门对GDP的贡献极不相称。90年代以来，农村部门（一、二、三产业）对全国GDP的贡献率保持在48.5％－52.2％，即占半壁江山。但农民消费占GDP的比例却由1990年的28％下降为1999年的23％。这与农村人口所占比例更是极不相称。
（二）农业人口过多，大量剩余劳动力滞留农村
目前，中国农业人口仍然过多。据统计，2000年我国农业产值占GDP的份额已经下降到16％，但农业人口在全国总人口中的比重仍占62.34％，农业就业比重仍高达50％，这种比例明显偏高；在农村，70％以上的劳动力拥挤在农业领域，农民收入的60％左右来自农业产业，农业劳动生产率低下。如果按每个农业劳动力耕种1公顷计算，全国耕地只需1.28亿劳动力，加上从事林渔业的劳动力，共计需要劳动力1.8亿左右。2000年，全国农业（含国有农场）劳动力多达3.575亿，其中剩余劳动力超过1.7亿。
由于农民太多，购买力又低，长期追求总产量最大化过密型增长，就使得农产品供求关系发生了对于农民增收极为不利的变化。我国人均不到1000美元的情况下较早地形成了买方市场，主要原因是三个农民供应一个市民的格局没有改变，这对农民很不利。
（三）城市化水平偏低
目前，我国人均国民收入大约处在800美元水平，按多国模型的标准，我国城市人口占总人口的比重应在60.1％－63.4％之间，但我国城市人口的比重只相当于多国模型中人均国民收入200美元时的水平。据世界银行2000－2001年世界发展报告，按人均GNP计算，我国在1999年就达到了下中等收入国家水平，但我国城市人口仅占全国总人口的30.9％，远低于下中等收入国家城市人口比重为43％的平均值。在经济重心早已转移到城市并正在步入新型工业化道路的情况下，我国仍有70％的人口滞留乡村。
（四）贫富分化趋势加剧
中国是世界上贫富差距偏高的国家之一。特别值得注意的是，中国出现了占总人口3％左右的富有阶层，他们占有居民储蓄存款总额的近1／2和绝大部分金融资产，有些暴发户个人资产数以亿计。占全国人口总数70％的农村居民大约只持有不到30％的货币。财富向少数人手里集中，贫困向多数人一端扩散，贫富分化呈加剧趋势。人们看到的严酷现实是，当城市里的富人一掷千金极尽奢华的时候，还有许多农村小孩因交不起学费而辍学，有许多农民连看病的救命钱都没有！
二、形成中国“三农”问题的历史背景和现实原因
“冰冻三尺，非一日之寒”。中国的“三农”问题是长期积累的结果，有着深刻的社会历史根源，受到多种因素的制约。
（一） “三农”的历史背景
长期以来我国的农业、农村、农民都比较落后，制约着国家的经济发展。中国农业历史悠久，以精耕细作为特征的传统农业，养育了中华民族和中国古代的灿烂文明。但近二三百年来，在帝国主义和封建主义的统治下，农业和农村长期停滞和衰落，没有得到很好的休养生息。至20世纪40年代，中国农业不仅远远落后于经济发达国家的现代农业，而且国内民不聊生，绝大多数农民挣扎在死亡线上。建国前的战乱和国民党的统治，使原本就很羸弱的农村、农业、农民处境更为悲惨。建国后，为了发展工业，不得不采用剥夺农业的方式来进行积累，使农村经济发展明显落后于工业，农民生活与城市有极大差距。这种差距的存在，使我们的改革首先从农村开始。家庭联产承包责任制的实行，一度极大地调动了农民的生产积极性，使农村经济得到了一次飞跃性发展，很快它的弊端也显露出来。一家一户的小生产方式，使农业机械化的实现受到了限制。如何在不触及农民利益的情况下解决农业现代化问题？如何改善城乡差距？都成为当前研究的热门话题。
在21世纪里，农业、农村、农民问题同样将在中华民族走向伟大复兴的新的历史征程中处于极其重要的位置，发挥着不可或缺的基础和保障作用。从这个意义上来说，中国的社会主义现代化建设成功与否取决于农业、农村、农民问题的解决与否，解决“三农”问题是中国现代化建设的重要工作任务。党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标，中央新的领导集体对“三农”问题尤其重视，提出实现全面建设小康社会，必须解决“三农”问题。只有解决好“三农”问题，才能使改革开放和社会主义现代化建设继续深化下去，才能全面建设小康社会。
解决农村问题是中国建设事业成败的关键。我国农村虽然有局部的繁荣，但在国际和国内市场经济的双重挤压下，中国农村处在破产的边缘，孕育着社会、经济、和政治危机。
（二）人地比例关系
人地比例关系对于农业、农民生存与发展有着直接关系。人地比例关系如何，直接影响农业内部的就业容量、农业经营方式的选择和土地本身的功能。新中国的人口（主要是农村人口）增长较快，1984年突破10亿，人均占有耕地下降为1.43亩。现在，我国人口达12亿多，人均占有耕地减少到1.2亩，相当于世界平均值的1／3，约有1／3的省份人耕地不足1亩，有666个县份人均耕地低于联合国确定的0.8亩的警戒线，463个县份低于0.5亩的危险线。如此紧张的人地关系意味着什么？首先是农业内部就业容量日益缩小，如不大幅度减少农民人数，仅靠农业增加农民收入的空间也不会很大。其次，这种基本国情历史地注定了中国农业不可能推行合理经营规模的大农制，只能是众多小农户在有限的土地上实行集约经营，着重提高土地生产率，而在提高劳动生产率方面不显示优势。
（三）二元结构政策
历史背景和人地比例关系并非必然发生“三农”问题的直接因素或充分条件。中国“三农”问题最直接、最重要的成因是长期实行城乡分隔的二元结构政策：在国家工业化进程中，国家对农村、农业、农民和城市、工业、市民实行不同的经济社会发展政策，使资金、资源、技术、知识的配置持续地向城市、工业、市民倾斜。二元结构政策表现在许多方面：
1、国家从农村汲取资金，取之过度，持续时间过长
二元结构政策的一个集中表现是国家从农村汲取资金，投向工业化和城市发展。1952－1989年，国家通过工农产品价格“剪刀差”和税收，从农村中汲取资金7000多亿元（扣除国家支农资金），约占农业新创造价值的1／5，超过当时国有工业固定资产原值。
此外，改革开放以来，出现了国家汲取农村资金的新形式。最近20年间，国家在征用农民集体所有土地1亿亩的运作中，利用垄断一级土地市场，通过土地价格“剪刀差”（市场价格－征地补偿费），从农民手里拿走土地资产收益2万多亿元。许多地方官商勾结，非法占用农民的承包地，新城市化土地中约70％是地方政府从农民手里夺取的。过去10年中，大约2000万农民在现代化进程中失去了土地。以开发为名的圈地运动愈演愈烈，农民缺乏组织，毫无抵抗力。
资金是发展的启动器。国家拿走农村的资金，等于剥夺了农村、农民的发展机会。信贷服务呢？信用社借不来，银行更难贷。国有四大商业银行改革后都向城市收缩，县及县以下机构大幅并撤，在县域内的贷款业务越来越少，仍保留在乡村的分支机构，基本上变成了农村资金的“抽取器”，正式金融市场供给严重不足，便求助于地下金融。据估计，民间高利贷借款占全国民间借贷资金的60％以上。 2、城乡分割，一国两策
为了适应国家工业化战略的需要，国家采取了“城乡分割，一国两策”体制，通过统购统销、人民公社和户籍制度“三位一体”的严密统制系统以及其他一系列配套政策，人为地割裂了农业与非农业的经济联系和农村与城市的联系，确立了城市偏向政策，形成城市对乡村的优势地位，且城市与乡村极不对称的状况日趋加剧。
改革开放以前，国家对城乡功能和发展顺序曾有严格的划分：乡村从事农业，城市发展工业及其他非农产业，城市、工业、市民的发展优先于农村、农业、农民，农业“基础”的政策含义是服务于或服从于城市、工业和市民的发展，不能错位或颠倒。
国家主导社会，很硬一手是一直实行向城市偏斜的财政、金融政策，近些年来财政资源、社会资源和教育资源在城乡之间的分配愈加失衡。2000年，中国财政用于农业的支出为1298亿元，约占财政总支出的8％左右，比1990年的10％约低2个百分点，比1980年的12％约低4个百分点。近5年来，国家实行积极的财政政策，增发长期国债，加强基础设施建设，1998－2001年，中央安排国债资金5100亿元，其中用于农业基础设施建设的为56亿元，仅占1.1％，只能满足同期农业基础设施建设资金需求的10％左右（农业部）。
这就是说，绝大多数的财政支出和国债资金是用在城市和其他非农领域。结果人们看到的基本上是工业的现代化，而非农村工业化，是城市的现代化而非农村的城市化。城乡之间这种不对称状况简直成了一道“鸿沟”。广大农民没有平等参与现代化进程的机会，自然地就不能平等分享这一事业的成果。
3、农民和市民：同为国民，不同待遇
国家工业化改变了城市的性质，打破了旧的城乡对立，确立了城市力量对“三农”的优势地位，形成了城乡极不对称的“新”格局。
农民虽然曾是中国革命的主力军，新中国的重要建设者和改革的先行者，但是“革命胜利以后，农民在政治上和经济上日益退居次要的位置”（恩格斯语），相应地城市居民在政治上和经济上的重要性却日益上升，两者的行为能力、对权力和资源的控制上发生了此消彼涨的变化。农民正在被边缘化。那些涌入城市的失地和无业农民，正在沿着农民→“市民”→贫民→游民的方向转化。农民和市民同为国民，机会有别，遭遇不同，待遇各异。
——政治权力不平等。国家政治生活基本上是对城里人开放，对农民基本上不开放，城市居民对社会和政治生活的参与度要比农民广泛得多。按我国选举法规定，农民选举一个人大代表的人数是城里人的4倍，也就是4个农民的权力相当于1个城里人的权力。农民这样一个社会中最大群体的权力如此地被压缩，在法理上道义上是说不通的。至于农民集会结社等权力更是谈不上，学界强烈呼吁建立农民协会之类的团体，一直没有得到政府允准。政治权力不平等，经济权益分配也就不公平。
——劳动待遇不公平。改革以来，几千万农民进城务工，盖楼筑路建桥，绿化环境，美化城市，付出了辛勤的劳动。农民工劳动条件恶劣，工资水平低下，而且常被拖欠。十几年来，城市职工工资有了大幅度增长，公务员工资更是长了再长，而农民工的工资几乎原地不动，廉价的劳动力苦干一年的工资也许抵不上他们亲手所建的一平方米楼房值钱。在劳动力几乎无限供给的情况下，农民工的工资明显被人为地压低了。
——教育资源分享不平等。2000年，全国教育经费为3849亿元，其中用于农村义务教育经费为919.9亿元，占全部教育经费的23.9％。截至2000年4月，全国有26个省市自治区拖欠农村教师工资135.65亿元，相当于200万教师（占农村教师总数的近30％）一年没有得到一分钱的报酬。现在，教育支出已经成为农民开支中仅次于生活费的第二大项，全国平均每个小学生一年各种费用达500元左右，初中生则在1000元左右，这对于人均纯收入只有两千多元的农民家庭来说，无疑是很难承受的。许多考上大学的农民子弟因交不起学费而未能入校。
以上这些都说明，中国城乡存在巨大反差，政策安排长期整体地对农民不利。中国的改革并没有因为工业化中期阶段的到来而做出政策安排上的适应性变化和战略性调整，相反，仍然保持和放大了工业化原始积累时期特定条件下的政策扭曲，持续地向工业和城市倾斜。
三、解决“三农”问题的思路和对策
十六大后，一系列高层会议和政策举措已勾勒出中央新领导集体施政思路的概貌。由于新领导集体面临的问题和担负的任务与以前相比有很大不同，他们的施政思路展示出不少“新的东西”。这其中，对“三农”问题的态度引人关注。
2003年2月8日，《人民日报》用第2版一整版的篇幅，刊登了新任中央政治局常委、国务院副总理温家宝的文章《为推进农村小康建设而奋斗》。这篇文章是温家宝在1月7日中央农村工作会议上的讲话，可以看出“三农”问题在新领导集体整个施政战略中具有前所未有的份量。会议文件对“三农”问题的重要性有了新的表述，称其为“全党工作的重中之重”，而此之前的提法是“把农业放在国民经济发展的首位”、“加强农业基础地位”。会议说：“党中央、国务院决定今后每年新增教育、卫生、文化等事业经费，主要用于农村，逐步缩小城乡社会事业发展的差距。” 中央新领导集体这种“三农”问题的治理理念显然是在特定的背景下形成的。
1、首先要正确理解和把握“三农”问题的相互联系和主导方面。“三农”之间存在密切联系，又存在相互矛盾，不能把“三农”问题看作是一个问题的三个侧面。从长期来看，农民问题应当是“三农”问题的核心。民主革命时期和新中国成立初期，农民问题的核心是土地问题，这个问题通过土地改革得到了解决，但后来实行高级合作化时遂将农民的土地集体公有了。在传统计划经济体制下，农产品长期短缺，国家将农业问题作为“三农”问题的中心和推进工业化的“基础”，但在那时是以牺牲农民利益为代价来解决农业问题的。经过20多年改革与发展，“三农”问题的主导方面和相互关系发生了重大变化。现在中国“三农”问题的症结是农民过多，转移就业难度大，就业机会不足。现阶段农民问题的核心是农民收入低、增长慢的问题，而农业问题的目标则是为全社会提供日益丰富、优质、安全、价廉的农产品。至于农村问题，它的内涵和级别又高一层，其中心是包括政治、基础设施、经济结构、社会、文化等方面的农村现代化和可持续发展问题。这样，在农民的数量、劳动力的比例不变的条件下，“三农”问题的目标显然是相互矛盾的，按照老的思维定式，在政策安排上仍将农业问题当作主导方面，就是没有看准问题，没有抓住要害，自然是不能解决问题的。
2、要在思想意识上重视“三农”问题，正确看待“三农”问题。“农业、农村、农民”问题是关系改革开放和现代化建设全局的首要问题。农业兴、百业兴；农民富、国家富；农村稳、天下稳。深化农村经济改革、加快农村发展，维护农村稳定，在直面WTO的新格局状态下，“三农”这一基础的脆弱，不仅已经对扩大内需、繁荣市场、实现经济良性循环和健康发展形成极大制约，而且对社会的稳定和国家的长治久安带来极大负面影响。一些专家曾指出，只有减少农民才能保护农民，只有减少农民才能富裕农民，只有减少农民才能真正实现国家现代化，才有在下个世纪中叶达到发达国家水平。据保守统计，目前全国大约仍有5000万左右农民没有解决温饱问题，现实的难题和形势的发展都要求我们必须比以往任何时候都应加深对解决“三农”问题重要性和紧迫性的认识，要看到中国“三农”问题的要害和关键是，在宏观战略上要解决好广大农村的发展和农村劳动力转移问题，在微观上要解决好农业产业结构调整以及农民增收问题，这才是在我们这个农村人占绝大多数的最大的发展中国家实现现代化的重点难点所在。必须把“三农”问题这一中国社会主义初级阶段最基础性问题摆到重中之重的位置上来。
3、解决“三农”问题，一定要跳出“三农”圈子，要有创新的思维。首先要确立强烈的富民意识，在农民增收上有新突破。从实际情况看，凡是农民增收幅度较大的地方，增收的动力源主要靠劳力转移、结构调整、土地流转、多种经营等。近几年迅速崛起的个私经济，已成为推进农业劳力转移的先锋，成为解决农村就业的关键，成为农民最现实、最直接的致富“亮点”。应该在指导思想上，把这些“渠道”作为农民增收的治本之策，促进农民收入的持续稳定增长。还要确立强烈的市场意识，在结构调整上有新突破。大力推进绿色农业、“三资”农业，用现代工业理念“经营农业”。把做大、做强龙头企业作为“经营农业”的“火车头”，逐步形成“一村一品”和“一镇一业”格局，为农业结构调整导航。
要确立强烈的创新意识，在深化改革上下功夫。要破除“责任田是保命田”、“种田万万年”的旧观念，破除把“承包期30年不变”与“土地使用权流转”对立起来的片面认识，引导农民“以土生财”，把资源转化为资本，大胆探索土地股份合作制改革，将土地作价入股，使农民成为股民，确保农民“失地不失业”。让土地向具有经营资质的种养能手积聚，向具有资本实力的“三资”农业集中。
4、解决“三农”问题必须终结二元结构政策，以减少农民人数、增加农民收入为目标。在21世纪50年代以前将全国农业劳动力占社会从业者总数的比例减少到20％以下，城市人口比例上升到70％左右，作为21世纪前半期中国经济社会发展的一大战略任务。建立新的城乡平衡，必须突破制度性“瓶颈”的制约，在国民经济全局上进行战略大调整，加快农业人口非农化转移，走城乡一体化发展之路。
5、进一步减轻农民负担。减轻农民负担需要进行综合治理。首先，要认真贯彻落实国家计委《关于实行涉农价格和收费公示制度的通知》要求，认真做好涉农价格和收费公示工作。其次，要定期开展复查，注意和防止涉农负担反弹，切实把减轻农民负担的每一项工作落到实处。温家宝总理在作十六大政府工作报告时讲一句话，肯定让农民兄弟们快乐，就是每年减少1%的农业税，5年内减完，也让我们看到了中央政府切实减轻农民负担，继续推进税费改革的强有力举措。
5、给农民以同等的国民待遇。给农民同等的民主政治权利，同等的国民财富的占用权，同等的自由迁徙权利，同等的人身，同等的财产的安全保障权利，同等的贷款权利。城市里的公共设施由国家投资，而农村的基础设施则由农民自己兴办；农电、农话比都比城里贵；农民的孩子读书,教师的工资由农民支付,而城里的教师工资则由国家支付；城里有最低生活保障,有医疗保险,而农村则没有，或基本没有。种种迹象表明，国家的财政更多的是市民财政。国家的财政只是市民财政。
7、进一步解放农民。歧视性的政策和不合理收费极大地阻碍了农民就业和农民增收，历史证明:每给农民松一次绑, 农村经济就有一轮高增长，国民经济就有一次大发展。现在,套在农民身上的绳索还有很多，当务之急是进一步减轻农民负担，取消农民离开农村和进入城市的一切收费，取消农村户口，取消对农民休耕的限制政策，鼓励“资本家”下乡做“地主”,农民进城当工人，农民的事,让农民自己做主。
解放农民就是解放最大的生产力，减负仍不是最终的增收目标，只有在农村进行产业结构的调整，完善农产品产销机制，才能真正解决农民增收的问题。为此，一是要结合各地实际，大力开展综合农业结构调整，大力扶持龙头产业，推进农业产业化经营；二是增加财政对农业的投入，尤其是加强农村基础设施建设，增长对种粮农民的直接补贴；三是小城镇的建设要慎重，有条件的地方要快上，没有条件的地方，也不能一哄而上；四是加速农村属于劳动力转移。农民进城打工是主要的转移途径，工作政府要多指导，组织好。对待民工的问题，要认真贯彻执行《劳动法》的规定。
8、建立真正为三农服务的农村金融体系，充分发挥农村信用社支农主力军的作用
首先要深化农村信用社体制改革。一要加快农信社产权制度改革，明晰产权关系；二要因地制宜改革农信社组织形式和管理方式，强化约束机制，增强服务功能；三是要采取有效的财政政策和金融政策逐步消化历史包袱，分批拨付财政资金，逐步冲销农村信用社历史上因政策调整形成的呆坏账，并且参照国有商业银行的办法，核销农村信用社的保值贴息负担，增强其支农能力；四是借鉴国外合作金融经验，对以服务“三农”为宗旨的农村信用社通过免征利息税、适当降低营业税和所得税税率及减少存款准备金、放松利率管制等途径进行必要的扶持。
其次要加强农村信用体系建设，为农村金融改革创造良好环境。良好的信用环境是维护农村金融秩序和深化农村金融改革的必要条件，只有建立良好的信用氛围，才能有效打击和杜绝高利贷等破坏信用环境的违法行为，维护农村金融秩序，保护农民利益。要在实践中积极探索建立良好信用环境的工作方法，确定农户的信用等级，建立完整的农户资信档案，对符合条件的及时发放贷款，使农民能够从正当渠道得到足够的资金，真正享受到方便快捷的金融服务。
农村信用社要认真总结各地在支农服务中好的做法和经验，进一步推广农户小额信用贷款和农户联保贷款办法，合理调整农户小额信用贷款的限额和发放范围，加大支持农民发展生产、增加收入和农村产业结构调整的力度。对于农村信用社的信贷支农工作，在实践中要注意两个问题。一是减化贷款手续。有些基层信用社在支农服务中存在贷款手续繁琐，以贷收息，从贷款中扣收利息保证金和股金等问题。对此，必须引起足够重视。对于农户小额信用贷款，要严格按照《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》的规定，并且始终坚持“两手抓”的原则不动摇，提高支农服务的效率和质量。二是要注意结合实际，因地制宜。既要积极主动，又要量力而行；既要支持经济发展，又要防范贷款风险；既要发挥地方政府的积极作用，又要维护农村信用社的经营自主权。从而使支持经济工作能够持续、健康地开展起来。
参考文献:
1、钟甫宁：《我国能养活多少农民？》[J]，《中国农村经济》，2003年第7期。
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3、朱厚伦：《增加农民收入是当前解决“三农”问题的关键》[J]，《社会科学》2002年2期
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