数据来源：《中国统计年鉴》2005年版，《中国农村统计年鉴》2005年版
1.2.3小额信贷有利于提高农民收入，有助于我国三农问题的解决
三农问题是当前我国国民经济最大的变量，三农问题的核心是农民收入问题。首先，给农户发展农业生产提供贷款支持，直接提高农业的生产水平的同时也提高了农民的收入。其次通过小额信贷发展非农产业，提供新的就业机会，农户可以转移劳动投入，在土地与兼业之间分配劳动，提高劳动收入，实现自我发展。第三，农民的资金需求具有季节周期刚性和时间约束性，需要及时快捷地获得所需资金，从而及时投入生产，小额信贷手续简便、灵活、快捷的服务有效的适应了这种需求。
2我国小额信贷的发展阶段与模式
2.1小额信贷发展阶段
我国小额现代发展已有十多年的历史，到目前为止，我国小额信贷大体上可以分为四个阶段：
2.1.1初期试点阶段
本阶段主要是从1993年至1996年10月。1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉“乡村银行”小额信贷模式引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”，先后在6个县开展了小额信贷。1995年，联合国开发计划署与中国国际经济技术交流中心小额信贷扶贫项目在我国17个省的48个县（市）执行，后来推广到天津和河南的部分城市，开展了针对下岗职工的城市小额信贷。随后，还有一些国际组织相继在我国开展了一些小额信贷项目。
这一时期小额信贷的特点是，在资金来源方面，主要依靠国际捐助和软贷款，基本上没有政府资金介入。
2.1.2项目扩展阶段
该阶段为1996年10月至2000年。1999年以前，主要是由政府扶贫办下设的扶贫社代理农业发展银行发放扶贫贴息贷款（中央财政给予贴息补助资金），开始在较大范围内推广政府主导型小额信贷。1999年改为由农业银行发放小额扶贫贴息贷款并直接发放到户。
这一阶段小额信贷发展的显著特点是，在继续借助国际援助资金的同时，中国政府利用小额信贷服务这一金融工具，以实现2000年扶贫攻坚和新世纪扶贫任务为宗旨，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和金融机构（农业发展银行、农业银行等）为运作机构实施政策性小额贷款扶贫项目。
2.1.3正规金融机构全面介入和各类项目进入制度化建设阶段
该阶段主要指2000年至2005年12月。2000年开始，作为正规金融机构的农村信用社，在中国人民银行的推动下，全面试行并推广小额信用贷款活动。到2001年已经有32000家农村信用社开展小额信贷服务，几乎占到整个个信用社的80%，约有25%的农耕户获得了这种贷款。这一阶段的明显特征是农村信用社借助中央银行再贷款的支持，在加强信用户、信用村镇建设的基础上开展农户小额信用放款。从2002年开始，借鉴农村信用社的经验，中国政府开始针对国有企业下岗失业职工再就业发放自主创业贷款。
2.1.4是商业性小额贷款组织试点阶段
该阶段从2005年12月开始，尝试商业化和市场化的路子发展小额信贷市场，其基本理念是商业化可持续发展的小额信贷组织，其基本特征是“只贷不存”，必须是以商业投资资本为主的小额贷款公司，其经营应该遵循商业原则，自主经营，自担风险。
2.2我国小额信贷发展模式
到目前为止，我国小额信贷出现了三种发展模式并存的格局，他们分别是：非政府组织小额信贷、政府主导的小额信贷和正规金融机构操作的小额信贷。
2.2.1非政府组织小额信贷
非政府小额信贷组织在我国的小额信贷发展中发挥了积极的先行作用，己逐渐成为小额信贷的一支重要力量。具有以下特点：第一，和地方政府合作或者在当地政府的支持下独立运作；第二，不吸收借款人之外的集资或储蓄；第三，这些项目大多由国际组织、慈善机构等捐赠，只有少数使用了政府部门的扶贫资金；第四，大多在当地民政局注册为社团法人，合法开展活动。
从机构地位上看，非政府组织小额信贷机构在当地民政部门登记注册，有些还获得了人民银行有关部门同意开展小额信贷扶贫试验的审批文件，但所有非政府组织小额信贷机构都不是真正意义上的金融机构，因而也就不具备融资资格。这一状况不仅使非政府组织小额信贷机构无法通过吸收自愿储蓄持续地筹集相对低廉的资金，而且也不能从正规金融机构进行融资，来扩大自己的业务规模。非政府组织专业性小额信贷机构所处民间机构地位，使事实上与小额信贷机构具有内在经济联系的上层管理部门在法律上不能行使管理者的职能。
2.2.2政府主导的小额信贷
我国小额信贷的一大特色就是政府主导型小额信贷。在农村市场方面，1996年，中央扶贫开发会议提出扶贫资金不仅要到县，而且要到村、户。1998年9月，中共中央、国务院在《做好当前农业和农村工作的通知》中，对小额信贷扶贫工作提出方针：积极试点、认真总结规范，逐步发展推广。1999年中央扶贫开发工作大会再次强调小额信贷扶贫的作用，指出：小额信贷是一种有效的扶贫到户形式，要在总结经验、规范运作的基础上，积极稳妥地推行。在城市方面，随着国有企业职工下岗以及城市贫困人口的大量存在，政府也在城市展开了小额信贷的工作；城市小额信贷主要由政府自己设计、筹资和操作。
2.2.3正规金融机构操作的小额信贷
我国经营小额信贷项目的主要是两类机构：一是传统的商业银行，其中，农业银行发放财政贴息的扶贫贷款，城市下岗工人的再就业贷款、学生的助学贷款等；二是1999年中国人民银行下发了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理暂行办法》，从此农村信用合作社成为我国提供小额信贷服务的一支重要力量。
截止2004年12月底，全国农村信用社各项存款余额达27840. 97亿元，比年初净增3777. 07亿元，增长15. 70%；占全部金融机构人民币存款余额的11. 55%。各项贷款余额达19551. 25亿元，比年初增加2629. 30亿元，增长15. 54%；占全部金融机构人民币贷款余额的11. 05%。其中，农业贷款余额达490. 29亿元，比年初净增加1557. 30亿元，增长22. 5%.农业贷款中农户贷款余额6795. 56亿元，比年初增加1218. 73亿元，增长21. 86%。截至2007年6月底余额为1927亿元，覆盖面占全部农户27.3％。此外，还有农户联保贷款1200万户，余额114亿元，占农户的5.4％。
3我国小额信贷发展过程中存在的问题与对策分析
小额信贷在我国的实践表明其在我国具有顽强的生命力和广阔的市场。小额信贷在我国能够服务于最贫困的地区，对缓解农村地区贫困，增加就业机会有巨大的贡献；但是，我们也应当看到当前我国小额信贷发展还存在很多问题，这些问题如果不能得到解决，无疑会成为小额信贷发展的瓶颈，具体可以分为宏观和微观两个层面。
3.1存在问题
3.1.1宏观层面问题
我国小额信贷的发展带有明显的政府色彩。小额信贷更多的是充当政府扶贫的一种工具。非政府组织面临诸多宏观层面问题，发展遇到了障碍。具体来看，小额信贷发展面临的宏观问题主要有：
⑴小额信贷机构服务定位问题
我国的小额信贷主要借鉴孟加拉乡村银行的模式，以扶贫作为第一目标。但是我国国情和孟加拉存在差异：首先，在孟加拉80%的贫困人口没有土地，而在中国农村实行的是家庭联产承包责任制，具有一定的财产基础；其次，我国贫困地区人口居住比较分散；再次，我国是一个大国，区域经济发展极不平衡，贫困的程度和标准大相径庭，小额信贷机构也就不能采取整齐划一的模式；最后，小额信贷项目集中在农村，忽视了庞大的城镇贫困阶层和低收入者，更忽略了小额信贷的巨大潜在客户——微小企业。虽然政府部门和人民银行也鼓励开展下岗再就业方面的小额信贷，但是规模小且具有强烈的行政色彩，贷款手续复杂，不符合市场规则。
⑵小额信贷业务政策准入和监管问题
目前我国小额信贷业务主要由非政府组织，政府主导的小额信贷组织和信用社、农业银行等提供。对小额信贷机构的法律地位缺乏界定，今后非政府组织何去何从没有一个明确的方向。从国外经验和目前国内的一些讨论来看，机构化或称正规化可能是一个发展方向。另外，对小额信贷机构进行监管问题也存在争论，小额信贷的监管主要是对吸收存款的小额信贷机构的监管，但国内还没有成立相应的监管机构，也没有相应的监管归口。
⑶利率市场化问题
人民银行对商业银行贷款的利率上限己经放开，但是对信用社发放小额信用贷款的利率仍有限制。规定农村信用社的小额信贷利率可在人民银行规定的基准利率基础上月浮30～50%，农业银行发放小额扶贫贷款必须执行优惠利率。这与国际上开展的小额信贷实行高利率或浮动利率不同，使得小额信贷缺乏吸引力，从而限制了小额信贷机构的财务可持续发展。
⑷征信体系建设问题
近几年人民银行主导的个人征信系统和企业征信系统建设取得了长足进步，但是由于中国人口规模庞大，特别是贫困地区人口较为分散，在个人征信建设上仍需努力。现代征信体系是小额信贷，乃至金融业进一步健康、稳定发展的制度保障，加快完善征信体系建设刻不容缓。
3.1.2微观层面问题
除了宏观层面的限制因素，我国小额信贷发展过程中也面临诸多机构层面的问题，具体表现在：
⑴组织结构问题
我国小额信贷机构多依附于政府，行政色彩较浓，缺乏职能上的独立性。由于依托于政府，他们的工作与政府机构常常发生矛盾，政府对机构运作有太多的干预。在自身管理方面，我国小额信贷机构或者没有设立决策机构和监察机构，或者虽然设立这些机构却流于形式，因而机构的运作缺乏监督机制，离健全的组织机构还有相当的距离。同时，我国小额信贷机构大多形式单一，缺乏明晰的发展战略和运营计划，内部管理缺乏信息管理系统和控制机制。
⑵目标客户问题
我国小额信贷机构大多以农村贫困人口为服务对象。但是在国内，贫困人口并不限于农村，近几年我国的基尼系数不断扩大，贫富差距拉大，城市也有相当比例的低收入阶层，他们同样需要小额信贷服务。国内微小企业发展也面临融资难的问题，微小企业在促进地方经济发展，增加就业方面具有大企业不可比拟的优势。他们所需的资金多是流动性的，金额小、期限短、能够且愿意接受较高利率，小额信贷非常适合他们。可是他们大多还被排除在小额信贷的服务范围之外。最后，客户的单一化使得小额信贷机构无法通过多样的化信贷组合来分散风险。
⑶资金制约问题
由于国内小额信贷机构不具备法律地位，不能吸收低成本的储蓄，主要依靠捐赠和软贷款，资金来源单一。一旦不能获得持续性的捐赠或政府补贴，小额信贷机构就会面临终止的困境。同时，资金的制约还限制了规模的扩大。
⑷信贷产品单一问题
我国小额信贷主要借鉴孟加拉乡村银行模式，提供的信贷产品大多是整贷零还。产品设计过于单调，不能根据客户的需要设计信贷产品。而且小额信贷组织基本上只提供信贷服务，不提供储蓄、小额保险等服务，不能发挥出综合金融服务的效益优势。
⑸风险管理问题
在我国的小额信贷扶贫中，相当一部分是由地方政府基层机构提出项目并组织实施。在这种情况下，大部分地方政府基层机构并不承担小额信贷机构的风险，造成了政府基层机构提出的小额信贷扶贫项目带有强烈的行政色彩或者个人主观意志。缺乏对小额信贷运作风险的认识，更谈不上良好的风险管理措施。
3.2解决我国小额信贷发展问题的对策
3.2.1强化市场化运作
坚持以市场为基础，减少政府干预，区分政府扶贫与小额信贷的功能，小额信贷作为金融的制度和技术创新，最重要的功能是是欠发达农村的广大农户得到进入金融市场的机会。将小额信贷从单一的扶贫中解放出来，一方面把小额信贷机构发展逐渐建立在市场化基础上，按照现代金融机构的原则进行经营，创建可持续资金运营的基础模式。另一方面弱化地方政府对小额信贷机构的过分干预，避免其成为新的金融体系不良贷款的来源。中国地域广阔，而各地的自然条件、经济发展水平以及社会宗教文化等千差万别，照搬一种小额信贷模式难以满足不同地区的个性化需求。因此，要以本地市场出发，因地制宜地建立适合当地的区域性小额信贷组织。
3.2.2寻求多渠道的资金来源
中央银行应继续加大对农信社支农再贷款的投放力度，以有效调节农村资金供求紧张状况。在个别地区，央行可以允许在一定的范围内农信社自主上浮存款利率，以缓解资金问题。此外，农信社还可以通过发展农村金融机构之间的资金借贷，疏通横向资金融通渠道。我国各地农村的自然条件、产业构成不同，信贷资金供求状况也存在着较大的差别。农业投资和农业生产的周期较长，要解决农信社的资金余缺问题，单靠短期拆借是难以解决的，这就需要发展金融机构之间的资金借贷，以提高资金使用效率。建立区域性的农村信用社资金融通网络，条件成熟时可以建立全国性的资金市场，从而实现资金的最优配置。
3.2.3 放开小额信贷利率，实现利率市场化
地方政府不再强制性规定具体利率，在不超过基准利率四倍这一前提下，放开利率水平，根据当地资金需求情况，自主地制定利率水平，比如可以采取由借贷双方自主协商的方式来确立交易利率。当然利息收入必须能覆盖交易成本和风险成本，也就是要实现赢利性。
创新信贷产品，对不同产品实行差别利率。例如，对于生产性贷款和非生产性贷款就可以实行不同的利率，即对于生产性贷款实行较为优惠的利率以鼓励贫困农民通过农业生产改善家庭经济状况。
3.2.4 建立小额信贷的风险控制机制
通过建立农户经济档案，对农户的家庭住址、人口、田亩、经济收入情况等详细记载并经常更新，这样，在发放贷款时可以减少不必要的违约风险。另外，可以对历史借款编制还贷记录，根据记录重新评定农户的信用等级，从而决定其信用贷款限额等级和利率优惠政策。对于那些历史记录不好的农户取消资格或加以限制，而对于信用良好的可以给予一定的利率优惠和优先贷款。
探索建立小额信贷的风险补偿机制，通过建立风险补偿基金，用于弥补因自然灾害等不可抗拒因素形成的小额信贷损失。为了分散和规避风险，可以在农村推行农业意外保险制度，扩大承担风险的主体，提高贷款当事人的抗风险能力，使农业风险由信用社和保险公司共同承担，同时做好信用社资本金的补充，完善呆、坏帐准备金制度。
3.2.5 加快小额信贷监管框架的建立，完善相关法律法规
针对不同形式的农村小额信贷，应采取不同的监管模式，这里主要是要区分审慎性监管原则和非审慎性监管原则。一般来说，对于那些允许吸收公众存款的从事小额信贷业务的机构，如农村信用社，农村合作银行，综合性商业银行的小额信贷事业部，适用“低门槛、严监管”的审慎性原则，将其纳入银行监管框架中。对于一些硬性指标，如最低注册资本、资本充足率、存款准备金率、风险集中度等要严格规定。
而对于那些“只贷不存”的专业小额信贷公司和农村资金互助社、公益性小额信贷组织则适用非审慎性监管原则，为小额信贷机构设计行为准则。包括对小额信贷的信贷业务准入、客户保护、利率政策、法律规范等问题进行监管。
政府在设计监管框架时必须考虑到小额信贷机构所付出的成本，如各种信息披露文件的整理和报送的成本；其次还要考虑到监管者的监管成本，即监管者对大量的小额信贷组织必须付出很多的人力、物力和财力。如果监管框架的设计过于繁琐，既超过了被监管者的承受能力，也超过监管者的监管能力，最终或是形同虚设，或是归于失败。
尽快出台针对小额信贷的法律法规，给予现有的小额信贷机构合法地位，并为其提供一系列配套的优惠政策，如免除小额信贷业务的营业税，降低所得税，发放低利率的政府再贷款等。
3.2.6 抓住机遇，推动小额信贷向正规化方向发展
以往的小额信贷采用的方式多为项目运行，因此不仅作用的范围很有限，而且很难实现可持续性，根据国外小额信贷的实践可以看出，小额信贷将来的发展方向是逐渐向正规化过渡，小额信贷的正规化主要可以通过两个途径实现：一是从事小额信贷业务的非政府组织转变为正规金融机制。二是现有的正规金融机构进入小额信贷领域。
去年年底，中国银监会发布了关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见，这对于大力培育新型小额信贷组织，尤其是正规化小额信贷组织具有积极意义。该意见为非政府组织小额信贷机构早日实现合法化提供了契机，这类小额信贷机构在放宽市场准入的机遇下，有望通过努力取得金融牌照，进入正规金融，有了合法地位后就能吸收存款，就有了筹集资金的渠道。
4小额信贷可持续发展的思路
4.1小额信贷可持续发展的概念
狭义的小额信贷可持续的概念是指机构本身提供的信贷服务所产生的收入能够覆盖其运营操作成本和资金成本，以保证其收入大于支出，即小额信贷机构的商业可持续。广义的小额信贷可持续的概念包括财务可持续与组织可持续两个方面。
财务可持续是指小额信贷机构不需要外部提供特别资助的条件下实现自我生存和发展的能力，其又可分为操作可持续和经济可持续两个层面。操作可持续是指小额信贷机构的利息收入和其他收入能够覆盖机构非资金成本和直接资金成本的能力。经济可持续，就是指小额信贷机构所获得的利息收入和其他收入能够支付贷款的全部资金成本和非资金成本。达到了这个层面，小额信贷机构便不需要提供任何补贴，而且对小额信贷机构的投资可以获得一定的利润回报。对于小额信贷来说，只有做到操作上的可持续，才能实现经济可持续。组织可持续指机构在工作人员的招聘、培训和使用方面可以独立运作，而不需要外界的支持。
4.2推进我国小额信贷可持续发展问题的思路
解决小额信贷可持续发展问题，必然要在扶贫目标和机构可持续目标两方面寻求一种平衡。从某种程度上说，也是对政府行为范围和市场行为范围的一次重新界定。结合以上分析，本文分别提出解决问题的思路。
一方面，对于小额信贷外部经济的成本分担问题，小额信贷正的外部性决定了纯市场经济的、完全竞争条件下的资源配置无法达到帕累托最优。因此，由全社会来承担部分小额信贷的成本是必然的选择。解决方案无外乎津贴、企业合并以及明确产权几种方法。结合小额信贷自身的特点，现实的做法就是采取政府财政补贴的方法，一方面降低小额信贷机构的成本，另一方面是让贫困者得到比较优质低廉的小额贷款。这种补贴以不强行规定小额信贷机构的贷款利率为前提。这一思路能否达到目的的两个关键点是：财政贴息的份额必须适度，要兼顾补贴贫困群体和对信贷机构工作人员提供正面激励两个目标；对扶贫项目的界定与资格审查必须规范、有操作性，防止小额信贷的客体偏离扶贫目标。综合来讲，采取以政策性扶持为基础的市场化运作机制，是解决我国小额信贷可持续性发展问题的一条现实途径。
另一方面，对于小额信贷的成本与风险控制难题，主要通过以制度创新来完善内部管理机制、实行有效的风险控制措施和培育社会信用三个方面来解决。具体来讲：首先，在我国的小额信贷机构的管理中，以激发员工及管理人员的潜能和提高员工的工作积极性为关键点，建立一套完善的激励奖惩机制，使工作人员的收入和职务晋升以机构业绩挂钩；也可以考虑以灵活的运作管理方式来提高运作效率和加强扶贫效果。除了大部分机构采取的小组联保以外，还可采取适量的个人信用担保、保证金担保、信用社区担保等符合实际的担保方式。其次，尽快建立农业重大自然灾害风险政策性保险和商业保险。针对小额贷款建立有效的约束机制，对分散的小额贷款进行严格管理，消除因小额贷款因管理力量不足带来的隐患。最后，创建信用社区或信用村，用集体理性来约束个体行为和化解个体违约风险，并使群体在这种集体约束行为中获得优先贷款和利率优惠等权利，为小额信贷的发展创造社会信用环境。
总之，不论从国际还是国内的发展经验来看，小额信贷对于服务贫困阶层和微小企业具有不可比拟的优势，有助于低收入阶层和贫困人口增加收入、创造就业机会、为微小企业提供金融服务等。小额信贷在我国有着广阔的发展前景。在小额信贷发展过程中，政府当局和监管机构具有十分重要的作用，但更多的应该表现在政策的优惠和引导，而不是行政式的干预。随着农业生产率的提高，城镇化进程的加快，将有大量的农村人口转向城镇，小额信贷有助于引导和支持农民转向工业化和服务化。
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