一、 “小金库”的现状3
二、“小金库”的形成方式4
三、“小金库” 存在的主要特点5
（一）存在的领域具有集中性5
（二）经费支出多数用于不正当开支5
（三）存放形式具有隐蔽性5
（四）问题定性难5
四、“小金库”存在的原因6
（一）客观原因6
（二）主观原因9
五、根治“小金库”的对策建议9
（一）完善法律法规10
（二）加强监管力度，强化社会共同监督10
（三）大力推进各项财经改革，建章立制11
（四）加大对“小金库”的处罚力度，变专项治理为日常监管11
（五）加大对学会、协会、社会团体等非营利组织的监管12
（六）加强干部管理12
内 容 摘 要
近年来，有少数单位置国家政策不顾，私设“小金库”， 这不仅造成国家和单位收入的流失，扰乱经济秩序，而且诱发和滋生各种腐败现象，败坏党风和社会风气，人民群众反映强烈。“小金库”主要有违规收费、罚款及摊派，资产处置、出租收入，以会议费、劳务费培训费和咨询费名义套取资金等七种来源。存在的领域具有集中性、存放形式具有隐蔽性、经费支出多数用于不正当开支，定性困难。“小金库”存在的原因主要有法律、法规不健全，财经制度不完善，社会监管不到位、对各种协会、学会监管不到位以及相关人员追求小团体利益等主客观原因。根治“小金库”应采取以下六条措施：一是完善法律法规；二是加强监管力度，强化社会共同监督：三是大力推进各项财经改革，建章立制；四是加大对“小金库”的处罚力度，变专项治理为日常监管；五是加大对学会、协会、社会团体等非营利组织的监管；六是加强干部管理。
当前“小金库”的现状、成因及防治对策思考
“小金库”是民间俗语，始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”， 从1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。改革开放以来，我国先后开展了11次清理行动，但由于“小金库” 形式多样，手段隐蔽，方法繁杂，至今，私设“小金库”问题并未得到有效的控制。这不仅造成国家和单位收入的流失，扰乱经济秩序，而且诱发和滋生各种腐败现象，败坏党风和社会风气，人民群众反映强烈。今年，全国发起了第12次 “小金库” 专项整治行动，此次整治“小金库”行动是历史上规模最大，力量最强的一次。笔者有幸参与了这次专项治理工作，现结合实际，从分析“小金库”的现状、特点及存在的原因入手，提出防治“小金库”问题的一些对策建议。
一、 “小金库”的现状
近年来，随着各项改革的逐步深入，管理制度与措施的不断规范完善，监督约束机制的强化,私设“小金库”行为得到极大的约束，但仍有少数单位置国家政策不顾，私设“小金库”。
国家审计署的相关数据显示，从1998年到2006年上半年的8年半间，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）资金1406亿元，仅2006年上半年，全国审计机关就查出违规违纪“小金库”130亿元，而在审计机关的审计范围内的有国家机关和国有企事业单位每年“小金库”的数额高达827亿元。这些数据仅仅是查出来的，全国的“小金库”到底有多少，恐怕难说清楚。
从今年8月全国各地组织党政机关、事业单位开展 “小金库”专项治理工作的情况来看，“小金库”仍较严重。如某市通过自查发现67个单位存在“小金库”，涉及金额共计3007.16万元，7月份，通过督促再次自查自纠“回头看”等活动，又有74个单位自查出“小金库”问题，涉及金额1747.27万元。
二、“小金库”的形成方式
（一）截留收入形成“小金库”
主要有三种方式，一是有执罚权的权力部门和单位通过违规收费、罚款及摊派获得资金设立“小金库”；二是由于国有资产管理不到位，部分单位资产处置、出租收入不上账，未执行收支两条线，设立“小金库”。三是一些企事业单位的经营收入未纳入规定账簿核算，设立“小金库”。
（二）套取或骗取资金形成“小金库”
这类“小金库”产生方式主要在行政事业单位比较突出，一是以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；二是以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”。
（三）虚列支出、转出资金形成“小金库”
这类“小金库”主要产生在下属单位较多的行政事业单位中，上下级之间账务往来较频繁，业务量较大，虚列支出、转出资金等方式较易隐藏。部分单位往往通过虚列支出、转入下级单位或从下级单位收取各种名目的费用不入账，从而设立“小金库”。
三、“小金库” 存在的主要特点
（一）存在的领域具有集中性
从各地区各部门清理“小金库”的情况看，“小金库”资金来源为国有资产经营、出租以及其他方式有偿使用的收入，涉及单位主要集中在教育、国土、环保、卫生等部门。由此看来，“小金库”主要集中在掌握着资金分配权、国有资源管理权和关系国计民生的重要部门和行业，诸如交通、教育、卫生等领域。
（二）经费支出多数用于不正当开支
从本次 “小金库”检查的情况看，“小金库”资金除用于弥补经费不足外，主要用于发放职工奖金、津补贴、福利、接待宴请、公款旅游等支出。经费支出较随意性，滋长了任意挥霍、奢侈浪费等不正之风，个别单位甚至还导致贪污挪用、中饱私囊等行为发生，诱发了经济犯罪，严重败坏党风和社会风气。
（三）存放形式具有隐蔽性
从检查的情况来看，一般存放于单位财务人员或其他个别人手中，多以个人储蓄名义的方式存放，或者存放在与本单位业务联系密切的外单位，一般只有极少数人员知道，为极少数人所掌握、控制和使用。
（四）问题定性难
许多“小金库”资金和日常接待、办公用品、工会活动费用、会议开支等联系在一起，真假难辨，更有许多打政策的“擦边球”，在检查中难以区分和定性。
四、“小金库”存在的原因
（一）客观原因
1、法律、法规不健全，部分法规滞后。一是当前，事业单位改革尚未完全到位，相关法律法规出现了部分空白，如对学校等事业单位的投资行为，没有明确的法律法规进行规范，对事业单位的工会组织的对外投资行为，法律法规更是完全空白。二是工会管理存在空白，《工会法》部分条款存在相当随意性。《工会法》第三十六条规定：“工会经费的来源：（一）工会会员缴纳的会费； （二）建立工会组织的全民所有制和集体所有制企业事业单位、机关按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨交的经费； （三）工会所属的企业、事业单位上缴的收入； （四）人民政府的补助；（五）其他收入。”《重庆工会条例》第三十八条规定：“各级人民政府所属部门和单位对工会开展的重大活动，给予一定的经费补助。各级人民政府及所属部门或单位委托工会承办的活动，其经费应当由各级人民政府及所属部门或单位承担” 。但《工会法》以及《重庆工会条例》对行政事业单位补助工会经费的具体标准、开支范围未作进一步明确，导致工会成为设立“小金库”的温床。在重点检查中，我们就发现存在不少单位将上百万资金划入工会，存在套取设立“小金库”或变相大量发放职工福利，逃避津补贴规范管理的嫌疑。三是《会计法》以及相关制度存在部分滞后，如部分行政事业单位以无形资产对外投资，按现行会计制度，无法进行会计处理。
2、财经制度不完善，社会监管不到位。如税务机关对发票的管理，金融机构对资金流的监控离规范管理都还有一定差距。一些单位采用虚假发票进行报账列支，套取资金设立“小金库”，而发票管理不严，给这种行为带来了可乘之机。如一些商场、供应商可以随意更改销售发票的商品目录。部分宾馆为了拉业务，对会议管理不严，会议费支出也成为套取资金设立“小金库”的重要手段。
3、财政管理体制不完善，收支管理体系不健全。目前，虽然各地都相继建立完善了公共财政收支管理制度，但在某些方面仍存在财政难以监管到位的情况,比如一些单位的经营性资产，如房租收入做成“账外账”；一些单位将资金划入下属单位或收取下属单位资金设立“小金库”；一些单位的支出项目如“招待费”难以核准；一些单位违反财务规定将银行帐、现金账、总账都交由一人管理等。由于财政监管体制尚不完善，防范措施还不齐全，这些行为财政监管很难到位，这为单位虚列成本、套取资金提供了便利。又如，非税收入政策不统一，政出多门，财政部门内部多头出台政策，除了财政部门，其他部门也越权出台有关政策，安全生产保证金、民工工资保证金、法院暂扣款物等等，都成为管理的盲点，财政部门没有参考制定具体的管理办法，导致实际管理中无所适从。
4、社会盛行送礼送“红包”的不正之风诱发“小金库”。近年来，虽然党中央和国务院曾三令五申不准党和国家工作人员利用工作和职务之便收受礼金、红包或消费卡，而事实上送礼、派红包等已成为一种习惯，过年过节要送礼、争取资金要送礼、协调项目要送礼等等，其资金来源多采用虚假票据列支，在单位正规财务账簿上不好处理，从而诱发“小金库”。
5、对各种协会、学会监管不到位。协会、学会的开办、审批过于宽松，行政事业单位的设立，需要同级编制部门审核、同级党政领导审批，而一些党政机关开办协会、学会，只需要民政部门内设的社团登记机构就能拿到证照，就可以设立账户、开展财务活动，而这些学会、协会与所属的行政事业单位存在严重的“政会不分”，往往成为单位转移收支，设立“小金库”的避风港；协会、学会使用的票据，供应渠道多元化，税务机关、民政部门、财政部门都能够提供相同的票据，给协会、学会管理造成混乱。
6、对“小金库”惩处不力。一方面是发现查处“小金库”比较困难。“小金库”一般都是由“一把手”指定专人专管，外人无从知晓，而且很多“小金库”资金多数用于职工福利，为了自身利益职工都会对此保密。一些金融机构为了在日趋激烈的竞争中拉客户、抢存款，违反规定提供大量现金，为开设“小金库”洞开方便之门，为查处“小金库”增加一道防护网，致使“小金库”难以被查处。二是现行干部考评机制影响监督职能发挥。一些地方流行对领导干部、对单位进行民主测评，在年度考评时把履行管理监督职能的单位及其领导干部也纳入“投票”范围，监督部门出于“保票”动机，不敢管理、不敢动真格，部分领导干部只愿意“栽花”、一团和气、保住票数。三是有关部门查处“小金库”时，或领导出面说情，或想方设法掩盖搪塞，最终大事化小、小事化了，致使“小金库”依旧成为某些人套取资金的首选“目标”。
（二）主观原因
1、追求小团体利益。一些单位追求本单位（小团体）利益，搞上有政策，下有对策，千方百计设立“小金库”，用以发放单位干部职工奖金、津补贴和其他补助，甚至中饱私囊，为少数领导干部挥霍私吞公款服务。特别是在规范津补贴之后，一些地区和部门干部职工的收入相对降低了，而该单位拥有大量可支配经费，单位工作人员的福利发放寄希望于“小金库”。本次自查出的 “小金库”绝大多数都是用于发放干部职工的奖金、津补贴和弥补其他经费。
2、相关人员法制观念淡薄。少数领导干部法律观念淡薄，对“小金库”的危害性缺乏足够的认识；有些部门或单位的“一把手”出于支配资金方便，或为了中饱私囊，热衷于设立和竭力保护“小金库”；部分财会人员缺乏坚持原则的勇气，对本单位私设“小金库”的违法违规行为不予制止或反映，甚至推波助澜，积极出谋划策，助长了“小金库”的滋生。
五、根治“小金库”的对策建议
针对上述状况，笔者认为：要想从根本上堵住“小金库”这个恶劣的“腐败黑洞”，专项治理与集中清查固然重要，但只是治标之计，而加强制度建设和体制创新，健全内控机制和监督体系，建立防范和治理“小金库”的长效机制，从源头上铲除“小金库”滋生蔓延的土壤与环境才是治本之策
（一）完善法律法规
一是完善《预算法》的刚性约束措施，加大执行力度，规范约束预算单位的支出行为。二是加大会计法规建设，加快事业单位改革，修改完善学校等事业单位会计制度、社会团体等非营利组织会计制度，加大对行政机关的资产管理，对行政机关的资产管理等会计处理上实行权责发生制。三是在《工会法》中，明确行政事业单位补助工会经费的具体标准以及进一步细化工会经费的开支使用范围，对工会对外投资进行规范，防止利用工会账目设立“小金库”，逃避津补贴规范和资金监管。
（二）加强监管力度，强化社会共同监督
当前“小金库”设立的一个重要特征就是存放形式具有隐蔽性，为少数人掌握、为少数人谋福利。“阳光是最好的消毒剂”，可以仿照村级财务公开制度，在各党政机关、事业单位尝试建立财务公开制度，各级党政机关、事业单位等预算机构的财务和国有企业的经费支出，应定期向广大职工和社会公开，并建立财务支出公示牌等，增强透明度，加强社会力量监督。通过完善机制，发挥上级部门监督、领导班子内部同级监督、群众监督、单位内部财务监督的作用。通过设立“小金库”问题举报箱，公布专门举报电话，制定举报奖励制度，并及时向社会公布治理进展情况及实际效果。政府要建立健全“小金库”举报制度，对举报、揭露“小金库”行为的人员，要给予保护、保密，并给予重奖。引导媒体加大“小金库”的曝光力度和处理报道，以儆效尤。
（三）大力推进各项财经改革，建章立制
一是要严格国有资产和预算外资金的管理，由地方财政为各单位开设“预算外资金专户”或专账，使所有预算外资金进入专账，统一接受财政监督管理；制订统一的开支使用规定，发挥预算外资金调节、补充作用，弥补单位资金不足问题。二是要积极稳妥地推行“职务消费货币化”改革和“公务卡消费”改革，相应地取消不应由单位承担的相关开支科目。三是要将财政各项改革进行整合和联动，当前要尽快明确单位代收代缴等往来性资金的收缴、拨付、核算等办法，使单位有章可循，防止出现管理上的漏洞。四是要逐步提高财政保障水平，将一些应当由政府承担的必要开支，尽量在预算中给予安排；加强单位财会基础管理的监督指导，坚持“持证上岗”的标准，要求单位财会人员必须持《会计从业资格证》上岗，加强对财会人员的专业知识培训和法纪教育；恢复和完善单位财务报表月报制度、决算制度，加强日常监督和管理。
（四）加大对“小金库”的处罚力度，变专项治理为日常监管
完善查处机制，可借鉴过去“税收、财务、物价大检查”的办法，建立健全党委、政府领导下的联合检查机制，常年开展财务大检查，把“小金库”作为监督检查的重点。对于有关部门在检查中发现的“小金库”问题，要严格按照现有法律法规和党纪政纪追究相关人员的责任，要坚决克服“罚不治众”的思想观念，对于集体腐败应一律给予追究，决不姑息迁就。对检查发现的“小金库”要一律收缴国库，已经发放给职工的，要如数追回，同时追究相关责任人员的责任。使管理和监督形成合力，保持高压态势。改革党政机关的年度考评机制和办法，实行分类考核，对履行管理监督的部门，不宜考核其经济指标，改为主要考核其办理案件、查处案件的数量和质量，由党委和政府直接考核，而不实行民主投票，消除其顾虑。
（五）加大对学会、协会、社会团体等非营利组织的监管
认真清理党政机关主办的协会学会，严格控制协会学会的审批，严格执行国务院关于协会学会管理的规定，坚决执行“政会分离”的政策，规范协会（学会）票据管理。
（六）加强干部管理
一要加大对党政干部特别是领导干部的教育、监督、管理力度，引导他们树立正确的权力观、价值观和积极健康的生活态度，领导干部要带头学习，从严要求，以身作则，率先垂范，要把干部的学习、考核与任用挂起钩来。二要严格执行党风廉政建设责任追究制度，要把“小金库”问题作为党风廉政建设的责任目标之一，明确各部门各单位“一把手”是“小金库”问题的第一责任人，加强领导责任意识教育，确保“一把手”在思想上不敢设立“小金库”。要实行严格的责任追究制度。凡是设立“小金库”的部门和单位，不管有什么理由或出于什么目的，一经发现，对“一把手”一律就地免职，然后再根据其责任大小，分别由纪检监察机关和司法机关依纪依法从严惩处。三要坚持正确的用人导向、评先导向，在当前环境和条件下，要坚持“德才兼备”的标准，尤其要把“德”放在首位，改变“唯数字、唯指标”的政绩考核办法，在干部提拔使用、评比先进中，引进财经纪律考核指标，实行“重大财经纪律问题”的一票否决，引导单位和广大干部遵守财经法纪，保持清正廉洁。
参 考 文 献
1、《中华审计网》
2、《财政监督》2009.9综合版
3、《工会法》
4、《重庆市工会条例》
