目 录
一、改革的背景和提出问题………………………………………………… (2)
二、三种创新模式的比较……………………………………………………(2）
（一）县联社和信用社“统一法人”体制…………………………………（3）
（二）农村股份制商业银行模式……………………………………………（3）
（三）农村合作银行模式…………………………………………………….(5）
三、对已有试点和改革的总体评价…………………………………………（6）
（一）农村信用社改革试点模式应该多样化…………………………… （6）
（二）已有试点不能涵盖不同地区、不同情况的农村信用社………………(7）
（三）真正的信用合作社尤其适用于促进村落小农经济的发展…………（7）
四、农村信用社治理结构改革的路径选择…………………………………（7）
（一）在扩大试点中，应该把完善合作制试点提升到与股份合作制和股份制试点同等程度的高度………………………………………………………… …（7）
（二）要鼓励农民建立真正意义上的信用合作社…………………………（8）
（三）政府直接干预和参与农村信用社和银行，都是不良贷款产生的重大根源……………………………………………………………………………………（8）
（四）从制度上看，把农村信用社改制成为农村股份制商业银行或农村合作银行还有待于明确法律规范…………………………………………………… （8）
五、结语………………………………………………………………………（8）
（一）只有容忍合作金融的多样化，才是对合作金融的真正负责………（9）
（二）政府、中国银行业监督管理委员会、中国人民银行等必须建立沟通协调机制………………………………………………………………………………（9）
（三）政府对农村信用社最好只保持低限度的介入………………………(9）
内容提要
农村信用社改革是当前的热点，本文从农村信用社的管理模式改革入手，在改革中的利益冲突中，分析农村信用社改革的模式，从中得到有益的启示，只有容忍合作金融的多样化，才是对农村信用社的真正负责，政府、中国银行业监督管理委员会、中国人民银行等必须建立沟通协调机制，但政府对农村信用社最好只保持必要的和低限度的介入。
论农村信用社的改革模式
一、改革的背景和提出问题
自从1950年确定建立信用社以来，农村信用社已经经历了数次改革，其历程可谓是风风雨雨，“摸着石头过河”的改革试点在全国大范围内铺开，管理模式始终是备受关注的焦点。农村信用社比较明确的行业管理始于1979年，从那时起由中国农业银行进行管理，行政管理与金融监管合一。1996年底进行的改革决定农村信用社和农业银行脱离行政隶属关系，业务管理和金融管理分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担。21世纪开始，在中国人民银行的推动下，农村信用社领域进行了三种模式的试点：一是在原有农村信用社框架内的重组模式，即以县为单位统一法人、组建省联社的模式，成立省级联社，在省级人民政府的领导下，具体承担辖区信用社的管理、指导、协调和服务功能；二是股份制模式，即在信用社基础上改组成立的东莞、惠州等农村商业银行模式；三是农村合作银行模式，即在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行模式。但是如何深化我国农村信用社体制改革，特别是怎样促进农村信用社法人治理结构的完善和经营机制的转换，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体；以及怎样明确信用社监督管理体制，落实对信用社的风险防范和处置责任等问题，依然是当前理论和实践中面临的重大问题。
本文将以结构视角为基础，比较农村信用社现存三种创新模式，分析其治理结构、运作方式以及其绩效特点。同时，还将从功能视角出发，探讨有利于农村金融服务需求满足的农村信用社改革创新路径。
二、三种创新模式的比较：结构视角
（一）县联社和信用社“统一法人”体制
这是在对县（市）联社和乡镇农村信用社及其分支机构进行清产核资的基础上，按照“一县一社、统一标准”的原则，把原来县、镇（乡）两级独立法人体制改制成县为统一法人的体制，原有乡镇农村信用社以分支机构形式存在。
评价统一法人体制，应作制度比较分析。既要与原有的农村信用社县乡镇两级独立法人体制相比，又要与规范的真正意义上的农村合作金融组织治理结构相比。目前已有的统一法人的模式，实际上是一种行政和科层的安排契约：中央银行采取的是行政督导的办法，而县级联社采取的是内部科层结构调整的做法。在这种情况下，中央银行主导下的对作为“准国有”组织的农村信用社的改组，实际上仅是“准国有”组织内部的改组。这个过程的实现，没有完成对农村信用社“准国有”金融机构性质的改变。因此，向县统一法人的过渡，是一种次优的选择。因为“准国有”金融机构与国有金融机构一样，无法克服所有权主体现实缺位、政府干预严重、激励不兼容等困境。同时，统一法人后，农村信用社规模的扩大以及信贷业务本身的高度专业化，使得信用社社员在管理中的作用更加微小,往往会导致社员对农村信用社的管理采取不闻不问的理性态度。而政府的干预和控制更排除了社员行使民主权利的机会。另外，乡镇网点信贷员的贷款权限会受到大幅限制，而决策将出现集中化趋势，如果不加以政策限制，离农民的距离比过去县乡（镇）两级法人体制下要远得多，大量分散小农的信贷服务需求将更加难以得到满足。
（二）农村商业银行模式
我省的东莞、惠州等农村商业银行先后成立，这是农村信用社体制改革另一种模式。
农村信用社改制为农村商业银行，基本操作要点在于：1、清产核资，对原农村信用社进行资产清理及净资产确认。2、清理社员股金，确认后的农村信用社股本金（个人资本与法人资本），在平等、自愿的基础上按1：1的比例转为农村商业银行股本金，对不愿加入农村商业银行的农村信用社社员，可在评估认定时作退股处理。从1：1转换比例来看，在处理过程中，对原社员的原农村信用社股权和对新建银行的认股权利未得到应有的尊重。 3、在对社员股金进行处理的基础上重新募集股本，由社会法人、自然人、系统内职工按一定比例分别持股。4、构建农村商业银行的内部治理结构。在组织机构方面，农村商业银行的最高权力机构是股东大会。股东大会选举产生董事会、监事会，实行董事会领导下的行长负责制。从形式上看，可以实现所有权、经营权、监督权“三分离”
农村信用社改制为股份制农村商业银行，在明晰产权、强化约束机制和增进绩效等方面的制度绩效明显，但也要克服一定缺陷：1、股份制农村商业银行机制在促进产权明晰、强化约束机制等方面具有无可比拟的优越性，但出于财务上可持续发展和商业经营利润的考虑，农村信用社原有“三农”方面的业务和机构均面临较大幅度的调整和转型。因为改制为农村商业银行，可以真正实现自主经营，成为真正的市场主体，所以，较多地区的农村信用社均有改制成农村商业银行的冲动。如果在全国范围内大面积对农村信用社进行股份制改造，在传统农村和经济欠发达地区必将抑制农村金融的发展，作为弱质产业的农业和农村中小型企业，在信贷的效益选择机制面前，金融支持不足现象将更加突出。2、农村信用社和改制后的农村商业银行尽管都带着“农”字，但是农村商业银行难以取得商业银行“利润最大化”目标与“支农”义务之间的均衡，对“三农”的服务功能必然屈从于对利润目标的追求。如果监管部门要对这一点严格监管，那么农村商业银行的业务经营机制与农村信用社的经营机制相比，将没有较大的转型，就会出现改制而未“转制”的问题，改革的预期收益实现程度降低。
从经济发展阶段性角度看，没有必要强求农村商业银行一定要服务“三农”。只要“三农”领域存在资金回报空间，对农村商业银行就有足够的激励。有些地区存在许多规模农户，他们有条件进入商业信贷市场，农村信用社改制成农村商业银行，对规模农户的影响应该不大。但是，原有乡镇农村信用社法人地位的取消，必然影响对分散农户的服务。所以，股份制农村商业银行模式更适合工业化程度较高、对农业信贷要求不多而支农任务相对较轻的经济发达地区。同时，应该注意到，在经济发达地区，农村信用社大多能够实现盈利，若按照合作制操作，更有条件实现以利润返还（按照存款量或贷款量）为基本激励模式的现代合作金融制度。也就是说，在我们目前试点进行商业银行改造的经济发达地区，实际上也是发展真正的合作金融的理想之地。3、农村商业银行的改制，无论从政策制定、模式选择，还是从具体操作的监管来看，政府始终处于主导地位。尽管这种政府主导型制度变迁能通过政府的强制力以最短的时间和最快的速度推进，但由于其存在着非完全市场化的选择性，改制未必能达到预期效果。4、规范的股份制具有明晰产权功能，可以有效解决农村信用社所有者缺位问题。创造的利润由股东按出资比例分享，出了风险由股东根据入股数量多少承担有限责任。但是，农村商业银行还是要考虑不要让政府太多的干预，摆脱政府对日常信贷业务的干预。5、股份制改造后，实行“一股一票制”，股东的决策权大小取决于出资额占总股本的比例，如果在法人大股东和农村商业银行之间不设置严格的监管防火墙，监管不严，容易造成大股东“内部人控制”问题。6、改制并没有解决农村信用社经营过程中存在的多元目标的冲突问题。中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致，容易造成农村信用社经营思维混乱和经营中的机会主义意识。在这种多重目标的冲突中，地方政府常常通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社转移成本，然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成不良资产和经营亏损，再把这个风险包袱转移给中央，中央银行则通过履行最后贷款人的职能或某种形式的补贴化解农村信用社的风险。为了支持农村信用社改制为农村商业银行，中央银行提供数额较大的长期无息再贷款支持，以缓解这些银行的不良贷款问题。中央希望改制后的农村商业银行能够更好地承担起支农义务，加大支农力度，尽管在经济发达的农村地区，经济结构中农业所占的比重在不断下降，但各种制度和条件造成的农业弱势特征决定了它在一定时期内仍需要政府的政策支持，地方政府更注重改制后的农村商业银行对其局部利益和地方政绩和贡献是否增加，而农村信用社改制后作为一个企业主体，以赢利为经营目标是其最优选择。不同主体之间改制目标的差异性，容易导致在组建农村商业银行的过程中，难以做到上下完全统一，从而增加了改制成本。
（三）农村合作银行模式
浙江宁波鄞州农村合作银行建立，采用的是股份合作制的形式。这是农村信用社体制改革的又一种模式尝试。
在改制过程中，鄞州农村合作银行的运作要点在于：1、在自愿的基础上，以定向和定量方式向辖内自然人、企业法人和其他经济组织募集股本。2、以资格股为前提，增加投资股以满足不同层次参与者需求。3、以股东代表大会作为其权力机构，股东代表在行使权力时，“一人一票制”，体现合作制的基本原则。股份合作制，把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合起来。一是通过设置资格股和投资股，扩大了股本来源范围，有利于扩大资本实力；二是可以顾及农户、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益，充分体现大多数入股金额少的小股东意志，从而在股权结构、治理架构上确保了改制后的农村信用社不偏离服务“三农”的方向，能够达到支持农村经济发展的目标；三是避免了农村商业银行产权体制设计方面可能出现的追求利润最大化而对弱势产业——农业发展带来的负面影响。可以说，股份合作制能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，对中国大部分农村地区而言是一种可行的金融制度安排。但也应该注意：（1）实行股份合作制后，由于自然人股东众多，股权分散，他们对农村信用社的所有权难以体现，容易产生参与监督的成本归自己而监督产生的收益却归所有股东的问题，所以小股东可能对参与民主管理表示“理性无知”，采取“搭便车”行为。（2）股份合作制的内在稳定性是有限的，它有着朝着股份制或者合作制两头演化的惯性。尤其是业务量增多，要求银行增资扩股从而扩大银行规模时，合作制往往容易让位于股份制，也就是合作制成分减少，股份制成分增大。这一点在美国和德国较早就发生了，其中美国走得更远。因此，需要客观对待股份合作制安排的制度优势和弱点。（3）农村合作银行产权体制设计，避免了可能出现的追求利润最大化而对弱势产业——农业发展带来的负面影响，有利于农村信用社不断扩大规模以适应农村的金融需求和经济发展的需要，可以部分地满足政府的支农要求。根据责权相对称的原则，政府应该对这类机构提供相应的补偿，因为它部分代替政府承担了提供某种公共产品的作用（即服务“三农”）。（4）难以有效解决民主管理不易落实的问题。“一人一票制”是合作制的精髓，股份合作制的制度设计运作的逻辑结果，并不鼓励持大股，持大股者与小股持有者同权。但是，在实际运作过程中，大股东说了算的现象可能现实地存在，自然人股东（多是农民）行使民主管理权利的效果也是有待商榷。
三、对已有试点和改革的总体评价
（一）农村信用社改革试点模式应该多样化。鉴于我国各地经济发展极不平衡，不同地区的中小经济实体的市场生存竟争能力差别很大，对金融机构的服务需求也不相同。同时，由于地区经济发展差异的存在，各地农村信用社发展也呈现不均衡状态。因此，不论是从功能视角角度出发，还是从需要角度出发，中国农村信用社制度创新均需要多样化，可以是合作制、股份制，或是股份合作制，也可以同时并存。各种各样的试点是必要的，以便全面推进各地农村信用社的改革。
（二）已有试点不能涵盖不同地区、不同情况的农村信用社。农村信用社县联社统一法人试点模式只局限欠发达地区，农村商业银行和农村合作银行模式模式应在发达地区。即使这些试点本身可以誉为中国农村信用社改革的重大突破，但是试点范围太窄，试点的治理模式类型也过于单一，这意味着我们错过了上一阶段在其他中等发达和欠发达地区的农村信用社进行股份制、股份合作制改革试点的机会，但从另一方面来说，可以引发治理结构层面的制度竞争和制度学习、模仿和创新。
（三）真正的信用合作社尤其适用于促进村落小农经济的发展。它是自下而上建立的，其扎根于乡、村，乡、村是其立足和存续之本。其业务主要集中在村庄社员之间的资金融通，而对外部非社员的资金融通则是辅助性的，有限制性规定的。社员之间的信任和信息对称是其开展资金融通的基础，中国农村信用社村级信用站制度的良性运转，也证明了这一点。正因为如此，一些学者认为，信用合作社的最有效边界就是村落的边界。突破了村落的地缘和血缘边界，信息不对称就会产生，借贷风险也会大幅度增加。而这种真正的信用合作社，无论是通过新建还是改建产生，都离不开自下而上的构建原则。只要政府真正允许现有的农村信用社根据这类原则改造为真正的基于村落的信用合作社，并配之以切实可行的、规范的监管手段，真正的农村信用社在中国的广大农村天地大有发展前途。
四、农村信用社治理结构改革的路径选择
从上述结构的分析可以看出，农村信用社治理结构改革的试点模式选择本身还存在局限性，还需要探索。党中央、国务院确立的深化农村信用社改革的指导思想“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”，无疑将会为我国农村信用社改革开创新的局面。但是，在农村信用社治理结构改革的路径选择方面，至少还需要考虑下述政策选择：
（一）在扩大试点中，应该把完善合作制试点提升到与股份合作制和股份制试点同等程度的高度。不能以股份制、股份合作制代替合作制。在这里，涉及到有关农村信用社的范围与规模的讨论问题，即信用合作社到底是立足于农村、还是乡为基础而建立的问题。笔者认为，农村信用社应立足于村落，即农村的最基层，而不是划一地把整个结构简单上收为县联社统一法人。
（二）要鼓励农民建立真正意义上的信用合作社。这里似乎存在市场容量问题，但是，潜在的市场容量和业务拓展边界还非常巨大，农村非正式金融的兴盛就说明正式金融机构当前的服务远远满足不了农村的金融服务需求。真正意义上的信用合作社，有利于在农村金融市场上竞争局面的形成，带来农村金融市场中农民需要的储蓄和信贷服务效率的提高。
（三）从历史经验看，政府直接干预和参与农村信用社和银行，都是不良贷款产生的重大根源。地方政府如果不退出这些金融机构，很容易把它们当作自己的提款机，即便地方政府有着税费来源作为政府信用的保证。无论是新建真正意义的农村信用社，还是改制后的农村信用社或银行，政府不应该持有股份或者直接参与管理。
我国农村信用社改制之后，只要是地方政府没有控股，仍应由中国银行业监督管理委员会根据银行的财务指标、贷款风险指标和巴塞尔协定的标准等来监管，地方政府只对其他方面支持和协调作用。
（四）把农村信用社改造成为农村商业银行，中国银行业监督管理委员会和中国人民银行就应该按照《商业银行法》对农村商业银行实施监督管理，而改制成为农村股份合作制银行和完善合作制的农村信用社呢？我国缺乏明确的法律规范，从制度上看，这样一种涉及多层次利益主体的改革，却缺乏一部明确各方根本利益性权利、义务和责任的法律规范。法律的空白，已经给农村信用社的发展带来了许多问题。过去合作制流于形式，很大程度上并不是合作制自身的原因，而是在于缺乏完善的法律制度和监督管理机制。因此，应该尽快制定出台《合作金融法》或者是《农村合作银行法》，既保障合作金融机构的权益，也使得监督管理部门当局的监管有法可依。完善《合作金融法》或者是《农村合作银行法》还得依靠政府制定专门立法。
五、结语：农村信用社只有因地制宜的选择模式，才能扬长避短，更好地发挥农村金融主力军的作用。
鉴于我国各地经济发展极不平衡，对金融机构服务需求也不同，说明“统一模式”越难有市场，那么只有因地制宜的选择才能扬长避短。
（一）只有容忍合作金融的多样化，才是对合作金融的真正负责。金融机构的功能比金融机构的组织结构更重要，所以，重要的不是哪种金融机构，而是金融机构具有什么功能。中国农村信用社的发展具有较强的土生土长的特点，情况千差万别，只要有利于“三农”，应允许不同形式的农村信用社存在。在落后地区可以是不以赢利为目的的信用互助合作组织；在中等发达水平地区，可以是以服务为主兼顾赢利的农村信用社；在较为发达地区，可以是以赢利为主兼顾为社员服务的农村金融组织；在高度发达的地区，可以成立农村合作银行。如果用一种模式来决定情况千差万别的农村信用社改革，其结果就是不负责地把农村信用社推向混乱的深渊。
（二）政府、中国银行业监督管理委员会、中国人民银行等必须建立沟通协调机制。基于农村信用社改革模式多样性的特点，上述三方在实施改革方案时，必须要加强联系，互通信息，特别是中国银行业监督管理委员会应该是农村信用社改革的指导者，保持同当地人民银行与政府的沟通。因为当地人民银行在近几年的监管实践中对农村信用社情况的了解更全面、更连续、更透彻。同时还要广乏征求社会各界的意见，只有在充分了解当地农村信用社情况的基础上，才能科学合理地选择农村信用社的经营模式，从这个层面上看，加强沟通协调并不是相互尊重的花架子，而是一种对农村信用社走上可持续发展道路的负责的态度。
（三）政府对农村信用社最好只保持必要的和低限度的介入。政府的介入只在推动专门立法和相关立法的制定和调整，尤其是推动制定专门立法，是合作金融走向规范发展的关键之一，但是，从大多数国家的经验来看，政府也应避免过多直接介入合作金融事务。过多直接介入，一方面有违合作金融机构的合作性质，另一方面也与市场经济基本原则相持，不利于合作金融事业的健康地发展。政府对合作金融的支持，应当侧重于推动立法建设、完善相关服务功能。
参考文献：
[1]《关于深化农村信用社改革试点方案》。
[2] 张功平。合作金融概论。
[3] 谢平。中国农村信用社体制改革的争论。
[4] 郑良芳。对我国信用社体制改革争议的看法与建议。
