一、我国民营经济发展的法制环境演变
（一）第一阶段：对民营经济实行利用、限制和改造政策；（二）第二阶段：对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造；（三）第三阶段：单一公有制；（四）第四阶段：由社会主义的“对立面”到公有制经济的“补充”；（五）第五阶段：确立为社会主义市场经济的重要组成部分。
二、目前我国民营经济发展的主要法制环境约束
（一）各级政府重视不力；（二）政府职能转变不够；（三）自身发展能力有限；（四）立法质量不高；（五）环境不宽松；（六）法制不健全；（七）政策不公平。
三、完善我国民营经济法制环境的若干对策
（一）解放思想，走出误区；（二）加强立法，提高质量；（三）转变职能，依法行政；（四）公正司法，保护权益；（五）守法经营，诚信立业。
内 容 摘 要
民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分。近年来，民营经济在我国迅速发展，在激烈的市场竞争中，显示出巨大的生命力，成为我国国民经济新的重要增长点。实践证明，凡是经济增长快的地方，都与民营经济的贡献分不开。可以说，没有民营经济的发展，就不可能有今天国民经济的勃勃生机和强劲活力。如何改善其法制环境是当前各级党政领导和各行各业的一项重要任务。本文通过回顾我国民营经济发展的法制环境演变历程，总结经验教训，研究我国当前民营经济发展的主要法制环境约束，有针对性地提出完善我国民营经济发展法制环境的意见和建议。
关键词：民营经济、法制环境、对策
论我国民营经济发展的法制环境
引 言
党的十六大报告指出，“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。充分发挥个体、私营等非公有制在促进增长、扩大就业和活跃市场等方面的重要作用。”十六届三中全会明确指出，“大力发展和积极引导非公有制经济。”在新的历史时期，如何改善非公有制经济发展的法制环境，促进非公有制经济持续、快速、健康发展，是当前各级党政领导、特别是一线领导同志一项重要迫切的任务。
非公有制经济与民营经济的内涵不同。非公有制经济对应的是公有制经济，是从所有制层面划分的。非公有制经济至少包括个体经济、私营经济和外商经济。
法制环境是经济环境的重要内容。要发展经济，需要有良好的环境。经济环境，既包括基础设施、自然资源、生态建设等“硬件”，更包括政府管理和服务、政策和法律、社会治安、市场秩序和人文道德等“软件”。这是经济发展的必要条件。
为表述方便，本文使用“民营经济”概念，不包括外商经济，将法制环境界定为，依靠相对完善的法律制度建立起来的，规范、保障和服务于生产经营活动的外部条件的总和。这种外部条件，对于相对处于不利地位的民营经济来说更为重要。
第一部分 我国民营经济发展的法制环境演变
56年来，我国民营经济发展的法制环境大致经历了五个发展阶段。
一、第一阶段（1949——1952）：对民营经济实行利用、限制和改造政策。新中国成立之时，中国大约有90%的分散的个体农业经济和手工业经济。自1950年开始对私营和个体经济进行改造，重要措施就是国营企业向私营工厂加工订货，出现了国家资本主义的初级形式。“三反”、“五反”后，这种形式又有新发展。到1952年，加工订货、包销、收购的产值已占私营工业总产值的56.04%；商业方面也出现批购、经销、代销等形式。应当肯定，新中国成立初期民营经济对于国民经济的恢复发展、城乡交流的活跃、人民生活的改善起了积极的作用。
二、第二阶段（1953——1956）：对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。在国民经济恢复时期，互助合作运动已有发展，主要还是初级形式的互助组。随着农业生产的恢复和发展，加快了农业改造的步伐。1955年冬，在全国范围内基本上实现了初级形式的农业合作化， 1956年春，全国范围的手工业改造高潮开始，不仅出现了整个行业和整个地区组织起来的情况，盐业、运输业等个体经济，也基本上实现了合作化。工商业和农业、手工业的改造成功，在社会主义革命史上是一个创举。
三、第三阶段（1957——1978）：单一公有制。1956年社会主义改造完成以后，由此引发的政治经济的不适应症，使毛泽东在1957年以后看到了单一公有制面临的严峻挑战，再加上毛泽东对社会主义的认识缺陷，认为单一公有制和计划经济才是社会主义，个体和私营经济成份被排除在社会主义社会之外。由于不间断的政治运动和“继续革命”理论将个体和私营经济与资本主义等同起来，人们惟恐避之不及。这一时期实行了纯而又纯的所有制形式——国有和集体所有制，经济到了崩溃边缘，商品短缺，服务不足，吃饭困难等。
四、第四阶段（1979——1992）：由社会主义的“对立面”到公有制经济的“补充”。经历了50年代社会主义改造及随后20余年极左思想和运动的人们，对雇工的出现感到无所适从。到1983年，随着个体和私营经济发展，疑惑和争论并没有消除，认识也不尽一致。经过几年的改革实践和观察思考， 1988年4月，七届全国人大一次会议正式通过《宪法》修正案，将私营经济写进了《宪法》。根据《宪法》等一系列法律法规，工商行政部门开始了对私营企业的登记、注册工作。从此，民营经济终于有了自己的“户口”。
五、第五阶段（1992至今）：确立为社会主义市场经济的重要组成部分。党的十六大报告指出：根据解放和发展生产力的要求，坚持和公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。党的十六届三中全会提出：“大力发展和积极引导非公有制经济。放宽市场准入，允许非公有制资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。支持非公有制中小企业的发展，鼓励有条件的企业做强做大。非公有制企业要依法经营，归章纳税，保障职工合法权益，改进对公有制的服务和监管。”
综上所述，不难看出我国民营经济的发展法制环境经历了三次重大的根本性转变，即从对立到补充，从补充到重要组成部分，从共同存在到一视同仁。改革开放以来，先后四次修宪，其中三次涉及民营经济的地位和作用、生存与发展问题。特别是十六大以后对民营经济的发展有了更深刻、更精辟的认识。我们相信，未来我国民营经济将会有一个新的更大的发展。
第二部分 目前我国民营经济发展的主要法制环境约束
20多年的改革发展，使民营经济历经了由小变大、从弱到强、与时俱进的历程。从发展历程看，我国民营企业虽然有其市场化程度高、经营灵活、社会负担较轻等优势，但民营经济的发展水平却与其所应具有的法定身份不相适应，民营经济的发展环境和法制环境的不健全，约束了民营经济的健康发展。
一、各级政府重视不力
改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，这其中民营经济的贡献功不可没。但是，时至今日，民营经济的发展在一些地方还是受到种种不公平的待遇，其中一个主要原因就是各级政府对民营经济发展的认识不够到位，思想还不够解放，“恐私、轻私、限私”的观念不同程度地存在，“扶商、助商、安商”氛围还不浓厚，人们对民营经济和民营企业家的认识，也是一个逐步发展的过程。长期以来，由于传统理论与实践对民营经济形成的思维定式，总是让人们把民营经济和剥削阶级的生产方式联系在一起，看不到我国社会主义初级阶段社会生产力水平的多层次性和所有制结构的多样性。当前，社会上对民营经济的歧视仍未消除，偏见也还存在。许多人对中央政策理解不深，有些人习惯于以偏盖全，对民营经济发展中存在的问题看得比较多，对民营经济的诚信抱有怀疑和不信任态度，。
二、政府职能转变不够
现在，多数领导同志对法制环境建设越来越重视，但是也还有些同志认识滞后，甚至把民营企业当作“唐僧肉”。有些部门随意执法，乱收费、乱罚款，自立名目伸手向民营企业索要钱财，而一般民营企业处于弱势，难以拒绝。有不少地方对于收费项目虽然屡次清理，但仍然是“国有轻，民营重”，名目繁多，且收费标准高、随意性大，有些甚至已被明令禁止的收费项目仍在收取。有的部门仍在下达罚没指标，对民营企业乱罚款，谋取部门利益。有些部门或工作人员强行要求民营企业赞助、捐资、订报刊、发布广告，出钱出物。
三、自身发展能力有限
民营企业普遍存在着低水平重复投资、初始积累不足的问题，私营企业平均每户雇工不超过十三四人，注册资本不足百万元，设备大部分是大企业替换下来的，产品比较落后，技术改造的相对滞后，导致企业发展后劲不足。在初创时，为求“红帽子”，自找婆婆，寻挂靠单位。发展起来后，有的与主管部门关系不清，出现权属之争。有的无形资产归属不明，形成隐患，使民营企业的持续稳定发展受到妨碍，企业生命周期过短。同时，民营企业普遍采用家庭式经营管理体制，造成“近亲繁殖”，使民营企业“一年合伙，两年冒烟，三年散伙”是很常见的现象。加之有相当一部分民营企业主文化程度低，不注重学习，缺乏经营现代企业的知识。少数民营企业的产业与权钱分不开，一些钻营者与腐败官员相互勾结，侵吞国有资产。这不仅践踏了社会公德和市场秩序，损害了公平部分的市场经济基本价值，也直接危害到国家和社会的经济安全。
四、立法质量不高
在立法上，我国先后制定了《中外合资企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《全民所有制工业企业法》、《城镇集体企业条例》、《农村集体企业条例》和《私营企业管理条例》，以及《企业法人登记条例》等法律、法规。这些法律、法规对于我国当时经济改革的发展起到了一定的作用。但是，随着改革的深入，特别是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标后，这些以所有制性质为主的法律已经不能适应市场经济体制的要求。比如，各类企业地位不同等，待遇不一样，税负不一致；国有企业政企不分，财产关系不明，责任难以落实；不同所有制企业政策不同，难以在同一个起跑线上，不能公平竞争。
五、环境不宽松
用地难、融资难是民营中小企业存在的普遍性问题。在目前国家严格控制非农用地、实施宏观调控的大气候下，民营企业在用地、融资方面的困难更大，若应对、化解的力度不够，民营经济的未来发展就会发展就会遇到比较大的阻碍。在资金融通方面，民营企业直接融资渠道狭窄，同时由于不良贷款率居高不下，银行可放贷能力减弱，造成信贷授权授信制度与责任追究制使基层行丧失了放贷的积极性，致使机构网点收编，信贷辐射面减少，造成信贷区域下降。
六、法制不健全
我国现行调整企业法律关系的法律法规没有摆脱传统思想，仍然按照所有制投资主体、组织形式、投资区域等原则制定。尽管《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国中小企业促进法》确定民营企业的平等的市场主体地位，但在一些具体的立法中，民营企业仍不被重视。加之，某些法规只是规范某些民营经济的组织和活动，仅对某类具体的活动加以局部调整，没有从国家宏观调控的高度对民营经济加以认知和立法，致使民营经济缺少专门的法律。
七、政策不公平
我国《宪法》修正案中，虽然将个体经济、私营经济由“社会主义公有制经济的补充”修改为“社会主义市场经济的重要组成部分”，但是一些效益好、有发展潜力的产业却禁止、限制民营企业的进入。目前，有关部门有一个不准私人经营的行业表，包括银行、铁路、电信、高速公路等行业。近几年来，虽然开放了一些领域允许民营企业投资入股，但却不能控股。某些限制性行业甚至允许外国私人投资经营（投资、控股皆可），却不允许本国的民营企业投资入股，这样人为的造成不公平的政策，严重阻碍民营经济的健康发展。
第三部分 完善我国民营经济法制环境的若干对策
要进一步发展民营经济，必须解放思想，为民营经济创造一个良好的法制环境。具体说，应当从以下几个方面抓好民营经济发展的法制环境建设。
一、解放思想，走出误区
要使民营经济健康发展，必须要进一步解放思想，走出认识的误区，首先要看到，发展民营经济，不是权宜之计，而是社会主义初级阶段国情所决定的，是我国生产力发展水平决定的。要坚决破除非公有制经济违背了社会主义平等原则的平均主义理念，坚决破除非公有制经济是资本主义经济的传统观念。在代表人民根本利益的共产党掌握国有政权的前提下，发展民营经济，就是发展生产力，发展民营经济，就是在建设社会主义，民营经济对于全面建设小康社会起着越来越重要的作用。没有对非公有制经济的正确认识，就谈不上采取《宪法》和法律手段来维护它，就不可能自觉地支持、鼓励和发展它。一定要把思想统一到两个“毫不动摇”上来。一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。对民营企业要真正做到：政治上“放心”，政策上“放宽”，经营上“放手”。立足于解放和发展生产力来对待所有制问题，形成与社会主义阶段基本经济制度相适应的思想观念和创业机制，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相进发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，才能实现全面建设小康社会，造福于全体人民的发展目标。
二、加强立法，提高质量
应当看到，改革开放以来，我国按所有制形式，先后制定了一系列法律、法规，但在实际中现行法律的规定并没有完全落实，有些涉及到民营经济的法律要进一步提高立法质量，进行修改完善。因此，对现行的其他法律、法规要坚持与时俱进，及时搞好“立、改、废”。凡是不利于民营经济发展的条款都要修改，随着改革的深化，开放扩大，经济的发展，特别是加入世贸组织，实施西部大开发战略，振兴东北老工业基地战略以来，过去颁布的法律法规，有些已不适应新的情况，需要修订或废除，同时要根据新的情况，制订新的法律法规。建议国家抓紧制定物权法，进一步明确和保护一切合法的财产权利；研究制定行政程序法，规范行政管理行为；研究制订诚信方面的法律，巩固整顿和规范市场秩序的成果，还应当修订完善税收方面的法律，更好地调节贫富差距；修订完善社会保障方面的法律，救助困难群体，维护社会稳定。还需要制定保护和促进民营经济发展的其他法律、法规，贯彻落实中小企业促进法有关优惠的规定，采取有效措施保护中小企业的合法利益，为民营经济的发展提供良好的法制环境。
三、转变职能，依法行政
转变职能，依法行政，创造良好的法制环境，不仅是发展生产力的迫切需要，也是传播先进文化的迫切需要，充分体现了广大人民群众的根本利益。要从贯彻“三个代表”重要思想和以人为本、执政为民、提高新时期执政能力的高度，深刻认识改善法制环境的重要作用和意义。领导干部必须要端正认识，为民营经济的发展保驾护航，依法整顿市场秩序。整顿市场秩序，是适应我国加入世贸组织新形势，促进经济快速发展，保护包括民营企业在内的各类企业合法权益的重大举措。整顿市场秩序必须坚持标本兼治，扶正祛邪。既要围绕重点产品，重点市场，集中开展整治行动，又要对市场主体进行有效的监督和管理。要对依法经营的企业和经营者予以表彰鼓励，对违法的企业和经营者根据不同情况进行惩处，分别处理。对有一般违规行为的，如不履行合同、欠债不还等，进行诚信教育和引导，使其合法经营。对应当承担违约责任的，追究其民事责任，赔偿他人的损失。对于破坏市场秩序的违法行为，严格依法处理，并没收其非法所得，给予经济处罚。对于构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。只有把破坏市场经济秩序的违法犯罪活动打击下去，才能建立正常的市场秩序，才能为包括民营经济在内的市场主体创造良好的法制环境，从而促进经济的健康、有序、快速发展。
四、公正司法，保护权益
公正司法，保护合法权益，是人民法院的天职。要建立公正严明的司法审判制度，加强对包括民营经济在内的合法权益的司法保护。司法的灵魂是公正，司法不能讲所有制，司法一定要人人平等，所有的企业平等，通过严格司法，让市场主体有一个说“公道话”的地方。我们的司法机关是维护市场经济秩序、保障经济活动正常进行的国家强制机关，是市场经济主体“最后讲理”的地方，一定要强化职责意识，维护司法公正，不枉不纵，不偏不倚，不讲所有制，不讲大企业与小企业，法律面前人人平等。要坚决反对地方保护主义、部门保护主义。地方保护主义、部门保护主义在审判机关有，在政府部门中也有。由于我国目前地方各级人民法院的人财物权主要都在地方，地方法院客观上受制于地方政府。对一些地方政府来说，地方利益对地方政府的重要性远大于执行国家法律的重要性，他们以牺牲国家法律的严肃性、权威性为代价，来维护本地区或本部门的经济利益。现实中大量出现的审判难、执行难，民营企业的合法利益得不到及时有效的保障，就是典型的例证。国家的法律、国家的审判机关成了某些地方政府的“囊中物”，为我所用，用我所需。地方保护主义、部门保护主义割裂了统一的市场，破坏了统一的法制，将国家之法，变成地方之法，这是必须坚决反对的。
五、守法经营，诚信立业
诚实守信，是中华民族的优秀的传统文化的组成部分，是社会基础道德准则。诚实信用，不仅是市场经济的道德要求，而且是做人的起码道德规范。同时，不仅是道德规范，而且是法律规范。我国《民法通则》、《反不正当竞争法》、、《担保法》、《保险法》、《拍卖法》、《证券法》、《个人独资企业法》、《信托法》、《价格法》等十几部法律都规定了“诚实信用”原则。诚实信用原则在经济活动中被称为“帝王”条款，具有至高无上的地位，是所有生产经营者都必须遵守的法律规范。
无庸讳言，当前经济秩序中存在的混乱现象，部分民营企业难辞其咎。具体分析起来，可分为三种情况，一种是违反诚信的商业道德，如不履行合同。欠债不还等；一种违反市场经济秩序的违法行为；还有一种是严重破坏市场经济秩序，严重损害国家的、他人的利益，以及严重危害人民生命、健康的犯罪行为。要分别情况，通过行政的、经济的、法律的手段来处理。对于违反诚信原则的行为，要通过行业协会的自律规定，予以惩戒，或者通过承担违约责任来追究其民事责任，赔偿他人的损失；对于违法行为，要严格依法处理，并要没收其非法所得和给予一定的经济处罚；对于构成犯罪的，要依法追究其刑事责任，并处以罚金。要让违法犯罪者在经济利益上得不偿失，不能让违法犯罪者在经济利益上得到好处，更不能让违法犯罪者在经济利益上得到很大好处。要采取具体措施，贯彻落实《公民道德建设实施纲要》，倡导“爱国守法，明礼诚信、团结友善、勤俭自强，敬业奉献”的基本道德规范，要把诚信教育作为精神文明教育的重要内容。民营企业的经营者要增强自我约束能力，增强讲诚信的商业道德意识，形成诚信光荣，失信可耻的理念和氛围，逐步建立诚信致富的良好风气。
参考文献
1、谢文军：《十六大报告辅导读本》，人民出版社，2002.11
2、卞耀武：《非公有制经济发展的法制环境》，中国工人出版社，2004.2
3、吕军：《中国发展报告（2004）》，中国统计出版社，2004.6
4、全国人大委员会：《中华人民共和国法律汇编（1954--2004）》，人民出版社
5、刘诗白：《社会主义市场经济理论》，西南财经大学出版社，2004.1。
6、钱伯海:《国民经济学》，中国经济出版社,2000.10。
