一、我国建立存款保险制度的必要性
（一）我国存款保险制度的现状
（二）我国建立存款保险制度的必要性
1、保护存款人利益的需要
2、稳定金融体系的需要
3、强化银行业监管的需要
4、完善金融机构退出机制的需要
5、发展中小商业银行的需要
（三）我国四大国有独资商业银行也应建立存款保险制度
二、我国建立存款保险制度的可能性
（一）我国存在众多的存款保险对象
（二）我国拥有丰富的存款保险资源
（三）我国公众的存款保险意识正逐渐加强
（四）金融监管体系进一步健全
内 容 摘 要
随着银行体制改革的不断深入和金融业的不断发展，存款保险制度的建立已成为目前金融业发展面临的一个重要问题，本文试图从分析我国存款保险制度现状开始，根据保护存款人利益、稳定金融体系、强化银行业监管、完善金融机构退出机制以及发展中小商业银行的需要等来说明我国建立存款保险制度的必要性，并从存款保险对象、存款保险资源、公众存款保险意识等几方面论证我国建立存款保险制度的可能性。
浅议我国建立存款保险制度的必要性和可能性
随着银行体制改革的不断深入，潜在于我国金融体系内部的一些风险逐步暴露出来，银行体系的稳定问题、存款人利益的保护问题成为人们关注的焦点。建立具有中国特色的存款保险制度，已经成为我国深化金融体制改革、完善金融体系的一项战略性任务。本文通过对我国金融体系存在主要问题的分析，阐明了我国建立存款保险制度的必要性，并提出了建立存款保险制度的可能性。
一、我国建立存款保险制度的必要性
在我国传统计划经济时代，由于国有银行一统天下，而国家又一直对银行实行十分严格的保护政策，没有银行破产的现象，因此存款人对银行保持高度的信任感，风险意识较弱。随着经济体制改革的深入进行，我国金融问题凸显，尤其是1997年发生的亚洲金融危机，给正处于开放和转轨过程的我国金融业敲响了警钟，提出了有效防范和化解金融风险的严峻课题。在我国，银行风险问题虽然还未严重冲击我国经济生活，但已有所表现，小规模的金融机构挤提现象使我们无法忽视其中隐藏的风险，鉴于此，笔者以为，应尽快建立存款保险制度以完善我国银行的安全体系。
（一）我国存款保险制度的现状
我国尚未建立公开、自动且具有实质性赔偿条款的存款保险制度，然而考虑建国以来我国金融领域的实际情况，以及20世纪90年代后期中国人民银行对广国投、中农信的破产及海南34家城市信用社危机事件的处理结果表明：我国政府作为银行的后盾，自始至终对所有存款人的利益进行了绝对保护，即我国实质上实行的是一种“隐性的”、没有明确法律条文规定的存款保险制度——国家信用担保。
第一，我国没有以法律或其他形式对存款保险的各项制度做出规定。没有成立存款保险机构，也没有对存款保险的各项要素如存款保险的范围、保险限额、资金安排等做出明确规定。对于银行倒闭时的存款人利益保护问题，《商业银行法》规定：商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠工资和劳动保险费用后，应当优先支付储蓄存款的本金和利息。
第二，我国对存款人提供了有效保护。在撤消金融机构的实践中，我国政府对被关闭的城市信用社和商业银行的个人债务都采取了全额保护的办法，由中央银行、地方政府出资兑付了个人债务的全部本金和合法利息，避免了由于金融机构倒闭可能给储蓄存款人造成的损失。
第三，储蓄存款市场占有率高达70%的四大国有独资商业银行的经营是以国家信用为后盾的。由于四大国有独资商业银行属于国家所有的性质，其经营实际上以国家信用为担保，存款人并不担心国有独资商业银行出现支付风险时其存款发生损失，从这一意义上讲，国家也对存款人提供了某种形式的保护。
（二）我国建立存款保险制度的必要性
1、保护存款人利益的需要
改革开放以来，我国最为显著的变化之一就是国民收入分配向个人部门的大量倾斜。在国民收入初次分配的结构中，1979年政府部门、企业部门、个人部门比例为12.2%、 37%、50.8%；到了1988年，已相应转变为11.4%、27.3%、61.3%。而政府、企业和个人的最终分配结构也由改革初期的23.5%、12.1%和64.4%，转变为1988年的11.7%、10.8%和77.5%。与此相适应，中国的国民储蓄结构也发生了显著变化，储蓄主体由改革前的政府变为现在的个人。1978年，社会总储蓄的96.7%来自政府和国营企业，年末居民储蓄余额只有210.06亿元，占银行存款总额的16.2%，到了2004年居民储蓄存款总额为126196.22亿元，占存款总额比重为50.23%。由此可见，保护存款人的利益对于稳定存款，维护信用秩序，保障社会政治、经济稳定显得尤为重要。
商业银行作为一个特殊的企业，其负债经营的特点决定了它不可避免地要发生损失和风险，而任何一种风险，最终都将转化为流动性风险。流动性风险一旦产生，银行支付能力就会受阻，一旦储户获知半点信息，便会立刻挤提存款。另外，以往公众对银行的信心与银行的国有性质有关，现在产权多样化，股份制银行、外资银行、社区储蓄机构等金融机构没有“国”字招牌，公众若担心存款安全，也容易导致银行挤兑。公众挤兑会使银行在短时间内失去清偿能力，最终将导致破产。银行倒闭破产，最大的受害者当属存款人，他们对银行的破产本无责任，却要承担损失，这并不公平。如果建立了存款保险制度，当参加存款保险的银行出现支付问题或不幸破产倒闭，依保险合同条款，保险机构可向投保银行给予义务援助，或直接向存款人给予部分或全部的存款补偿，使存款人的损失降低到尽可能小的程度，最大限度地保护存款人的利益，有利于提高存款人对银行的信任度。
2、稳定金融体系的需要
建立存款保险制度有助于保障金融平安，维护金融机构健康发展，提高金融体系整体抵抗风险的能力。
存款类银行机构是高负债经营机构，具有内在的不稳定性和脆弱性，存在导致金融风险的自然倾向。例如银行经营具有较高的“杠杆比率”。按照《巴塞尔协议》的规定，商业银行的资本充足率应不低于8%，核心资本充足率应不低于4%。从实际执行情况来看，商业银行的这两个比率即使达到了上述要求，也不会高出很多。例如，90年代世界1000家大银行的核心资本/资产比率一直是在4.5%左右（见下表）。
90年代全球1000家大银行核心资本充足率的平均值
年 份
90
91
92
93
94
95
96
97
核心资本充足率（%）
4.29
4.45
4.52
4.66
4.67
4.56
4.57
4.48
^^文档来源：《银行家》（英国），1997年8月
这说明银行的杠杆比率（资本充足率的倒数）要比工商企业（一般要求在20%以上）高得多，资本扩张的能力要比工商企业强得多，同时也说明银行承受资产损失的能力比工商企业弱得多。此外，由于银行具有的比较特殊的资产负债期限结构的不对称性（即存款存在“软约束”，贷款存在“硬约束”），以及存款人、银行机构和借款人之间的信息不完全和非对称等因素，加重了银行体系的脆弱性。
建立存款保险制度，通过存款保险公司的事前预防和事后补救措施，有助于建立一道安全网，起到增强银行机构的稳定性，抑制金融风险的“传染效应”，提高金融体系整体抵抗风险能力的作用。
3、强化银行业监管的需要
经过长期实践，西方各国普遍形成了一个以风险管理为核心的有效监管模式，而在我国，风险监管较为薄弱，迫切需要借鉴西方金融风险监管经验，建立符合我国国情的一套风险监管体系。存款保险制度是西方风险监管的一个重要的风险转移及风险吸收监管措施，因此，建立存款保险制度将是加强我国金融宏观控制和监管的一项重要措施。建立存款保险制度，经营存款保险业务的营运主体可以通过存款保险业务的办理，来规范金融机构业务的行为准则，检查其业务活动，审查其财务报表，对经营不善的机构提出警告和制裁，促使金融机构按照央行、监管当局及存款保险营运主体的要求，安全合法地从事业务经营活动。
目前，由于我国尚未建立存款保险制度，在对极少数金融机构实施接管、兼并和破产过程中，所使用的事后监管手段主要是最后贷款人手段，且最后贷款人手段采用的方式也主要是直接贷款援助。这样，在处置危困金融机构负债风险过程中极容易出现“倒逼机制”：迫使中央银行为解决金融机构的风险问题而违背稳健货币政策的初衷投放过量基础货币，从而加剧经济的动荡。
尽快建立存款保险制度，将有助于抑制中央银行在处置银行风险时存在的“倒逼机制”，以存款保险制度代替中央银行来减轻由于存款人挤兑造成的社会动荡，让中央银行在增强金融宏观调控能力方面投入更多精力。
4、完善金融机构退出机制的需要
《中华人民共和国商业银行法》规定：商业银行不能支付到期债务，经银行监管机构同意可以申请宣告破产，这从法律上解决了银行市场退出的障碍。但要避免商业银行破产对经济及社会带来的巨大震动，还需要进一步完善包括存款保险制度在内的退出机制。建立存款保险制度，有利于降低银行破产倒闭的社会成本，减弱其负面冲击，促进我国经济转型过程中的金融稳定。
规范化、制度化是金融市场秩序建立与完善的本质特征。充当信用中介人角色的金融机构在我国经济转轨时期面临着来自内部和外部的种种压力。一方面，外部经济上的轻微波动直接冲击和影响着金融中介行业，甚至引发金融业的剧烈震荡；另一方面，金融机构自身体制的转换也会危及其在市场经济环境中生存，旧体制下形成的金融机构内在风险是我们不能回避的，这也是今后金融体制改革必须解决的问题。但在实际情况和公众心目当中，国有独资商业银行从一开始便与其他金融机构处于不同的起跑线上，“大银行不可能倒闭”在现有体制下成为既有的神话，市场经济的竞争机制已将中小金融机构置于非常不利的窘境。通过存款保险制度的引入，一定程度上可以改善中小金融机构的生存环境，提高公众对中小金融机构的信心，有效地维护了金融体系的运行机制和运行秩序。而更为重要的意义在于，存款保险制度的建立能改善目前我国金融业进入和退出壁垒过高的局面，使金融机构的市场退出在正常的市场经济规则和条件下进行。
5、发展中小商业银行的需要
目前，我国已经初步形成多层次、多类型的金融机构体系。中小商业银行已经成为我国商业银行体系中一支富有活力的生力军，成为银行业乃至国民经济发展不可缺少的重要组成部分。
截止2003年末，中小商业银行（股份制商业银行、城市商业银行）资产总额3.89万亿元，占全国商业银行资产总额的19.92%；存款总额3.05万亿元，占全国商业银行存款总额的24%；2003年发放贷款总额8127亿元，占全国商业银行全年发放贷款总额的38.5%。
中小商业银行自成立以来，支持了大量规模小、风险大、难以从国有商业银行获得融资安排的小企业和非公有制企业的发展，并开发出许多创新金融产品和金融服务，为中小企业提供信息、资金、技术等方面的便利和服务，是我国金融机构中最具有活力的群体。
中小商业银行经过几年的发展，已经积累了一定的基础，抗风险能力增强，经营水平得到提高，发展前景良好，但也面临一系列问题，如：组织存款的能力有限、公众信用较低、银行业务单一、经营范围狭窄、内控能力不足以及风险处置难度大等等。建立存款保险制度，有助于增加公众对中小金融机构的信心，为中小金融机构营造一个与国有商业银行公平竞争的环境，保障金融体系的安全。并且存款保险公司将更加关注中小金融机构的风险问题，成为又一重要的金融监管部门，对中小金融机构的经营形成一定的约束。
（三）我国四大国有独资商业银行也应建立存款保险制度
一般而言，中小金融机构愿意和支持建立存款保险公司。原因很简单，这类机构抗风险能力相对较弱。而大型金融机构则正好截然相反，最为典型的是四大国有独资商业银行，它们拥有的高信誉来源于政府财政的隐性担保，也就是说政府为国有独资商业银行兜底了所有风险。此外，四大国有商业银行的经营历史较长，网点分布广泛，经营规模庞大，实力雄厚，不存在流动性不足的问题。所有这些优势都可能使它们对建立中国的存款保险制度缺乏足够的意愿。大型金融机构普遍的看法是：有了存款保险公司之后，中小金融机构的市场劣势会减少，而使自己的市场优势下降。另外，大型金融机构对于存款保险制度还有以下几点顾虑：
（1）储户选择最多的银行大多是国际知名且实力雄厚的银行。对这些银行的储户而言，存款保险制度的作用表面大于实际。
（2）道德风险不易避免。存款一旦买了保险，储户便可能不再理会银行的经营手法及其稳健性，而只针对存款利率的高低选择银行，从而提高了存款的风险。银行方面，在追求利润的压力下，亦有可能因存款保险制度免除了储户撤资的威胁而忽略信贷资产的质量。
（3）金融系统出现问题时，往往不会只涉及一间银行。而当众多银行同时出现问题时，存款保险制度亦不可能维系公众信心。
总而言之，国有银行缺乏建立存款保险制度的热情的最大原因还是它们都已经充分地享有国家信用，有国家财政为它们的风险作担保。
国有商业银行拥有绝对的国家信用，而且在国家多年的大力支持和政策“照顾”下，形成了市场份额大、网点分布广泛等等先天优势。因为这些国有商业银行所享受到的优惠和既有的优势，使中小金融机构在和国有商业银行的市场竞争当中面临着较大的劣势，这在一定程度上违背了现代商业的通行准则和WTO关于国民待遇的原则。为了使所有的金融机构真正在同一起跑线上开展竞赛，享受平等的市场待遇，一个最为公正与可行的办法就是让国有大银行出一笔钱来购买国家信用。这笔钱就是这些大银行参加存款保险所付出的保费。这也就是从制度上要求四大国有商业银行参加存款保险的重要理论依据之一。另外，在国际上，大多数国家的存款保险制度都是强制性的，而很多保险品种，因为涉及到公众利益，也都要求是强制性的，例如公共场所的安全保险、机动车第三者险等等都是如此。由于存款保险涉及到的社会公众利益比较巨大，因此也必须要求强制执行，这是要求国有独资商业银行必须参加存款保险的重要理论依据之二。 而且，国家信用代替银行信用的状况随着市场经济的不断发展不会长期存在，四家国有银行也有破产可能，也有建立存款保险制度的需求。同时，国有商业银行参加存款保险也有其好处，在权责明确、程序透明的存款保险制度下，国有商业银行可以更理直气壮的卸下因为享受国家信用而不得不背上的政策性贷款等等包袱，另外，在市场竞争中国有商业银行凭借多年树立起来的形象，可以比较容易得到更大的市场份额等诸多好处。
二、我国建立存款保险制度的可能性
（一）我国存在众多的存款保险对象
建立存款保险制度必须具有相应的可投保主体，即合格的、能独立承担民事责任的存款类金融机构。这是建立存款保险制度的客观基础。
首先，国有商业银行独立法人地位的确立，奠定了存款保险的市场主体。我国四家国有商业银行经过专业分工的打破、政策性金融业务的分离和垂直管理体系的建立，已经具备商业银行法人资格。随着国有商业银行股份改造的深入，国有银行的成份淡化，变成真正意义上的国有股份商业银行，银行以法人身份独立承担民事责任，行使民事权利。其他股份制商业银行一样，同样是产权明晰的企业，其独立法人的市场主体地位并无差异。
第二，大批股份制商业银行的兴起，壮大了存款保险的市场主体。自1986年7月我国第一家股份制商业银行——交通银行恢复组建以来，经过十多年的改革和发展，一大批股份制新兴商业银行应运而生，迅速壮大了我国存款保险的市场成员。还有邮政储蓄系统和住房储蓄银行等专业储蓄机构也在规范中逐步发展壮大。总之，大批中小商业银行的成立和发展，不仅增加了存款保险的市场成员，而且增强了对存款保险制度的市场需求。
第三，自2004年起，农村信用社改革试点扩大到全国29个省、市(区)，通过优化整合，组建农村商业银行、农村合作银行和县乡两级法人信用社后，全国将有约为3.4万个农村信用社成为具有法人地位的金融机构，丰富了存款保险的市场主体。
综上所述，我国存款类金融机构不仅正在按照市场化原则走向规范发展，日渐成为产权明晰、独立经营、自担风险的市场法人，而且数量多、分布广、规模小（四大国有商业银行外）。上述存款类金融类机构共计44600多家，约为美国联邦存款保险公司承保最多时投保银行总量的4倍，可见我国是存款保险对象数量最多的国家之一。
（二）我国拥有丰富的存款保险资源
存款保险的全部承保来源是居民在银行的储蓄存款。要建立存款保险制度，并维系存款保险机构的生存和发展，除了拥有稳健经营的存款机构外，还必须拥有数量可观的合格的存款。改革开放以来，随着经济的持续增长和居民个人收入的提高，我国居民储蓄存款也随之迅速增长，为我国建立存款保险制度提供了现实而充足的资源准备。
全国城乡储蓄情况表
单位：亿人、亿元
年度
总人口
各项存款
城乡储蓄
人均储蓄（元）
定期储蓄
1978
9.6259
1134.5
210.6
21.88
128.9
1980
9.8705
1661.2
399.5
40.47
304.9
1990
11.4333
14012.6
7034.2
615.24
5851.3
1995
12.1121
53882.1
29662.3
2448.98
23778.2
2000
12.6743
123804.4
64332.4
5075.81
46141.66
2001
12.7627
143617.2
73762.4
5779.53
51434.9
2002
12.8453
183388.5
94307.1
7341.75
65280.6
2003
12.9227
220363.5
110695.3
8566.0
74407.1
2004
12.9988
253188.1
126196.2
9939.1
83396.0
^^文档来源：《中国统计年鉴》（2002）、中国人民银行网站、国家统计局网站公布数据
从上表中可以看出，一是我国可投保存款由1978年的210.6亿元，增加到2004年的126196.2亿元，增长了599倍，全国人均储蓄存款由1978年的21.88元，增长到2004年的9939.1元。二是储蓄存款高度稳定，主要表现是定期存款占比大、增幅稳，定期储蓄占总储蓄的比例，由1978年的61.21%上升到2004年的66.08%。三是城乡居民储蓄占全国总存款的比重逐渐提高，1978年城乡居民储蓄存款占各项存款总数的比重为18.56%，2004年达到了49.84%。可见国民总储蓄稳定增长并且向个人集中，为存款保险制度积累了丰富的资源。
（三）我国公众的存款保险意识正逐渐加强
存款保险的市场意识是构建存款保险制度的重要基础之一。改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，随着我国对外交流的不断扩展和金融改革的不断深化，国内旧体制下沉积的金融风险日益暴露，而国外金融危机此起彼伏，使得公众的金融风险意识逐步增强，对存款保险的认识也日益加深。
首先，1997年发生在我国大门口的东南亚金融危机，以活生生的事实，唤醒了全体民众的金融风险和存款风险意识。在金融危机肆虐的国家里，众多存款人辛辛苦苦积攒下来的财富，因银行倒闭而在一夜之间烟飞灰散或是大幅缩水，这一残酷现实让我国许多家庭和个人越来越强烈地意识到银行存款并非是永恒无风险投资，由此萌发出日益明晰的存款保险意识。
第二，国内几家违规经营、资不抵债的金融机构破产关闭，使存款风险由理论变成了事实。中农信、广国投、海发行和广东150家城市信用社的关闭破产和停业整顿，使银行倒闭也在我国变成了不争的事实。尽管国家在依法处置这些倒闭的金融机构时，仍然保全了个人存款的合法权益，没有将个人债务纳入破产清偿，也就是说个人没有承担破产损失，但金融机构的倒闭却无疑在告诉人们存款也有风险，促使人们产生强烈的存款保险意识和需要。
（四）金融监管体系进一步健全
金融监管与货币政策分离，成立了专门的银行监管机构中国银监会，颁布实施《中国银行业监督管理法》，解决了央行身兼金融监管与货币政策二职带来的目标冲突，为实施存款保险创造良好的金融监管环境。
参 考 文 献
1、聂璐：《我国建立存款保险制度的探讨》，《经济管理》2002年第3期
2、中国人民银行存款保险课题组：《构建中国存款保险体系的若干思考》，《中国金融》2003年第5期
3、刘元、潘颖、莫华：《存款保险及其国际实践经验》，《中国金融》2003年第5期
4、王晓明：《谁为老百姓的存款保险》，《中国金融》2004年第16期
5、林泓：《国有商业银行是否需要存款保险制度》，《中国金融》2004年第24期6、中国金融年鉴（2004）
