内 容 摘 要2
一、银行经营性贷款和政策性贷款的含义3
二、经营性贷款和政策性贷款的联系和区别4
三、经营性贷款和政策性贷款分离6
参 考 文 献10
内 容 摘 要
对专业银行的政策性业务和经营性业务实行分帐管理,并逐步将其分离,是把现有专业银行转变成商业银行的前提。在实践中,我们深感正确划分专业银行政策性业务和经营性业务难度很大。贷款性质难以划清专业银行政策性和经营性两种不同性质的资金,在同一企业使用,以及多家金融机构供给同一性质的资金在同一企业使用,使得两种性质的贷款难以划分。我们就资金供应的客体来看,某一开户企业所使用的资金,既有政策性贷款,同时也有经营性贷款。粮食、外贸、物资等企业在资金用途上,往往混合使用。基本上没有实行"分帐"管理,很难做到"专款专用",甚至挤占政策性贷款搞经营,弥补企业亏损。就供应资金的主体来看,同一用途的政策性资金,可能包括人民银行再贷款、专业银行自筹、以及财政拨补等多渠道筹资等,有的资金已经过多年的展期、换据等方式"滚动"使用,在银行与银行之间、银行与企业之间均难以划清这些贷款的性质。贷救对象难以区分 专业银行向商业银行转换,其主要目的就是要注重经济效益。现在根据经济发展的需求，对政策性贷款和经营性贷款的分离有了迫切的需要。本文联系相关理论下研究政策性贷款和经营性贷款的分离的可行性和必要性。
论银行经营性贷款和政策性贷款分离的研究
贷款是银行或其他金融机构按一定利率和必须归还等条件出借货币资金的一种信用活动形式。贷款可按不同的条件分成多种类别，如按期限可分为短期、中期、长期贷款；按担保方式分可分为信用、担保，担保贷款又可分为保证、抵押、质押；按贷款人性质分为：自营贷款、委托贷款、特定贷款等。经营性贷款同政策性贷款在贷款分类中没有明确的划分标准。
一、银行经营性贷款和政策性贷款的含义
1、银行经营性贷款
经营性贷款：银行自主选择贷款对象发放的，由银行自身承全部担贷款风险的贷款，可以是银行表内资产业务，也可是表外业务。银行向借款人发放的用于借款人流动资金周转、购置或更新经营设备、支付租赁经营场所租金、商用房装修等合法生产经营活动的贷款。本文讨论的经营性贷款主要是银行表内资产业务。
2、银行政策性贷款
政策性贷款，广义的政策性贷款是在信贷政策范围之内为支持国家宏观经济政策而发放的贷款，是具有一定程度指导性质的贷款。狭义的政策性贷款是走出信贷政策范围而发放的具有一定指令性质的贷款。政策性银行贷款由各政策性银行在人民银行确定的年度贷款总规模内，根据申请贷款的项目或企业情况按照相关规定自主审核，确定贷与不贷。效益也是政策性银行贷款需要考虑的要素之一。政策性贷款是目前中国政策性银行的主要资产业务。一方面，它具有指导性、非盈利性和优惠性等特殊性，在贷款规模、期限、利率等方面提供优惠；另一方面，它明显有别于可以无偿占用的财政拨款，而是以偿还为条件，与其他银行贷款一样具有相同的金融属性——偿还性。一般来说，政策性银行贷款利率较低、期限较长，有特定的服务对象，其放贷支持的主要是商业性银行在初始阶段不愿意进入或涉及不到的领域。
二、经营性贷款和政策性贷款的联系和区别
（一）联系
经营性贷款和政策性贷款均属于银行自营贷款，即贷款人以合法方式筹集的资金自主发放的贷款，并由贷款人收回本金和利息；从期限上讲，经营性贷款和政策性贷款均可为短、中、长期，但二者又略有不同。
（二）区别
1、细分市场及贷款主体：两种贷款均可涉及第一、二、三产业。从行业上看，经营性贷款的细分市场较为广泛，涉及各行各业，农业、医药、房地产业、电力、餐馆住宿业等；政策性贷款细分市场则多为政府支持发展行业，如农业、水电行业等。
由于细分市场的不同，两种贷款主体也有一定差异。银行可自主选择经营性贷款的借款主体，可以是集团客户，可以是中小企业，也可以是具备实力的个人客户，借款主体准入条件较高，一般要求客户具良好的信用记录，能按期还款的能力，足值的抵、质押物，或是有还款能力的担保人自愿提供担保，客户一般在经济周期中是处于繁荣或复苏的阶段。而政策性贷款借款主体的准入条件较经营性贷款略低，比如一般商业银行要求经营性贷款的抵、质押物价值须全面覆盖借款本息，但是政策性贷款中，抵、质押物可仅覆盖本金，利息部分由财政部门给予补贴，此类客户则多处于萧条期或复苏初期。
2、 担保方式、金额、利率、期限：
在担保方式上，近几年，商业银行自主经营的担保贷款，特别是抵、质押贷款比率逐年增加，信用贷款则逐年压缩。而政策性贷款中，多为支持穷地区发展经济、支持综合开发等，贷款对象多不能提供足值担保，只能由各级政府作“口头”承诺。
经营性贷款的金额、利率、期限等一般根据借款的用途抵、质押物的价值，客户的还款能力等综合因素加以评测，最后得出结论，可由商业银行自主决定。总的来说利率较高，期限较短，抵押贷款金额一般较大，信用贷款金额小。
政策性贷款，由于具一定指引性质，利率一般在基准利率及市场利率之间，低于市场利率，期限相对较长，金额一般固定，金额较大的有基建贷款，金额较小的有创业贷款，近年来，多地政府加大对下岗失业再创业小额贷款、妇女创业小额贷款的投入和担保力度。
3、贷款流程：经营性贷款：客户直接向银行提出申请，银行调查后进行审核，在信贷准入条件内，向客户发放贷款。第三方机构可有评估公司、担保公司。政策性贷款：申请人一般向政府相关部门申请，相关部门认为符合政策条件后，再向银行推荐。
4、贷款“三性。《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）第四条明确规定：“商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则”。
政策性贷款相对于经营性贷款而言，是非盈利性的，这种非盈利性并不是说它是一种低盈利或无盈利的贷款，政策性贷款也能带来一定程度的盈利，但政策性贷款发放的初衷并不是为了追求盈利。但在军工企业、粮食及农副产品收购贷款方面，多是以直接确保国家的利益，而损害银行利益的，如果银行放款应得的利益得不到维护，这样的放款，只能是政策性贷款，而不能是经营性贷款。
（五） 风险管理：
1、 政策性风险：政策性信贷发放具有被动性，在选择贷款对象上被动地接受政策性指令，银行信贷失去了主动选择的权力，政策性风险转化为信贷风险。由于我国的社会主义市场经济体系尚不健全，计划性与市场化同时存在于一个经济活动主体中，政策先于经济活动前制定实施，当企业的经济活动偏离政策本身，政策的固有刚性，使得支持企业经济活动的政策性信贷风险增加。例如，在农副产品收购价格制定上，政府意愿的计划性价格与企业销售行为的市场化价格往往会出现矛盾，当收购价格与销售价格反向发展，即形成销售亏损，且亏损超过政策可弥补的范围，信贷风险随之增加。虽然国家建立了价格补贴机制，但由于价差补贴的多元性，地方(尤其是县级)财政价差补贴很难足额到位。这种收购价的计划性政策不仅没有解除信贷风险，反而增加了政策性信贷风险。
2、经营风险：经营风险在政策性贷款中体现得较突出，由于我国农业化国家的历史性质还没有最终改变，农业的基础地位和农副产品的价格稳定，成为我国经济发展中最具战略性的问题，因此，被政策性信贷扶持的只能是微利经营；加之承袭计划经济的惯性思维，把在市场经济改革中所有风险统统转嫁给政策性信贷。市场改革的阵痛越大，企业传导的政策性风险也越大。
3、信用风险：传统上，信用风险是由于债务人未能如期偿还债务而给商业银行造成损失。一般经营性贷款客户的生产经营活动不是孤立的，而是与其主要股东、上下游客户、市场竞争者等相互影响。这些相关群体的变化，均可能对贷款人的生产经营和信用状况造成影响。而政策性贷款客户还款能力不仅受财政实力等因素影响，同时还受到还款意愿的影响，在这方面，政府平台类客户（以政府为投资主体并代表政府在公共基础设施领域从事投融资活动的企事业法人单位）贷款尤为突出，某些地方政府对融资平台的财政支持力度不大，存在“新官不理旧账”的道德风险，近而影响贷款担保和抵质押落实有效性的问题，从而演变为信用风险。
4、 操作风险 操作风险随银行的诞生而产生，并时刻存在于商业银行的运行过程中。无论经营性还是政策性贷款，都不可避免的存在着操作风险。由于不完善或有问题的内部程序、员工、信息科技系统以及外部事件所造成损失，比如内部欺诈，失职违规，员工知识技能匮乏等。政策性贷款的操作风险不仅来自商业银行内部，更来自政府对政策性贷款的支持力度，如担保方式、补贴或拨款安排等。
三、经营性贷款和政策性贷款分离
（一） 能否分离？
1994年，我国组建了三家政策性银行，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行，由国务院直接领导。三家政策性银行的成立，标志着我国在经营性贷款和政策性贷款分离上，迈出了重要一步。2008年，随着国家开发有限公司的成立，我国政策性银行开始向商业化转型。
政策性银行商业化，是否意味着国家将一般经营性贷款和政策性贷款整合统一，不谈两种贷款的分离呢？
首先，三家政策性银行成立初期主要涉及对国民经济发展、社会稳定具有重要的意义，但其他商业银行从盈利角度考虑不愿意融资的领域。这些领域通常投资规模大、周期长、经注效益见效慢，资金回收时间长。
其次，国家给予政策性银行的优惠和补贴以及信用支持是与市场经济发展的特定阶段相关联的，在金融市场相对成熟、社会信用体系相对发达的条件下，政策性业务便逐渐萎缩趋势，政策性银行亏损和大量不良资产导致了其业务和经营的不可持续性。 经营性贷款和政策性贷款的分离最后，也是最容易忽略的一点：政策性银行的商业化是一个动态的改革与发展过程，在这个过程中，政策性程度逐渐降低，市场化程度逐渐上升，改革的目的是既保障国内经济发展，又增强金融业的整体竞争力，重在“自担风险、自负盈亏”，改革是为了从根本提高政策性贷款的质量，而非政策性银行质的变化。因此，不能简单地认为政策性银行商业化，是一般性经营性贷款与政策性户，存入一定金额的保证金，再向银行提供担保，若借款人违约，由银行直接按违约金额扣除保证金；也可以由借款人直接向银行提供足额抵、质押物，若借款人违约，按一般贷款处理。此外，此类贷款由财政全额贴息，且利率高于基准利率，在保证银行资金安全性的前提下，提高了银行的效益，银行发放政策性贷款的意愿提高。这种政策性贷款模式，改变过去的担保方式，由财政部门将担保“垄断”，部分风险从银行分散至政府。但此类模式多适用于金额较小的项目，在大型基建项目，农副产品回收项目上，由于政府财力等因素，仍需结合一般抵、质押担保方式。此类政策性贷款充分考虑了银行资金的安全性，将一般经营性贷款同政策性贷款细节拆分，对比不同之处，加强“弱势环节”管理，以资金安全性、效益性为指引，作为政策的导向，在贷款流程、担保方式、利息补贴等细节上区别于银行一般的经营性贷款。经营性贷款中两个主体：银行和借款人；政策性贷款中的三个主体：银行、借款人、政府。当然还有担保公司、房产管理部门、工商部门等第三方机构，我们这里不作详细讨论。信贷投放的根本原因是借款人的资金需求，而政策性贷款不仅是客户有资金需求，还有政策指引。可见政策性贷款与一般经营性贷款，主要区别在“政府”、“政策指引”的细节上。
从宏观经济来说，我国是农业大国，仍然处在社会主义初级阶段， 1982年至1986年，连续五年，中央一号文件均围绕“三农”（农业、农村、农民）展开；2004年至2012年又连续9年针对 “三农”问题作出具体部属。政府支持农村经济的力度由此可见一斑。而农村经济恰是收益小、回报慢的典型。这就需要政府部门与金融部门强化对贷款“三性”细节的意识，统一对政策性贷款发展细节的认识，近而达成政策性贷款合作互利细节的共识。从微观层面上来看，既要让借款人得到资金的支持，又要保证银行的利益，这就需要在具体风险的细节上加以控制。政策的支持，不仅是体现在对信贷资金的指引上，还有税收优惠等。减少借款人的其他支出，即是加强资金的利用率，也就减少了银行资金面临的风险。近年，国家对部分农产品实行限价，再由中央财政给予补贴。 中央财政给予补贴，实际也是在风险这个细节上加以控制。
（二）统一管理
经营性贷款同政策性贷款从细节上分离，并不意味着两种贷款需要在管理的层面上划分“楚河汉界”，比如农村小额信用贷款，由于银行可以自主决定发放与否、发放金额等，可以划分为银行经营性贷款，但同时，它有政策的支持，又摆脱不了政策性贷款的影子，对于农村小额信用贷款，不能单一地将它分为银行经营性贷款进行管理，更不属于政策性贷款管理的范畴。所以，正是要将两种贷款进行统一管理，才能使得各类贷款“各司其职”。
首先是强化模式，提高资金安全性。我们讨论政策性贷款同一般经营性贷款的区别，离不开对其安全性的认识。在银行的经营中，无论是对一般贷款还是政策贷款，在安全性这个问题上，都应该同等对待，也应当适用同一种管理体制。强化贷款模式，强化担保模式，强化贷后管理模式，这也是各商业银行目前正在积极探索并需不断更新的体制。政策扶持，提升资金效益性。银行借出资金，即是为了资金的效益性；经营者经营的目的，也是为了所经营项目的效益性。如何达到在资金安全的前提下增加银行的效益，这就需要政策的支持，只有经营者自身获得利益，才能保证银行的效益。银行一般的经营性贷款中，多数符合政策导向比那些不符合的项目，能为银行带来更多的回报，使得银行资金更愿意介入。这也就为银行资金的流向提供了一个渠道。加快发展，提速资金流动性。前文指出，银行的贷款中，无论是一般经营性贷款，还是政策性贷款，都有两个主体：银行和借款人，如何在同等的安全性和效益下，减少资金的收回期，就需要加快发展。这里，需要加快发展的主体，不仅是借款人即经营者，还有银行本身；需要加快发展的客体，不仅是经营的项目，还有银行资金的利用率。提升了资金的利用率，即是提速了资金的流动性。
统一的风险管理，主要是集中在经营风险、信用风险、操作风险的层面上。首先，任何经营都是有风险的，尤其是一般经营性贷款，贷款支持的客户一般收益较高，但借款人经营的风险就大过政策性贷款；政策性贷款由于有政策的支持，
往往借款人忽略了信用的因素，造成了信用风险。其次，无论是一般经营性贷款，还是政策性贷款，都避免不了操作风险，或有不完善的内部程序、或有员工自身素质、或有信息科技系统问题，都是潜在的操作风险点。只有对以上的风险统一管理，在经营贷款中，加强经营风险管理；在政策性贷款中加强信用风险监督，将经营性贷款与政策性贷款的“优势互补”，才能各展所长，分散风险。从而达到弱化风险，提升经营性贷款和政策性贷款的综合质量。
参 考 文 献
1 许家业；《试论信贷管理体制改革》[A]；迈向新世纪[C]；2014年
2 郎国成；《谈新形势下农业政策性银行财务管理的目标》[A]；探索 创新 发展[C]；2000年
3 《论中小企业的资金筹集》[A]；2003北京中小流通企业服务年会专刊（2）[C]；2013年
4马春熠；中国政策性银行的问题与对策[D]；大连理工大学；2011年
5赫子竞；我国政策性银行立法问题研究[D]；大连海事大学；2010年
6萧楠；投融资制度创新中的中国政策性银行分析[D]；河南大学；2011年
7肖玲；政策性银行：政策性与金融性的统一[D]；西南财经大学；2011年
8 蒋启宝；政策性金融与财政的配合研究[D]；中国社会科学院研究生院；2012年
9郭思亮；谈谈我国政策性银行的风险管理[D]；厦门大学；2002年
10 张霄虹；我国政策性银行开展资本市场运作的思考[D]；厦门大学；2002年
11王波；政策性银行的法律问题研究[D]；华中师范大学；2003年
12许建苏；关于农业银行政策性贷款与非政策性贷款实行分开管理的思考[J]；农村金融研究；2012年08期
