目 录
一、问题提出及相关文献评述
1、内部控制的涵义及其要素……………………………………………3
2、连州市农村信用社内部控制的现状……………………… 4 （1）、农信社外部竞争导致经营风险增大……………………………5
（2）、技术性风险错误或事故尚难以根绝……………………………5
（3）、内部控制制度建设难以适应业务发展的需要…………………5
（4）、人力资源配置方式不能适应内部控制的要求…………………6
二、内部控制的制约因素分析…………………………………………7
1、内控观念存在偏差……………………………………………………7
2、内控机制尚不健全……………………………………………………7
3、内控运行机制失范……………………………………………………8
4、权力制约失衡…………………………………………………………8
5、内控组织体系不严密…………………………………………………8
6、稽核监督职能弱化……………………………………………………8
7、连州市农村信用社缺乏有效的“内控文化”………………………9
三、完善我市农信社内部控制的对策…………………………………10
1、树立农信社稳健经营意识……………………………………………9
2、进一步加强农信社内控制度建设…………………………………10
3、完善信贷决策体系和信贷资产管理责任制………………………10
4、完善权力使用制约机制……………………………………………11
5、强化农信社的稽核监督作用………………………………………12
6、完善农信社人事控制机制…………………………………………13
7、增强组织控制力度…………………………………………………14
8、建立连州市农村信用社内部控制文化……………………………14
四、结论…………………………………………………………………15
五、参考文献……………………………………………………………16
内 容 摘 要
农村信用社内控制度，在农村信用社改革管理过程中越来越重要，是连州市农村信用社走出困境的重要一步。本^文档从对内部控制的涵义及其要素、信用社内部控制的现状以及内控观念存在偏差、内控机制尚未不健全、内控运行机制失范、权力制约失衡、内控组织体系不严密、稽核监督职能弱化、农信社缺乏有效的“内控文化”等方面的内控制度存在的问题，深入分析了连州市现有内控制度存在的情况，最后以完善内控制度的为对策，就如何树立农信社稳健经营意识、进一步加强农信社内控制度建设、完善信贷决策体系和信贷资产管理责任制、完善权力使用机制、强化农信社的稽核监督作用、完善农信社人事控制机制以及建立连州市农村信用社内部控制文化等方面提出了我市农村信用社的内控制度体系的基本理念，以实现连州市农信社可稳健持续发展。
论农村信用社——关于连州农村信用社内控制度存在的问题及对策
一、问题提出及相关文献评述
1、内部控制的涵义及其要素。
内控制度是人类社会和生产力发展到一定阶段的产物。它的最初形式是“内部牵制制度”（Internal Check System）。即凡涉及财产和货币资金的收付、结算及其登记的任何一项工作，规定必须有两人或两人以上来分工掌管，以起到相互制约的作用。关于内部控制制度，各国尚没有统一的定义。由于国情和管理制度的不同，对内部控制制度的理解也存在差异。广义地说，内部控制是组织机构在经营管理过程中，为保证管理有效、资产安全、会计数据准确真实以及为鼓励遵守既定的管理政策而采取的所有相应的方法和手段。对金融业来说：“金融机构的内部控制是金融机构的一种自律行为，是金融机构内部为完成既定的工作目标和防范风险，对各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称” 是由不同部门、不同人员和不同操作环节相互交织、紧密联系的动态过程，是按照一定控制目的而由有关控制所组成的控制体系。（注，引自中国人民银行<<加强金融机构内部控制的指导原则>>。
国际上一般将内部控制按范围划分为内部会计控制和内部管理控制两类。内部会计控制包括涉及直接与财产保护和财务记录可靠性有关的所有方法和程序，包括授权和批准制度，责任分离制度以及对财产的实物控制和内部审计等。内部管理控制包括与管理层业务授权相关的组织机构的计划、决策程序以及各种规章制度。
根据巴塞尔银行监管委员会认为。金融机构内部控制包括五种成份，它们分别是控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控。?
2、连州市农村信用社内部控制的现状
我市农村信用社改革的目标是，按现代企业制度进行综合性改革，争取建设成为有一定实力的现代化商业银行。以我社现有实力，要实现这个长远的目标，还有一定的差距。而良好的内部控制对于我社达到既定的目标和维持良好的财务状况都是至关重要的。当前的我市农村信用社还存在一些不足之处。就内控而言，主要有以下几个方面的欠缺：
（1）农信社外部竞争激烈导致经营风险增大
随着金融市场开放程度的不断扩大，我市农村信用社面临更加激烈的竞争环境和更加复杂多样的风险。有些基层信用社受利益驱动，重业务发展，轻内部控制，致使一些内控制度落实不到位。例如，有的基层社为了增加存款，开户时客户^^文档不认真审查，导致客户的^^文档的真实性存在问题。具体表现在：一方面，以扩大资产规模为战略重点的农村信用社为获取较高的资产收益和资产增长速度，压低价格和放宽条件发放贷款，使银行资金营运风险程度加大。另一方面，在激烈的金融竞争中，我市农村信用社为占领并扩大市场份额，各种金融新产品和新业务在银行资产负债表外迅速滋生，使得农信社在不知不觉中承担了各种潜在风险。
（2）技术性风险错误或事故尚难以根绝
技术性风险错误或事故是业务人员在办理某些业务时，因业务数量、强度及对业务熟知程度等因素发生变化而出现在内部控制环节上的错误或事故。诸如储蓄单折跳号使用，流水账页短缺，柜员没有按规定的频度修改口令，部分手工登记簿记录不全等，一般就属于技术性风险错误。按理说，在防范技术性风险错误上，我市农村信用社都采取了很多措施，但是每次检查还是发现了不少的技术性风险错误。这些“常查常出”的技术性风险错误或事故难以根绝，是当前农信用社内部控制中的新问题。
（3）内部控制制度建设难以适应业务发展的需要
当前我市农村信用社内部控制制度建设难以适应业务发展的需要表现在五个方面，一、是制度空缺风险。农信社正常经营所必须具备的若干基本规章制度，在某些地方还存在盲点。没有规矩不成方圆，出现风险损失自然不可避免。二、是制度建设滞后。如现在绝大多数银行都实行综合柜员制处理有关业务，而在实际运行中，由于对综合柜员之间、会计和储蓄综合柜员之间、综合柜员与上级机构内部往来控制以及综合柜员制业务检查等制度建设上，没有能根据业务发展状况及时做出相应调整，使基层机构照搬照抄原会计、储蓄业务柜员制的有关规定，内部控制可能出现薄弱点。三、是部分制度不切合实际，执行流于形式或难以实施。如对“借新还旧”普遍存在的现实不加考虑，反而在制度上明令禁止，但实际操作中又行如默契，使规定形同虚设。再如大额现金支付的审批制度规定，5万元以上的现金支付需信用社领导审批，基层社网点遇到此类问题处理起来费时不说，碰到领导不在，就只好事后补签了事。四是部分制度针对性差，头痛医头，脚痛医脚，有病无病一起服药的现象时有发生。如由于某个社在异地通兑业务上出了问题，上级社就定了个预约取款查证制度，规定要求每个社遵照执行，而实际上只要按原有的规定认真执行就不会出风险。由于该规定针对性较差，没有考虑每个社的具体情况，在业务较大的网点因执行此规定延长了其他客户等待的时间，招致了客户的不满，一段时间下来后，基层社网点往往又回到以前的做法上去了。五、是制度贯彻不力。许多规章制度流于形式，只发文件不抓落实，遇到具体问题，灵活性讲得多，原则性讲得少，以种种“理由”加以变通和回避，甚至视内控制度为绊脚石，对某些规章制度视而不见，使我市农信社经营风险增加最直接、最根本的原因。
（4）人力资源配置方式不能适应内部控制的要求
我市农信社内部控制是根据业务流程，确定每一个风险控制点，对农信社相关业务人员进行控制和检查，其核心控制要求是职责分离。目前，由于人员分流力度不断加大，大部分农信社只配置5名左右工作人员，而新的业务品种如保险代理、代收电话费、代收交通罚没款、省通存通兑、代发工资服务逐渐增加，在增加网点业务工作量的同时，也增加了网点机构风险控制点。根据内部控制的要求，农信社基层网点要根据业务品种的不同，各个环节必须按规定做到分人分岗。然而，目前农信社的人力资源配置还停留在主要按业务量定编定岗的方式上，对基层社网点的人力资源配置与基层网点内部控制的关系不敏感，往往出现增加了业务品种，基层社网点却没有能按照内控制度的要求在增加的风险环节上合理配置有关人员，结果出现了混岗操作，一人多岗，监督检查走形式等问题，经营风险发生也就不可避免了。虽然新的中间业务增加了收入，但是也相应增加风险。
二、内部控制的制约因素分析
从我市农信社内部来说，由于以下几个方面的因素影响，导致内部控制制度落实不到位：
1、内控观念存在偏差。在实际工作中，一些信用社人员总是认为内控机制就是各种规章制度的汇总、装订、汇总等整章建制方面的工作，从而忽视了内控机制是一种业务运作过程中环环相扣、监督制约的动态机制。这种认识偏差反映在农信社经营管理中，就必然对所发生的问题采取事后补救的办法，从而完全违背内控机制的特点，导致金融风险隐患。此外，观念上的偏差还表现在业务开拓与内控制度建设缺乏同步性，特别是新业务的开展缺乏必要的制度保障，风险隐患较大。
2、内控机制尚不健全。突出表现在：一是内部控制制度牵制乏力。一些信用社内部控制制度在部门与部门之间不仅是相互割裂的，有的甚至是相互抵触的。如会计部门不能制约资金组织部门的资金成本，结果存款经营“唯量是图”，存款结构越来越不合理，与信用社的利润目标严重背离。二是制度建设滞后。金融电子化的发展，使农信社业务和办理各项业务的手段都发生了很大变化，由于管理滞后和改革中的探索有一定过程，一些新业务还没有制定出完善的操作程序和相应的制度，存在无章可循的空档。另一方面，我市多数的基层社在内部控制建设上更多着眼于完善和加强制度建设，对内部控制制度设计的合理性以及执行的效果往往缺乏有效的衡量、评价手段。三是缺乏一个赏罚有度的激励约束机制。目前有的农信社不仅对违规违纪人员没有明晰的处罚条款，更无相应的执行主体。如对信贷人员放款造成风险损失怎样处理就无明确的操作性规定，致使有关人员的责、权、利脱节，贷款风险无法得到控制。
3、内控运行机制失范。农村信用社业务主管部门既是业务活动的组织者，又是业务经营自身监督的责任者，这种对自己行为进行所谓的“自我监督”本身就不可靠，何况在实际操作中往往只注重抓业务拓展，而忽视抓业务监督。同时，农信社内部各业务部门在具体行使监控职能时职责不明确，政出多门，或齐抓共管，或相互推诿，不能形成协调和制约机制。
4、权力制约失衡。表现在业务人员、管理人员的业务行为、决策行为、责任行为缺乏可操作的规范制度予以制约，导致少数业务人员自批自贷、挪用库款、违规经营。一把手负责制的经营管理模式虽然有利于经营管理水平的提高，但由于权力没有受到约束，缺乏规范有效的监督机制，权责失衡，导致个别负责人越权行事、滥用职权、欺上瞒下、行贿受贿等不良现象发生，严重影响农信社的稳健发展。
5、内控组织体系不严密。表现在（1）、各科室部门设置繁多，职能界定不明。一些业务存在多头管理，但各科室部门管理的主次和协作关系不明确，相反，另一些环节则存在管理真空，出了问题无人问责。如会计核算理应集中财会部门统一管理，但现在是监稽部门和财会部门分散管理，弱化了对会计核算业务的有效监管。专业职能上明显的缺陷在于业务部门的自我监督检查机制未真正建立，自律功能差，各项业务部门往往偏重于指挥，强调检查数量的多，注重检查质量的少。（2）、是内部监督力理配备不足，监督管理人员素质适应不了日益扩大和更新的内部监督管理工作的需要。稽核手段落后，基本还是处于传统的手工操作阶段。（3）、是内部控制的落实缺乏刚性，内部控制在执行中奖惩不明，对违反制度的人和事只要没有造成恶果就难以处罚，对违法、违规操作行为的处罚缺乏统一的尺度，执行中偏于软，失于宽。一些农村信用社的稽核部门甚至纯粹为了应付外部和上级的检查，不能有效发挥监督、预防、纠错、评价职能，从而掩盖了主要问题。（4）、各职能部门缺少互相协调和制约,令内控制度的监督未形成合力.农信社的稽核、财务、业务等部门之间本来可以互相协调配合和监督制约，但有时实际上是各职能部门上下自成体系，各自为政，工作指导只针对本部门，相互之间缺乏协调沟通和制约。
6、稽核监督职能弱化。目前，我市农信社都实行了稽核管理体制，但稽核部门作为基层社上级的内部机构，地位不超脱，职能不独立，稽审职能和权威性没有充分发挥，难以对基层社领导决策失误造成的损失进行有效的监督。况且稽核部门对审查出的问题不经领导同意就不能上报，不能独立作出决定。另外，有些监督检查本身缺乏力度，检查走过场，起不到应有的警戒作用，加之稽核监督的滞后性以及稽核手段落后，这些都影响了稽核监督功能的发挥，没有起到查错防漏、控制风险的作用。
7、连州市农村信用社缺乏有效的“内控文化”。银行业内控文化从狭义上讲是指通过教育、继承及修养而形成于银行业人群的思想、观念、意识、精神及其行为方式。其核心是培养银行员工正确的价值观，它对增强银行自律，防范和控制风险具有极其重要的功能。农村信用合作社缺少有效的内控文化，主要表现为：（一）、是农村信用合作社按“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的企业文化模式进行经营，但实践中却难以实施，自主经营在短期内可能形成较大的激励，但完全的自主经营在提供这种激励的同时，并没有提供严格的约束，因而，长期以来，在制度建立的前提下，没有一种精神意识、个人良心支支撑，各种以权谋私行为相继出现。（二）、是农村信用合作社的操作基本上还是依靠行政权力强制实施。职工只能被动服从，机械地重复习以为常的业务，把控制风险，监督当作是领导和管理人员的事情，认为志自已无关，风险淡薄，内控意识薄弱，缺乏内控与自律能力，有时即使发现问题，碍于情面，也不上报，不制止，使违法者肆无忌惮。（三）、是道德效力薄弱，在计划向市场经济过渡过程中，一些员工道德观念存在过渡性迷惘，行为上失落，导致了经济行为失控现象的发生。近年来，有些地方基层社农村信用社的负责人为了搞违法活动，沦落到了不顾一切的地步。（四）、是民主化建议和管理层决策制度的缺陷。农村信用合作社中长期从事具体业务操作的一线员工，对银行经营中的缺陷与漏洞有早期的切实的体察，但农村信用合作社没有建立“信息绿色通道”，管理层无法将员工建议及时整理筛选，并将其形成具体合理的建议及时反馈并运用到实际业务工作中去。
三、完善我市农信社内部控制的对策
针对我市农信社内控机制存在的上述问题，结合《巴塞尔协议》和《银行业有效监管的核心原则》规定的内控机制的基本内容，建议我市农信社内控机制的改进和完善，应从以下几方面入手：
1.树立农信社稳健经营意识
我国金融业由于累积了新旧体制交替过程中的矛盾，隐藏了国民经济运行中的深层次问题，特别是很多政府乡镇企业借改制、转轨之机，逃避农信社债务，将企业经营风险转嫁到农信社，使我市农信社金融业的风险越聚越高。在这种形势下，为保证金融业稳定、安全、高效地运行，一是要从战略高度充分认识到完善的内控机制是金融机构安全、有序运作的前提和基础，是防范金融风险的关键。转变观念，摒弃思想上存在的内控太严、发展受制的偏颇认识。二是要全面理解内控机制的含义、特点，纠正那种“内控机制就是规章制度”的片面认识，建立起既规范可行又顺应金融发展规律的现代化商业银行内控机制。三是要正确处理好农信社改革、发展与管理三者之间的关系，实行集约化经营，优化资产负债结构，积极发展中间业务，向管理要效益，在稳定中求发展。
2、进一步加强农信社内控制度建设
我市农信社内部控制制度的建立，是有效防止农信社发生金融风险的关键，同时也是农信社内部控制的基础。为此，农信社一、是要根据中国人民银行发布的《加强金融机构内部控制的指导原则》，对现有的各种规章制度进行认真研究整理，并借鉴国外商业银行内控制度建设的成功经验，统一制定若干业务管理制度及操作规程，从根本上解决制度过多而流于形式的问题。二、是要坚持“内控制度先行”的原则，在开发推广新业务新产品过程中，明确各单位各部门的责任，制定相互制衡的业务管理办法和制度，并在实践中不断修改完善。当前，要着重加强计算机系统风险控制，对计算机系统的项目立项、设计、开发、调试、运行、维修等全部过程实施严格管理。另外，农信社在制定内控制度时，既不能脱离客观条件，过分强调“严密、制约”，也不能过于粗糙、简单，忽视科学性、严密性、制约性和有效性。三、是要狠抓内控制度的贯彻落实，贯彻落实各项内控制度，关键在于建立一套执行制度的监督机制。为此，要大胆管理，秉公执法，奖惩分明，不为私情，大力营造执行规章制度光荣、违反规章制度可耻的良好氛围。
3、完善信贷决策体系和信贷资产管理责任制
信贷风险是当前金融机构最大的风险，建立和完善信贷风险防范体系和信贷资产管理责任制尤为迫切和重要。为此，农信社必须再做好以下工作：一、是要健全信贷决策体系。纵向上由市联社、基层社分二个级次组成，横向上由本社信贷调查员、贷款审查部门，贷款审批部门和贷款稽核部门组成；二、是精心构筑制度、舆论、法律“三道防线”。推行纵横制约的审贷分离制度，积极推行三查分离制度，随时监测和反映企业的生产经营、资产负债以及借款结构和风险度变化情况，对贷款质量做出预警，依据预警，果断采取措施。并通过社会监督，促使信贷人员照章办事，循规放款。对新发放的各项贷款，必须保证借款合同、借款借据、担保意向、财产抵押和有关凭证符合法律程序和规定，具有法律效力。三、是健全信贷资产管理责任制。推行资产负债管理，重点抓存贷款比例管理、单个企业和项目比例控制、固定资产贷款比例核定、三项不良贷款占比等方面的管理。四、是工作中要坚持责任到人、责任具体、主要责任下明确严惩发生风险损失的条款，并坚决贯彻落实。
4、完善权力使用制约机制
近几年，专项稽核时发现的许多重大问题与权力制衡有关。针对权力制衡中存在的问题，要做好以下几项工作：首先，要完善内部等级管理、分别授权的制度，对独立基层社按照同一标准考核，授予不同的经营管理权限，使每个独立基层社的经营权与经营水平相匹配。其次，完善集体议事制度。要坚持分工负责制、民主制基础上的主任负责制，凡重大决策必须提交财务审批小组集体讨论通过，防止个人随意性和非理性行为对全行重大决策的影响。这样，既能使领导个人权力受到一定制约，也有利于增强决策的民主性和科学性。第三，完善基层社主任年审制度和离任审计制度。每年年终由上级联社的稽核监察部门对下级基层社主任本年度的经营管理、权力使用、制度执行情况等进行稽核评价。任职期满后，由上级联社的稽核监察部门审计小组，对任期内目标完成情况、合规合法经营情况、权力行使情况等进行全面稽核。第四，要进一步完善诸如各基层社领导任职年限、干部交流、重要部门领导定期轮换等内部管理制度，使之逐步实现制度化、规范化。
5、强化农信社的稽核监督作用
稽核监督是内控机制中不和缺少又无法替代的一个重要环节。因此，农信社要确立稽核工作的权威性地位，尽快构造一个具有独立性、超脱性和超前性的现代化稽核监督体系。在目前条件尚不成熟的情况下，可实行由联社统一领导、统一管理、的稽核管理体制，采取下查一级的办法。各联社的稽审部门人员由联社稽审部统管，其人事、劳资等关系全部集中在联社，割断现行的人员同所在行的利益关系。另外，要推行外部审计部门再稽审制度，由联社选择技术力量强、信誉良好的审计师事务所定期对各级行进行全面稽审。这种内、外部审计相互结合的方法将更有利于促进内部稽审提高工作质量，充分发挥稽核审计在防范银行经营风险中的控制作用。
6、完善农信社人事控制机制
革新农信社人力资源管理理论，要从加强农信社内部控制、促进业务发展来设计农信社基层网点人力资源配置方案。在选人、用人和管人上要坚持内控优化的原则，用制度管人，不能把不出问题、不出风险的希望过多地寄托在人的思想觉悟上，要在完善制度的同时，更加重视制度的执行和监督落实。同时，建议考虑建立和推行行员“淘汰制”；形成促使员工不断进取的动力机制。并不断完善员工工作业绩评价考核办法和员工激励竞争机制。现在很多金融机构存在人力资源的高消费，一律要进本科生，这些人进行后大多数去做了会计员或储蓄员，而会计员和储蓄员的工作实际上只要中专生就可以了，按现行制度做法，选择本科生的成本肯定高于选择中专生的成本。其实只要正确处理好个体人力成本与全部业务成本的关系，满足农信社内部控制制度要求的人力资源配置方案是会有的。
7、增强组织控制力度
一是逐步推进产权制度改革，将我市农信社成为一级独立法人社，完善法人治理结构。二是由联社对现有的贷款风险度、人均存款、人均利润等指标进行动态分析、划分等级，区别对待。三是建立有序、高效的组织体系。即以业务经营和风险控制为依据设置职能部门。一般应遵循两条原则：①根据我市农信社自身的职能作用、业务范围、经营规模设置相应的职能部门；②职能部门在职责分工上既要体现制约，又要体现协作配合，以防止业务在跨部门运作中的失控。在确定的职能部门的基础上，设置科学、合理、有效的岗位。同时，采取得力措施，下决心撤并亏损或无效益的基层社，改变现有的部门重叠，机构臃肿、效率低下的状况。
8、建立连州市农村信用社内部控制文化。
企业文化内涵包括企业的经营精神，是支撑和推动企业发展的动力。农村信用社内部控制文化是企业文化的核心。目前，农村信用社内部控制注重于制度建设，在文化建设上有所忽略，从内部控制观点看，风险控制属于金融机构自律过程，而自律过程依赖于风险水平和道德感召力，以此来控制人的行为，这种无形的约束具有强大无比的力量，因此要建立完善的内部控制体系，内控文化建设必不可少。
（一）、是建立系统、完善的内部控制思想体系。由于受传统体制的影响，管理人员对现代管理理论与方法，特别是现代管理思想缺乏充分了解，粗放经营条件下形成的观念与惯性短期内难于扭转，因此，必须借助于国外商业银行先进的管理经验、经营经验、经营思想，建立一套完善的内控思想体系，特别是要按照《巴塞尔协议》25条原则，总结现有的监管制度安排，推广“有效银行监管”概念，提高市场对农村信用社运行的约束，推行全面风险管理等。
（二）、是培育农村信用社价值观。核心内容是守法、诚信、公正、协作、以“守法”来协调农村信用社与农村信用社的关系，以“诚信”来协调农村信用社与客户的关系，以“公正”来协调节农村信用社与同业关系，以“协作”来协调农村信用社各岗位，各员工之间的关系。形成科学、积极的共同价值支配下的职业道德规范，这有很强的针对性。在我市农村信用社经营管理中还相当普遍存在以下行为：在管理决策中，有法不依。在业务活动中，不遵守纪律和原则。在同业竞争中，不择手段。在农村信用内部，缺乏协调合作。风险也由此产生和升级，因此通过道德规范加以控制很有必要。强化责任感和风险意识。“信合人”的责任感体现在拼搏精神，敬业精神和从业自豪感，高度的责任感、使命感，便会自动生成一种风险意识，在这种意识支配下，农村信用社管理层及部门员工，会严格遵守国家法规，稳键谨慎经营，这种动力产生有效的自律。具有团队精神，在具体的经营管理中，管理层内部、管理层和操作层之间、业务职能部门之间，岗位之间及员工之间，在和谐氛围下相互合作，相互沟通和交流相互纠正错误，堵塞漏洞，最终实现推动连州市农村信用社发展与风险防范中制衡的双重效果。
四、结论
面对国际金融业此起彼伏的风险和我国已加入WTO的现实，我市农信社必须坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，把内控机制建设好并贯穿于业务经营的全过程，认真防范和化解金融风险，实现我市农村信用社稳健发展。
参考文献：
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