目 录
内 容 摘 要2
论农村信用社发展进程中的问题与治理3
当前农村信用社发展进程中存在的问题3
一、地方政府不正当的行政干预，加大了农村信用社的经营风险。3
二、 政府主导下的农村信用社忙于增资扩股争取国家专项票据资金，却疏于法人治理结构、经营机制的转变4
三、农村信用社过分追求商业利润而忽视其市场定位4
四、外部管理体制重新走向行政化老路4
五、执行力有待提高5
六、风险防范意识有待增强5
治理途径与方法6
一、农村信用社的经营活动，需要地方政府发挥协调与推动的积极作用。6
二、农村信用社需要遏制不正当行政干预行为的发生7
三、全面提升农村信用社执行力8
四、建立完善风险防范制度，增强员工风险防范意识9
内 容 摘 要
农村信用社成立半个世纪以来，其发展道路非常曲折，体制几度变革，经历了人民公社管理、贫下中农管理、农业银行、人民银行管理等几个阶段，在发展中取得了一定的成绩，特别是始于2003年的新一轮改革试点，极大增强了农村信用社的活力，使农村信用社逐步走向可持续发展的道路，成为农村信用社50余年发展进程中的一个重要转折。这次改革被认为是历次改革当中力度最大也是最有成效的一次。但是，在农村信用社的改革发展进程中也出现了一些值得关注的问题。即：地方政府不正当的行政干预，加大了农村信用社的经营风险；政府主导下的农村信用社忙于增资扩股争取国家专项票据资金，却疏于法人治理结构、经营机制的转变；农村信用社过分追求商业利润而忽视其市场定位；外部管理体制重新走向行政化老路；执行力不高；风险防范意识不强。
根据问题提出了相应的治理途径与方法，即：农村信用社的经营活动，需要地方政府发挥协调与推动的积极作用；农村信用社需要遏制不正当行政干预行为的发生；全面提升农村信用社执行力 ；建立完善风险防范制度，增强员工风险防范意识。
论农村信用社发展进程中的问题与治理
农村信用社成立半个世纪以来，其发展道路非常曲折，体制几度变革，经历了人民公社管理、贫下中农管理、农业银行、人民银行管理等几个阶段，在发展中取得了一定的成绩，特别是始于2003年的新一轮改革试点，极大增强了农村信用社的活力，使农村信用社逐步走向可持续发展的道路，成为农村信用社50余年发展进程中的一个重要转折。这次改革被认为是历次改革当中力度最大也是最有成效的一次。但是，在农村信用社的改革发展进程中也出现了一些值得关注的问题。现就农村信用社发展进程中的问题与治理方面做以下分析和研究：
当前农村信用社发展进程中存在的问题
一、地方政府不正当的行政干预，加大了农村信用社的经营风险。
农村信用社的发展壮大，与地方政府加强领导，支持工作的行政作用密不可分；但是，由于地方政府不正当的行政干预，也加大了农村信用社的经营风险。建国初期，同农业生产合作社和供销合作社一道诞生的农村信用合作社，是我国早期农村经济发展的生产.流通和金融三大合作组织。农村信用社扎根农村，服务农业，贴近农民，具有很强的生命力，机构从无到有，规模由小到大，经过50多年的发展，如今已成为我国金融体系的重要组成部份。它的发展始终得到了地方政府的重视与支持：建社初期，政府号召，干部入户动员，诞生了农村合作金融；组织资金一直以来是各级政府十分重视的工作，从县，省直至中央政府的会议上，表彰先进，推广典型，倡导农村闲散资金存入农村信用社，壮大了支农资金实力；每年秋季是农村信用社资金回笼的旺季，地方政府行文开会表明态度，为农村信用社开展“三收”工作创造了好的环境。在深化农村信用社改革试点工作的今天，地方政府更是动用行政手段，加大了清收不良贷款的力度，着力推进了以增资扩股提高资本充足率为起步的农村信用社改革，并取得很好的成效。略举这些，足以说明，地方政府行为为农村信用社的发展发挥了巨大作用。但是，毋庸讳言，在农村信用社发展进程中，由于体制不顺，产权不明，致使农村信用社长期“官办”经营，地方政府把农村信用社视作下属机关单位，发号施令，插手经营，违背经济规律发放贷款，致使大量资金沉淀，不良资产攀升，经营亏损日益严重，也造成了农村信用社的经营风险。
二、 政府主导下的农村信用社忙于增资扩股争取国家专项票据资金，却疏于法人治理结构、经营机制的转变
为了保障改革试点工作的顺利进行，国发〔2003〕15号文件及国办发〔2004〕66号文件提出了包括财政补贴、税收优惠和央行资金扶持等一系列扶持政策。特别是中央银行的资金扶持，规定将对农村信用社资不抵债部分负责出资一半，但要求农村信用社通过自身的努力，改善法人治理结构，转换经营机制从而提高资本充足率，降低不良贷款，符合要求以后才能得到这笔资金。但是，农信社要想在短时间内达到可以兑换专项票据的要求，对农村信用社来说普遍难度较大。因此不少地方政府和农村信用社就通过变相的途径来达到要求：一是不少地方政府用硬性摊派的方式“帮助”农村信用社快速增资扩股；二是不少农信社“充分发挥能动性”，变换各种手段吸引群众入股。一些基层社在发放贷款时，要求贷户想贷款得先入股。使得不少农村信用社的改革目标不是如何建立起有效运作机制，而只是通过各种传统的行政方式来满足央行提出来的标准，目的就是获得中央银行的资金。
三、农村信用社过分追求商业利润而忽视其市场定位
2003年对农村信用社的改革试点，是想通过产权制度管理体制的改革使农村信用社成为“自主经营、自我约束、自担风险、自我发展”的金融企业和市场主体，在提高实力的同时让农村信用社更好地发挥农村金融主力军的作用。然而，以“四自”为特点的农村信用社就必定要追求商业化，以各种理由比如风险大、交易成本高等而不放贷给“三农”，它最终也会像其他商业银行一样离农而去，而这与服务“三农”的市场定位是背道而驰的。
四、外部管理体制重新走向行政化老路
农村信用合作社实行的是多级法人体制，基层社、县联社、地市联社以及省联社都是各自独立的法人，其组织形式是采取逐级向上入股来实现的。也即社员入股到基层社，基层社入股到县联社等依次上去。按照合作制的原则，众多的基层社是联社的所有者，因为他们才是真正的股东和管理者。但现实中，所有者倒成了被指挥者、被管理者，也即这种从上而下按照现代银行的管理模式使其逐级向下进行组织管理。这种倒置的组织管理模式使得农村信用社呈现出走行政化老路的现象。这样，改革的一些最初美好目标如强化民主管理、民主约束机制就很难实现。
五、执行力有待提高
综观农村信用社50多年的发展历史，管理体制摇摆不定、人员素质不高、人才缺失等因素致使农村信用社执行力相对较低，而当前在改革与发展进入关键时期影响其执行力的主要因素有：
（一）员工队伍的“魂”仍有待加强。这里所指的“魂”，即员工队伍的精气神儿，是基于对企业的归属感、荣誉感、使命感而迸发的争创一流的士气。相对同业，农村信用社员工队伍的“魂”仍有差距，员工队伍整体士气不高，部分员工面对竞争没有足够的勇气参与角逐，面对压降不良贷款等存在困难也没有足够的信心去克服。
（二）管理体系问题。农村信用社内部的管理体制决定了信息传递是一个逐级多链条的过程，而信息在多级传递中很容易产生噪声和失真。这次改革使农村信用社逐步走向“扁平化”管理，但在当前改革过渡阶段，传统的“金字塔”式的管理模式仍未被实质性打破。
（三）执行无力。农村信用社执行无力的主要原因在于：一是员工整体素质低；二是领导层对政策或战略贯彻的力度、深度把握不到位；三是激励机制不够健全，存在 “坐”的比“做”的待遇好局面。
（四）监而不纠、纠而不罚，制度虚设。美国政治学家威尔逊和犯罪学家凯林的“破窗理论”对农村信用社实施企业管理有重要的借鉴意义。如果对 “打碎第一块窗户玻璃”也就是违规的人监控不力，不纠改或纠改后不予处罚，或处罚不痛不痒，那么第二、第三甚至更多的“玻璃窗户”就会接连被打破，制度也最终形如虚设。。
（五）执行文化欠缺。当前农村信用社的企业文化还没有形成足够的凝聚力，没能有效地取得广大员工的认同。
六、风险防范意识有待增强
金融行业是一个风险性较大、公众性较强、影响面较宽的特殊行业，特别是作为经营网点及分支机构众多的农村信用社而言，更是处于高风险的范围之内。当前，中央通过央行票据置换为农村信用社化解了部分历史包袱，地方政府也加大力度，出台多种政策，帮助农村信用社改善环境。但有一部分农村信用社在改革的重要时期，却放松了对风险的管理，导致出现支付、信贷、案件等风险，其风险防范存在的问题主要为：
（一）内部控制功能残缺。一是有令不行、有章不循的现象还十分突出；二是对重要业务没有建立风险评价和监测机制，导致部分地方案件频发，甚至出现支付风险；三是内控手段和措施不力，对规章制度的执行情况缺乏有效的监督，部分信用社的内部稽核部门职能发挥不够，有的甚至成了专门应付外部检查的对应机构，根本起不到查错防漏、纠正违规、强化管理和控制风险的作用。
（二）信贷管理手段失灵。一是对农户小额信用贷款缺乏有效的基础管理，信用等级评定不实，造成小额农贷收回率低；二是对农户联保贷款调查不实,部分地方出现了“假联保”现象，联保贷款成了大额贷款的“避难所”;三是对大额贷款的查询不实,导致贷款垒大户，信贷风险急剧放大;四是关联企业多头贷款、异地用资、相互担保的现象比较突出，潜在风险很大;五是授权授信管理不到位，超权限放款、超企业资产能力放款屡禁不止;六是信贷责任追究无力，虽然有的农信社信贷责任追究的有关制度有了，但由于放款者的利益与责任不对等，以及责任追究喊的“雷声大”，真正追究落实的“雨点小”，根本起不到防险的目的。
（三）道德约束机制失效。一是管理者的监督缺位。由于“三会”机制尚未健全，导致部分信用社管理者利用职权的违规行为缺乏有效的监督制约，如违规放贷、违规用人等。二是从业人员的道德约束乏力。部分从业人员通过做假账、收存收贷不入账等方式牟取个人利益而导致信用社的资金损失。三是管理者存在消极的责任回避思想。要么为了效益只管放贷收息，不管贷款放出是否能按期收回，于是出现违规展期、违规“借新还旧”，甚至以息转本的现象；要么怕追责，干脆少放贷款甚至于不放贷款，亏了是信用社的，与我无关，只要自己不受到相应追究。
治理途径与方法
一、农村信用社的经营活动，需要地方政府发挥协调与推动的积极作用。
农村信用社通过产权制度和管理体制的改革，为“三农”提供金融服务的功能增大增多 ，但农村金融市场生态环境尚未发育完善，农村信用社的经营活动，需要地方政府发挥协调与推动的积极作用。一是深化改革的指导作用。地方政府要继续推进深化农村信用社改革试点工作，在管理体制明晰以后，要指导农村信用社完善法人治理，归还所有权于入股社员，建立“三会”制度，落实“四自”经营职责，使农村信用社成为真正意义上的独立的享有民事责任的企业法人单位。二是服务“三农”的引导作用。农村经济的发展，要靠市场牵动，也要靠行政推动来实现。作为服务“三农”的农村信用社，应该也必须站在地方政府搭建的支农平台上，施展本领，提供金融服务，达到社农双赢 。三是优化金融环境的主导作用。农村信用社投放的“三农”贷款，大多以信用方式发放，服务到千家万户，额大面广，利率低，成本高，收益少，风险大。在社会金融生态环境尚未建立，农村地区诚信度比较低的环境下，地方政府要加强诚信环境建设，教育农民爱社管社，守信还贷，减少农贷资金损失。四是防范金融风险的督导作用。地方政府应重视当地农村信用社经营状况，关注信贷资产质量，督导当地信用社做好清收盘活工作。对行政公职人员拖欠农村信用社贷款，还是要动用行政手段予以催化，提高清收效率；对承诺的改革优惠政策要兑现，并逐步建立起长效的扶持机制，促进农村信用社健康发展。
二、农村信用社需要遏制不正当行政干预行为的发生
农村信用社应依靠地方政府进行“四自”经营，但要遏制不正当行政干预行为的发生，消除地方政府行为的消极作用。一是县(市)联社和乡(镇)信用社要主动依靠地方政府开展工作，让行政领导知道“有所为，有所不为”。减少行政干预行为的发生，不是采取远离和摆脱地方政府领导的方式来实现的。恰恰相反，只有经常向政府部门汇报工作，交换意见，取得领导的理解与支持，农村信用社才能真正成为“自主经营，自担风险，自我约束，自我发展”的市场主体。二是地方政府要从观念上更新，思想上转弯，行动上不插手农村信用社的经营活动。作为企业法人，农村信用社在经营决策，资金营运，内部管理都享有充分的自主权。因而地方政府再不能把农村信用社视作下属机关单位，随意摊派钱物，下指标，设框框，強行贷款，干预经营。三是省政府“依法管理”农村信用社后，在“落实责任”工作中，要明文规定所属地方政府对农村信用社不行使管理权。并从行为上予以规范，用党纪政纪予以约束，从经济上予以问责，建立机制避免地方政府干预农村信用社经营情况发生。四是银监部门要认真履行监管职责，对农村信用社业务经营活动依法审查监管，包括不正当行政干预行为在内的违规现象，发现一起，纠正一起，形成风险的，报上级查处。五是省级联社和下属法人联社要建立健全内控制度，严格监理分设，加强员工管理，从内部操作层面上杜绝不正当行政干预行为的发生。
三、全面提升农村信用社执行力
改革越往后越难，在发展进程中也仍需克服重重困难，提升执行力是确保改革与发展按照既定方向继续前进的有力保证。提升执行力，必须落脚于科学，着眼于培育具有执行力的员工队伍，着眼于构建企业执行文化，打造执行型企业。
（一）以“亮剑精神”锻造农村信用社员工队伍的“魂”。执行源于意识，队伍的精气神儿建立不起来，执行力就无从谈起。“面对强大的对手，明知不敌也要毅然亮剑。即使倒下，也要成为一座山，一道岭。这便是‘亮剑’精神，也是中国军人的军魂。”这一段铁骨铮铮的话，出自前段时间央视热播的军事题材电视剧《亮剑》中，是我军英雄李云龙在军事学院的毕业^文档答辩会上对中国人民解放军之军魂的总结。简言之，“亮剑精神”就是“一息尚存，战斗不止”的坚定决心，就是勇于角逐的精神。虽然和平时期的市场竞争和战争年代的战场角逐性质截然不同，但市场竞争的过程在相当大的程度上等同于战争的过程，农村信用社在目前的竞争形势下也相对处于劣势，面对强大的对手也要树立必胜的决心、敢于竞争，在不断的商战亮剑中成长、形成竞争力。农村信用社也需要“亮剑精神”。
（二）优化管理层次，建立高效的管理制度和组织结构。首先，省联社要承担起理顺对基层联社管理体系的责任，把握好大的发展方向，向全省统一、规范方向发展，制定全省农村信用社的近期发展计划和中长期发展规划，统一规范经营管理理念，统一规范各种宏观的、方向性的制度规范、行为标准，提高各办事处的管理协调水平，减轻基层联社多重管理的繁重压力。其次，基层联社要结合当前改革试点工作，加强完善法人治理结构建设，健全完善各项授权制度，科学设置职能部门和分支机构，建立健全有效的业务运作流程，尽量缩短管理半径、减少管理环节。
（三）提高执行能力。其一，员工是执行环节的最后落实者，提高员工素质是提高执行力的基础，要加强员工教育，强化员工执行意识，不断提高员工队伍素质；其二，各级领导也要以身作则，做好表率作用，并要形成正确的用人导向，逐步形成一套科学合理的评价制度、标准和方法，把想干事、能干事、会干事、敢干事、干成事、执行力强的人员提拔到领导岗位或重要岗位，增强示范性和带动力；其三，要建立公正科学的激励考核机制。要通过激励考核机制把企业总体目标和员工个人目标有效结合起来，把薪酬分配与员工执行力结合起来，并实行多重激励办法，加强对干部员工的情感和精神激励。
（四）健全执行监督机制。一是建立健全“三会”监督体系。社员代表大会、理事会和监事会各司其职，各负其责，又相互监督，相互作用，推动信用社业务经营、内控管理和风险防范协调发展；二是加强督查督办。强化管理人员督查督办意识、健全督查督办制度、优化督查督办机制、加大督查督办力度、提高督查督办实效，使督查督办在推动决策落实上发挥更大的作用；三是严格执法。必须高度警觉那些看起来是偶然的、个别的、轻微的，但触犯了企业理念核心价值的“小的过错”，必须坚持严格依法管理，及时修好“第一扇被打碎玻璃的窗户”， 对发现的问题要严肃查处、坚决纠正，不断增强内控机制的有效性。此外，不可忽视的是对监督执行人的挑选和任用支持。这是企业制度能否执行到位的关键。监督执行人要有顽强的意志、正直人品、很强的沟通协调能力和熟悉业务，执行人必须被公开授予权力，并公开制约其行为的措施。
（五）建立执行文化。执行文化，即是指把“执行”作为企业所有行为的最高准则和终极目标的文化。建立执行文化，目的在于为提升执行力创造必要的环境；建立执行文化，关键在于建立领导文化，将勾心斗角、拉帮结派和“办公室政治”清除出企业的肌体，重视执行条件的研究，保证战略决策的科学性，提高领导的科学决策水平；建立执行文化，成效在于促使员工“更聪明地工作”，尽力瓦解和排除不利于执行力实施的因素，积极调动和挖掘有利于执行的因素。
四、建立完善风险防范制度，增强员工风险防范意识
（一）建立内控风险保障体系。 要以强化内控管理为目标，建立健全激励有效、约束严格，权责明晰、奖惩分明的内控风险保障体系。
1.要树立内控先行的思想。要采取有效的措施，抓紧建章立制，建立健全资金业务、存款与柜台业务、中间业务、财务会计、计算机信息系统和安全经营等内控制度，划分部门之间、岗位之间、上下级之间的职责，实行责权利相结合。特别是要加强在信贷、会计财务、业务经营和计算机管理等方面的操作管理。
2.要坚持稳健经营方针。建立一整套包括信贷授权授信和人事管理在内的完善的系统管理制度，确保对系统内重要人事、资金和重要业务进行有效的监督管理和控制。
3.要完善法人治理结构。明确理事会和高级管理人员的职责和权限，建立科学有效的激励约束机制。
4.要推行内部稽核派驻制。稽核派驻制就是将下级稽核人员纳入上一级行业管理，使稽核部门处于相对独立和超脱的地位。
5.要建立内部控制的评价体系。要在遵循“有效性、审慎性、全面性、及时性”原则的基础上，明确内部评价标准,建立内部评价体系。
（二）建立信贷风险保障体系。
1.强化信贷规范管理。要做好农户小额信用贷款的规范工作。要加强小额农贷的基础管理，建立全面的经济档案，每年进行数据更新，实行动态的信用等级管理；严格审查《贷款证》的使用，防止冒名贷款、户贷村用；要加大联保贷款的风险防范。在业务办理过程中，要求每个联保人必须亲自到场签字盖章，完善法律手续，防止出现“假联保”。
2.强化大额贷款管理。大额贷款担保须合法足值，不得发放大额信用贷款。房地产抵押要严格按规定的要求办理相应的抵押手续，经办人员要定期到房地产部门进行查询，防止出现房地产抵押后，违规将所属土地、房产进行再次抵押的现象。
3.强化关联企业贷款监测。对关联企业贷款视同一个企业贷款进行监测、管理，超过权限或出现风险要求及时向上级行业主管部门上报审批。
4.严防超比例发放贷款。对单个法人社按扣除人民银行支农再贷款后口径计算贷存比例已达到或超过75%的、备付率低于3%的，要从严控制非生产性贷款的发放。
5.严格信贷风险问责制。要强化信贷人员的尽职管理。要求信贷人员在业务操作上必须按规章制度办事，减少随意性，增强信贷业务决策的科学性。同时对信贷业务实行“谁办理谁负责”的原则，出现风险，严格追究经办人和有关责任人的责任。确保新增小额农贷到期收回率达到95%以上,其他贷款收回率达到98%以上,当年新增不良率控制在2%以内。同时加强对票据置换后的不良贷款的清收工作。
6.建立审贷分离机制。建立和完善“有限授权、控制授权”的制约机制，加强授权授信管理，严格贷前、贷中、贷后管理。
（三）建立道德风险保障体系。
1.对从业人员加强思想道德教育和业务知识培训。培养员工良好的职业操守，牢固树立法制观念，增强风险防范意识。
2.对经营者、监督者和所有者建立相互合作制衡的机制。要形成对高管人道德风险的内在约束,同时加强对员工的道德风险,强化员工行为管理和各项监督,严防由内部人引起的道德风险。
3.对从业人员强化道德约束。对抹牌赌博、经常出入高档娱乐场所、内部做生意、社会关系复杂等人员要进行重点排查，建立“黑名单”和重点人员监控档案；对重要岗位人员实行定期轮岗;建立部门监督、岗位监督、社会监督“三位一体”、以岗位互相监督为主的监督网络;通过签订责任状,追究连带责任促成各岗位监督责任落到实处。
4.加强内审力量和信息科技系统建设。解决内审部门权威性不够、人员配备不足的问题，强化员工不敢作案的监控机制。同时，建立和完善案件应急处置预案，包括案件控制预警机制、案件应急控制措施和案件信息披露制制度，以努力控制和减少案件对信用社经济和声誉方面的损害程度。
(四)建立支付风险防范体系。
1.努力壮大农村信用社资金实力。要加强对农村信用社改革的宣传，充分调动社会各方面的积极性，努力稳定并增加农村信用社的存款。要积极吸纳农民、农村工商户和各类经济组织入股，增加自有资金。同时大力清收不良贷款以增加可用资金头寸。
2.加强风险监测预警工作。建立支付风险防范与处置预案,加强支付风险监测预警工作,落实支付风险防范职责,有效防止辖内支付风险和突发性事件的发生。各市、县联社要建立突发性风险的防范、报告、处置、责任追究制度，随时掌握辖区内农村信用社资金运用情况，加强资金运用的实时监测、分析判断，制订本辖区内的资金调剂预案，对高风险农村信用社要及早进行预警，并做好救助准备。农村信用社要认真做好存款统计分析，匡算好可用头寸，留足备付金，确保正常支付，同时要保持高度警惕，密切关注存款支付变化情况，出现异常情况要立即查明原因并及时上报。
参考文献：
[1]刘红樱，2004，农村信用社信贷管理存在的问题及建议，金融参考。
[2]龚方乐，1999，中国信用合作的问题，中国经济出版社。
[3]江苏省农村信用合作社联合社，2003，江苏省农村信用社改革试点材料选编。
[4]谢平，2001，“关于改革中国农村信用合作制的争论”，金融研究，2001年第1期。
[5]庞贞燕，王桓，适应性：农村信用社改革问题的再认识，金融研究，2006年第5期。
