一、基层人民银行金融服务的现状及经理国库情况分析
二、基层人民银行经理国库机构建设和业务管理中存在的突出
三、存在问题的原因分析
四、进一步强化基层人民银行经理国库职能的对策建议
内 容 摘 要
限于外部环境和自身条件，基层人民银行国库机构建设和业务管理存在一些突出问题，国库服务也还存在诸多不足。基层国库的发展，要在增强忧患意识，切实履行好现行法律法规赋予人民银行经理国库各项职责的基础上，通过加强机构人员建设，进一步强化科技支撑，完善国库法律法规制度体系等，来改善其工作条件，优化其外部环境。
关键词:基层国库 机构建设 服务
关于基层国库发展的思考
金融监管职能分离后，基层人民银行主要履行执行和传导货币政策、维护金融稳定、提供金融服务三大职能。金融服务工作在基层人民银行的重要性日渐提高，国库作为人民银行金融服务工作的重要组成部分，同时更作为联系地方政府、服务地方经济社会发展的有力手段，在基层人民银行作用日益彰显，同时，我们应该清醒地认识到，限于外部环境和自身条件，基层人民银行国库机构建设和业务管理还存在一些突出问题，国库服务也还存在诸多不足，亟需改进和完善。
一、基层人民银行金融服务的现状及经理国库情况分析
（一）业务规模与日俱增，推动区域政治经济发展
近年来，随着国民经济的快速、持续、健康发展以及地方财政收支规模的快速增大，国库部门业务量成倍增加。以安庆市八县（市）支库为例，在月中税款入库高峰期，每日处理税票近8000笔，扣除“一票多税”和“一票多费”因素，实际处理税票逾万笔；入库的财政收入也从2000年的11.8亿元，增加到2007年的28.2亿元，增长了一倍多。同时，随着市场经济体制的日益发展和财政管理体制改革的不断深入，财政、税务体制改革变动频繁，国库在服务改革、促进改革中做了大量的工作，为推动区域政治经济发展做出了自己的贡献。
（二）核算体系日臻完善，国库资金使用效率显著提高
2001年，全国统一的国库会计核算系统在我省推广使用，并相继升级到2.0版、3.0版。同时，随着大、小额支付系统的全面推广运用，基层国库资金清算业务已经摆脱长期以来对会计营业部门的依赖，直接通过内部往来、同城票据交换，间接通过大、小额支付系统等渠道汇划国库资金，形成了较为独立的汇划体系，减少了汇划环节，加快了资金汇划速度，国库会计核算步入了一个全新的发展阶段。
（三）内控水平显著提高，资金风险得到有效控制
在贯彻执行人民银行总行《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》、《国库资金风险管理办理》等一系列国库新规定、新办法的基础上，基层国库结合实际制定了一些具体的实施办法，强化了内部控制，上级国库也加大了监督检查的力度，内控水平显著提高，资金风险得到有效控制。
（四）纽带作用充分体现，促进财、税、行、库协调发展
不少基层国库部门牢固树立大局意识，积极探索、改进现有国库核算手段，充分利用现代计算机网络技术，加快财税库行横向联网的步伐，架起财税库资源共享的“绿色通道”，促进财税库一体化，实现国库数据的集中管理和深度开发利用，如安庆市中心支库在所辖八县（市）推广使用的地税联网销号系统，实现了“一票多税”、“一票多费”；通过建立联席会议制度和联合检查制度，加强信息交流和沟通，保证财政政策、货币政策、税收政策和国库管理各项政策的贯彻实施等，努力促进各方优势发挥，整合各方资源，统筹财、税、库、行四方关系，努力营造和谐的经理国库环境，纽带作用充分体现，促进财、税、行、库协调发展。
二、基层人民银行经理国库机构建设和业务管理中存在的突出问题以及国库服务方面存在的不足
（一）基层人民银行经理国库机构建设和业务管理中存在的突出问题
按照《国家金库条例》及其《实施细则》等要求，基层县（市）支库应设置国库股，工作人员不少于5人。但从目前的情况来看，基层国库机构单设的条件已不存在，配备5名专职的国库工作人员也不可能，机构合设是大势所趋，关键是如何整合人力资源，实现合理兼岗。《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》等对国库岗位设置做出了原则规定，不少中心支库也对所辖县（市）支库的兼岗做出了具体规定，但在具体执行中不少县（市）支库没有充分利用国库、会计等部门合设优势，国库岗位设置流于形式，有关的检查等内控措施不能贯彻实施，业务管理浮在表面，使国库会计核算的质量和风险防范大打折扣。具体如下:
一是岗位设置与实际操作人员不一致。突出表现在会计网点核算人员兼任国库核算及相关业务时，只是挂名，并不进行具体操作。
二是违规顶岗问题严重。表现在国库人员在请假后不办理交接手续，由顶岗人员用请假人员的代码和口令进行操作。
三是岗位设置不符合规定。如：事后监督、同城票据交换岗位人员参与账务处理，业务经办人员办理内外账务核对以及对其经办的业务进行检查等。
四是代班人员难以落实，强制休假无法顺利实施。倘若国库部门某一时期有同志休假、出差或离岗学习，为避免违规兼岗，则其岗位工作只能由其他股室的人员顶岗，而按目前县级人行的人员情况看，本来人员就不多，除去领导、行管人员及上级行抽调人员，真正能够办理业务的就更少，其它部门也只有2-3个人，根本不可能抽出人员来国库部门代班，强制休假基本无法落实。
（二）基层国库服务存在的主要不足
一是国库会计核算服务不能充分满足改革的需要。“库款滚动、序时”报解办法实行后，虽然基层国库对当天清算提入的缴款书和提出的拨款、退库等业务能够全部在当天及时办理，上划的上级预算收入也能实现“零在途”，但对票据交换后发生的拨款以及国库经收处收纳的税款无法在当天拨出和办理入库，国库对“准确及时地收纳各项国家预算收入”以及“及时办理同级财政库款的支拨”职责的履行客观上就有所折扣。
二是国库统计分析调研服务不能适应改革发展的要求。国库信息调研工作是为领导决策服务、为促进工作服务、为推动创新服务的重要手段，是提高国库工作层次与水平、开创国库工作新局面的重要依托。目前，基层国库统计分析工作普遍存在统计分析质量不高，满足于数字的比较和罗列，不能发现和分析数字变动背后深层次的问题和规律，或者是对财政、税务、统计部门分析材料的简单 综合与翻版，专题调查研究很少开展，调研报告缺乏广度和深度，不能及时发现问题，反映问题，统计分析^^文档库建设迟缓，分析和调研信息受阅面窄，影响力小等问题，不能适应改革和国库工作发展的要求。
三是国库监督管理职能未充分发挥。国库监管是为了更好地开展服务。《国家金库条例》及其《实施细则》明确规定“各级国库有权督促检查国库经收处和收入机关所收款项，是否按规定及时全部缴入国库，发现拖延或违法不缴的，应及时查究处理”、“监督财政存款的开户和库款的支拨，对违反财政制度规定的，国库有权拒绝执行”等权限，中国人民银行、财政部、国家税务总局《关于进一步加强国库监管工作的通知》（银发[1998]494号）文件也规定“各级国库依法对预算资金的收纳、报解、入库、支拨、退付等事项实施监督管理。各级人民银行、财政部门、征收部门都应支持国库依法履行监管职责”，但由于国库部门处罚手段缺失、人手不足等多种原因，国库的监督管理职能未得到充分发挥。具体表现在：对凭证填写要素等一般性审查较严，对业务的合规、合法性审核较松；对国库经收处开展检查较少，处罚力度不够；对财政存款的开户监督不力等，造成国库经收处延压税款现象时有发生，税款过渡账户屡禁不止，商业行财政存款开户混乱，办理的拨款、退库及更正业务也存在超预算、依据不全等不合规现象。
四是国库资金管理服务难以适应财政资金管理改革的需求。安徽省“县级公共财政支出改革”和“省直管县”财政体制改革后，基层国库库存一直呈快速上涨态势，如何管理好巨额财政资金，并使财政资金在保证安全与支付的情况下保值与增值，既是财政国库管理改革的需求，同时将是央行国库在新的财政国库体制下的重要任务。如果央行不出台、实行基层国库资金新的管理和运作模式，这笔巨额库底资金就会成为闲置资金。目前国库只是一般性地管理国库资金，按指令程序处理收支，国库在对国库资金核算与管理的整个过程中，不是财政资金的“管家”，而更多地充当了“出纳”。所以目前国库资金管理既缺少提高国库资金运行效率或增值的内在动力，又缺少如何对国库资金保值与增值运作的对策措施，将难以避免出现基层央行国库资金以各种方式大量向商业行转移问题。
三、存在问题的原因分析
（一）基层人民银行对经理国库职能重要性认识有待提高
基层人民银行的工作，在职能转换后主要是执行和传导货币政策，维护金融稳定，提供金融服务。应该说国库是重要的金融服务部门，但由于经理国库的内容是税款的收纳报解以及库款的支拨和退付，每年税收任务的完成情况与财政、税务、政府的政绩考核挂钩，但与人民银行领导的政绩可以说是毫不相干，预算支出是否合规等也与人民银行关系不大。导致在过去相当长的一段国库工作和发展时期中，乃至到目前为止，各级人民银行在考虑本行内部机构设置和干部配备或增加人员等问题上，没有把国库工作摆上应有的位置加以重视，没有切实解决国库事业迅猛发展中的机构建设与人员增加等实际问题，至少在观念上滞后了一大截。
（二）基层国库队伍现状难以满足岗位设置及日益发展的国库工作需要
首先，虽然近几年来人民银行各级行都建立了有关的绩效考核机制，但由于人民银行工作的特殊性，难以制定一个科学的量化考核指标，对国库工作人员的考核，国库部门也难以制定独立的考核体系，“干与不干”、“干多干少”、“干好干坏”基本一个样的现状，导致部分基层国库工作人员局限在日常单纯的核算业务上，满足于每天的“账平表对”，对国库会计核算系统过分依赖，工作避重就轻，缺乏开拓创新精神。加上受人民银行县（市）支行多年来人员只出不进等因素的影响，国库人员普遍存在学历不高、年龄偏大现象，业务水平不强，素质不高，精通国库各项业务又懂财政、税务方面知识的人少，熟练掌握计算机操作及网络知识的人少，复合型人才更是奇缺。国库工作人员工作积极性的缺失及履职能力的欠缺在很大程度上影响了国库职能的发挥。
其次，国库不相容岗位设置过多以及其他专业工作繁杂与在岗人员的相对不足，困扰着基层国库工作的顺利开展。按照《国库会计管理规定》、《国库会计核算操作规程》等有关内部控制和资金风险防范的要求，国库部门应设置资金清算记账岗、明细核算记账岗、复核岗、综合核算岗、同城票据交换岗、事后监督岗、会计主管岗、系统维护岗等8个岗位，并且规定综合核算、资金清算记账和明细核算记账岗位人员不得相互兼任，不得参与对自身经办业务的复核、检查及对帐，同城票据交换岗、事后监督岗、会计主管岗、系统维护岗岗位人员不得参与会计账务处理，国库核算相关岗位设置至少需要5-6人。而目前我省人民银行县（市）支行整个国库会计股人员编制只有7人左右，对应中心支行国库科、会计财务科、营业室、事后监督中心4个科室，现有国库会计核算、国库统计分析、国债兑付、国债收款单管理、国库综合报表、会计网点核算、账户管理、账户行政许可、同城清算、全国支票影像交换、会计影像事后监督、支付报表、会计报表、经费会计等14个业务系统，除做好国库会计核算、国库监管调研、统计分析等国库工作外，财务会计、支付结算、账户管理、反洗钱等方面的大量工作也要做好。国库业务量的大量增加和岗位设置的制约，导致现有的工作人员只能完成日常核算业务，难以抽出人员和太多的精力开展国库监管、统计分析和调查研究工作，也导致部分基层国库岗位设置不符合规定，违规兼岗、代岗、混岗、虚设岗位问题时有发生。
（三）国库电子化水平不能适应业务发展和改革的需要
近几年来，总行统一开发的《国家金库会计核算系统》、《国库收支统计分析及库存日报系统》、《国库综合业务报表系统》、《国债兑付系统》、《国债收款单管理系统》已先后在县支库推广使用，国库也已开通了大、小额支付系统和国库内部往来，有了自己的资金汇划和清算渠道，国库电子化水平的发展可以说很快，这些系统的使用也在很大程度上减轻了基层国库会计核算和管理的工作量，加快了国库资金汇划的速度。但目前基层国库对预算收支的会计核算必须依据纸凭证进行，财税部门与国库间的票据传递主要依靠手工送达，国库对财政预算资金的收付结算也主要依靠人民银行的同城票据交换，而绝大多数的县支行目前没有建成同城电子实时清算系统和财税行库横向联网系统，同城票据交换一般1天也只有1-2场。因此，预算资金的收付无法依托一套先进、完整而高效的信息传递系统和支付清算系统，大量的预算收支数据还是需要通过国库工作人员逐笔录入、复核进行核算，加上国库数据没有进行适度的集中，现行国库会计核算系统基本按照手工核算模式设计，系统功能在基层有所浪费又有所欠缺，如：国库收支需要报解才能入、出库；不能实现省与县、中央与县的直接资金汇划，需要通过中心支库国库内部往来手工划转；资金清算与明细核算分设等，没有从根本上解决国库核算工作量大和需要人员、岗位太多等问题，影响了国库资金运行效率，制约了国库部门及时、高效提供服务和监督管理的能力。
（四）法律支撑体系的滞后阻碍了国库服务及监督职能的充分发挥
现行的《国家金库条例》及《实施细则》还是80年代制定的，虽然多年来人民银行、人民银行联合财政部、国家税务总局相继制定和下发了一系列关于国库工作的文件和规定，但随着近几年金融、财税体制多项重大改革举措的出台，原有的一些法规和管理制度已不能适应新形势的要求。有些条款已经失去了实际意义，有些条款则规定得过于笼统，缺乏实际可操作性。尤其是各项法规和管理制度中对各类违规行为进行惩处没有进行全面的规定和具体的标准，国库对财政和税务部门的违规行为缺乏有效的监督管理手段。《中华人民共和国预算法实施条例》规定：“中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责。地方国库业务应当接受本级政府财政部门的指导和监督，对地方财政负责”，更是束缚了国库的手脚。致使基层国库管理工作理不直气不壮，缺乏具体行使职能的依据和手段，直接影响了国库监管职能的有效发挥。如：对基层财政国库制度改革中地方财政采取的“会计核算中心”模式以及迟迟不向“国库集中收付”模式转轨问题，国库部门无能为力；对财政部门在预算收支过程中存在的受地方利益驱动和行政压力将预算收入空转入库问题、财政预算支出不合规问题、预算外资金监督管理问题，国库监管难以到位；对基层税务部门，特别是乡镇税务部门利用“汇总缴库”延压税款、任意开设税款过渡账户问题，由于没有相应的处罚手段，以至于这些问题屡查不止、难以根除。
四、进一步强化基层人民银行经理国库职能的对策建议
（一）强化忧患意识，切实履行好现有法律法规赋予人民银行经理国库的各项职责
我国的行政、财政体制正处于快速变革时期，国库体系建设也正处于不断健全和完善的过程中，许多职能还没有明确的归属，国库部门和财政部门都面临着发展的机遇，但如果国库把握不好，就会永远失去机会。作为基层国库，应进一步提高对基层人民银行经理国库重要性的认识，及时调整工作思路，树立发展创新意识，增强危机感和责任感，积极适应、促进各项行政、财政改革，大力提倡服务政府、服务财税、服务央行、服务上级国库的理念，突出“国库立行”，不等不靠，努力做大、做强基层国库业务。
一是要高质量地完成国库会计核算基础工作，进一步强化内部控制，切实防范国库资金风险，为财政、税务部门提供优质、安全、高效的会计核算服务。要努力挖掘充分使用国库会计核算系统的所有功能，发现系统功能不能适应或完全适应改革的情况，要及时向上级反映并积极创造条件在基层加以解决。
二是要充分发挥现有法律法规赋予的监督管理职能，切实加强对收入入库、库款支拨、退付及更正业务环节的传统监督和检查，认真履行改革后新增加的各项监督管理职权。要努力培养政治过硬、业务优良的监管干部队伍，切实发挥好国库监管员的作用，通过监管员上收管理、加强学习培训等多种形式提高监管队伍的执行力。要密切财税库行横向联系，探索建立多方监管协作机制，避免因“谁管谁”造成互相抵触或部门间的磨擦，发挥好国库监管的“合力”作用。
四是要认真分析和研究地方财政国库管理制度改革进展以及出现或可能出现的一系列问题，并将这些问题的产生与缺乏人民银行广泛参与和监督联系起来，积极探讨各级人民银行在财政资金管理及财政制度改革中发挥更为全面、有效和直接的监督作用，推动财政国库管理制度改革不断完善并向健康、有序、规范的方向前进的有效途径和方法，引起各级领导的关注和支持。
五是进一步加强国库统计分析与调查研究工作，做好统计分析^^文档库的建设，积极开展统计分析和调查研究工作，努力提高基层国库统计分析工作析质量，提升调研报告的广度和深度，扩大国库统计分析和调研报告的报送范围，努力实现基层国库工作质的突破。
（二）多措并举，加强基层国库机构人员建设
一是提高国库部门及部门负责人的行政级别，与财政部门国库支付（收付）中心主任级别相匹配，并配备专职的副行长专门行使国库副主任职能（兼分管合设机构其他专业）。
二是人民银行县（市）支行要结合支行实际，把业务基础好、工作能力强的年青同志调整充实到国库岗位工作，确保国库人员配备，并在绩效考核上对国库部门给予倾斜，提高国库人员的工作积极性。
三是上级国库部门对下级国库部门负责人的任免，国库部门负责人对本国库部门经办人员的调出、调入要按照《国库会计管理规定》切实履行把关职责，要制订基层国库上岗培训考核的具体办法，督促基层支库经考试考核合格后才批准上岗。
四是发行库撤销的人民银行县（市）支行可以考虑单设国库机构，成立国库收付清算中心，负责办理国库业务以及会计网点核算及其相关的同城票据交换、会计事后监督影像系统及全国支票影象交换系统业务，成立综合业务股，负责办理会计财务、账户管理、反洗钱、货币信贷与统计、人民币反假等业务管理工作。条件不成熟的，国库部门也要充分利用国库、会计等机构合设上的优势，树立全股“一盘棋”的思路，打破专业界限，整合人力资源，合理岗位分工，优化岗位设置，细化岗位职责，明确岗位标准，切实防止人与事“两张皮”问题出现，做到“事事有人做，事事有标准”；加强岗前及在岗业务培训，适度开展股内岗位轮换，全面提高基层国库干部队伍素质，形成“人人都在干国库，人人都会干国库”的良好工作局面。
（三）加强科技支撑，提升国库服务功能
一是尽快实现财税行库横向联网，并实行国库会计核算以电子信息为主的核算方式，把国库工作人员从繁重的核算工作中彻底解脱出来。
二是尽快开发推广使用国库会计集中核算系统，实行国库核算及管理数据的集中，重塑核算流程，简化岗位设置，彻底解决国库核算牵扯岗位、人员太多问题。
三是要优化国库会计核算系统功能，实现税收、支出数据的深度开发利用，提升对预算收支的监控、预警及分析水平。
（四）加快国库立法进程，完善国库法律法规制度体系
尽快修改、完善《国家金库条例》及其《实施细则》，条件成熟时出台国库法及相应制度、办法，明确国库部门职责和监督权、检查权及处罚权，明确国库部门办理预算收入、支出及收入退付的监督范围，确保各项法规制度真正落到实处，为国库服务及监督职能作用的发挥提供有效的法律保障。
参 考 文 献
1、适应财政管理国库制度改革 全面履行中央银行国库职能 中国人民银行武汉分行国库处 中国金融学会国库研究会—《国库管理与改革——2001年全国国库课题研究选编》 中国财政经济出版社 2002年4月第1版；
2、浅谈国库单一账户制度下中央银行职能作用的发挥 中华人民共和国国家金库河南省分库 中国金融学会国库研究会—《国库管理与改革——2001年全国国库课题研究选编》 中国财政经济出版社 2002年4月第1版；
3、关于县级国库发展趋势的思考 中华人民共和国国家金库遵义市中心支库 赵毅松中国金融学会国库研究会—《发展与创新——2004国库^文档选》 中国金融出版社 2005年8月第1版；
4、中央银行基层国库机构队伍建设存在的问题及建议 中华人民共和国国家金库宁夏自治区分库 黄宁波 中国金融学会国库研究会—《发展与创新——2004国库^文档选》 中国金融出版社 2005年8月第1版。
