内 容 摘 要
支农再贷款作为央行一项的货币政策工具，在支持农村信用社乃至支持农村经济的发展中所产生了显著的经济和社会效用。本文客观地评价支农再贷款在蚌埠地区实施中年发挥的效用，并针对存在的的问题，从制度创新、经营管理、风险控制等视角进行实证分析，并提出相应建议，藉此进一步优化这一货币政策工具的操作。
目录
一、引言2
二、现实的效用：支农再贷款取得的经济及社会效应2
1999年以来支农再贷款发放情况3
（一）支持了“三农”经济发展3
三、制度、管理和风险：5
支农再贷款使用中值得注意的问题5
（一）支农再贷款自身制度规定中存在的缺陷5
（二）支农再贷款管理方面的问题7
（三）支农再贷款面临的潜在风险8
四、政策建议9
（一）调整政策，完善制度9
（二）加强管理，优化运作10
支农再贷款实施中的缺陷：蚌埠个案
一、引言
1996年以来，农业经济增长渐缓、农村经济投入少、农民贷款
难等问题日益突出，并影响了国民经济持续、快速、健康发展。为此，中央决定由人民银行对农村信用社发放低息专项支农再贷款，其目的旨在达到促进农村经济发展、增强农信社实力、提高农民收入等多重功效。该项政策也经过多次调整、细化，逐渐成为了央行的货币政策工具之一。近年来，支农再贷款的投入逐年加大，1999年余额为150亿元，2000年为500亿元，2001年又新增260亿元，2002年达到960亿元。从运作的实践来看，巨额支农资金的投入和周转使用，基本达到了预期的目的。但同时，支农再贷款在使用和管理上依然存在一些问题，如发展下去可能会形成一定风险。
二、现实的效用：支农再贷款取得的经济及社会效应
蚌埠市农业人口占全市总人口的75.6%，农业生产总值占全市GDP近50%，属经济欠发达地区，财力紧张，每年对农业信贷资金的需求量比较大，资金匮乏一直成为制约农业经济发展的瓶颈。自1999年以来，人民银行开始运用支农再贷款这一政策工具，再贷款规模逐年增加，呈跳跃式增长态势。从下表可以看出，全市累计发放支农再贷款从1999年的13200万元，增加到2002年的51550万元，增长了近三倍。在支农再贷款的有力支持下，农村信用社的农业贷款也呈现阶梯型递增，2002年累计发放农业贷款100365万元，是1999年3.6倍，央行以增加支农再贷款引导农信社加大对农业投入的效应逐年放大。
1999年以来支农再贷款发放情况
单位：万元 %
项目
1999年
2000年
2001年
2002年
支农再贷款余额
1800
3900
7300
12000
支农再贷款累放
13200
27700
25600
51550
农业贷款净增额
5090
-3172
9753
13800
农业贷款占比
5.5
5.5
5.9
5.95
支农再贷款这一货币政策工具在蚌埠市实施后，取得了显著的成效。
（一）支持了“三农”经济发展
几年来,通过支农再贷款的投放，扩大了对农民的信贷投入，增加了对农业的资金支持，有效地缓解了农业生产资金供求矛盾，支持和促使了农业结构的调整。特别是，改变了以往生产要素中资金和劳动力的比例严重失衡的状况，增加了高效农业和产业附加值相对较高的养殖业的比重。全市实现农业总产值由1999年的41.1亿元提高到2002年45.7亿元；农业的粮经比例迅速从1999的68.9:31.1调整2002年的65:35，养殖业占农业的比重也从25.2%上升到29.8%。与此同时，在1999年以来我市农业连续遭受严重自然灾害的情况下，农民收入也有所增加，2002年农民人均年收入达到2190元，比1999年增加44元。
（二）改变了县域金融服务格局。1999年以前县域金融服务主要以国有商业银行为主，随着支农再贷款的逐年增加，农信社资金实力不断增强，支农力度迅速扩大，逐渐成为支持县域经济发展的主力军，改变了县域金融服务的格局。从存量看，全市所辖三县农信社2002年贷款余额占全部贷款的比重为9.5%，比1999年提高了9个百分点。从增量看，近年来，国有商业银行调整经营战略，逐步收缩在县域的投入，2002年县级金融机构新增贷款为下降6553万元，而县级农信社新增贷款15542万元，为县域经济发展提供有力的保证。
（三）改善了农村信用社的经营状况，增强了其抗风险能力。 一是通过支农再贷款的帮扶，有效地引导了农村信用社将服务重点转向“三农”，将贷款集中投向农户和农村个私经济。自1999年以来，蚌埠市农村信用社农业贷款得到稳步增加，农业贷款由1999年49334万元增加到2002年的72375万元。二是壮大了农村信用社资金实力，缓解了资金压力。支农再贷款的发放，使得农村信用社可用资金增加，有效地缓解了信用社的支付压力。2002年末全市农村信用社备付率达9.76%，。三是增强了农村信用社盈利能力。利用支农再贷款发放农业贷款，可获得约5个百分点的利差，有效地增强了其盈利能力和抗风险能力。近两年来，农村信用社经营状况得到进一步改善，1999年全辖农村信用社亏损2297万元，到2001年扭亏为盈，2002年实现盈利663万元，全辖81个信用社70%为盈利社。
（四）有效地缓解了农民“贷款难”的状况，启动了农村信用体系建设，优化了社会信用环境。前些年，农民“贷款难”问题比较突出，民间借贷较活跃.随着支农再贷款的投放，增强了农村信用社贷款能力，有效地缓解了农民“贷款难”问题。至2002年，农村信用社已经与近40万户（次）农民建立了良好的信贷关系，全市农村信用社新增农业贷款占全部新增贷款的比重已达到63.7%，比1999年上升25个百分点。同时，有效地打击了高利贷。目前民间借贷资金用于农业生产的情况基本杜绝，其利率也明显下降。支农再贷款的投放也带动了信用村、镇建设，尤其是通过小额农户贷款的贷款证制度，在农民中广泛树立了信用意识。“好借好还，再借不难”、“一人守信，全村得益”的观念已经深入人心，农村信用环境得到了很大净化。全辖已创建了5个信用镇、140个信用村，评定信用户24.8万户。
三、制度、管理和风险：
支农再贷款使用中值得注意的问题
实践证明，支农再贷款这一货币政策工具在支持农村信用社发展,解决农民贷款难、净化农村信用环境，进而推动农村经济发展等方面发挥了其他政策工具不可替代的作用。但从运作实践来看，它作为新的货币政策工具在实施中也面临诸多的矛盾和问题，如制度抑制、管理薄弱、风险控制手段落后等方面，在一定程度上影响该项支农信贷政策最佳效能的发挥。
（一）支农再贷款自身制度规定中存在的缺陷
该项政策自1999年实施以来，经过数次的调整、细化，管理办法逐步规范和完善，并逐步走向成熟和规范，这不仅有效地解决了广大农户农业生产和生活的资金所需，也增强了农村信用社支农资金实力。同时进一步密切了信用社与农民的关系，改善了信用社的经营状况，促进了农村经济的发展。但是由于农业生产的特殊性，支农再贷款的制度性缺陷也越来越突出。
1、支农再贷款期限与农业生产周期不相适应。一般来说，贷款期限要与产品生产周期相一致，而再贷款期限结构同样也必须与农业生产周期同步。如粮食产品的种植业，生产周期在6个月左右，林果种植、承包荒山、育林、养殖奶牛等，生产周期一般在3至5年，甚至更长，短的也在2至3年。而且随着农村产业化结构调整，特别是退耕还林和多个种养殖的兴起，农业贷款整体需求时间相对拉长。但是，根据现行规定，支农再贷款期限不能超过12个月，剔除资金从联社到基层社、基层社到农户的在途时间，实际贷款时间最长也只有11个月左右。虽然允许展期，但最长期限不超过两年，而且展期手续缺乏可操作性。支农再贷款的期限规定制约了农村信用社对需求时间较长的农村产业和农业项目等支持力度，弱化了该项货币信贷政策的导向作用。
2、支农再贷款投量偏小与农业贷款市场需求大的矛盾日益突出。目前，农村信用社已成为农村金融市场的供给主体，随着农业产业结构调整的力度不断加大，农村经济的不断发展，农业信贷市场需求也越来越大。而农村信用社由于自身条件的局限，资金组织能力相对较弱，支农能力不断下降。就目前支农再贷款投量来看，在一定程度上增强了农村信用社贷款能力，对农村资金供求矛盾有所缓解，但仍不能充分满足当前农业结构调整和农村经济发展的需要，特别是林果业、特色养殖业、小型农业基础设施建设、农产品储运业、农民住房和子女助学等方面的贷款需求满足程度更低，投量偏小。从蚌埠市支农贷款投向看，主要是农户家庭小额种养殖业，这样使得支农再贷款对“三农”和农村信用社支持及引导作用都不尽充分。
3、提高农村信用社收益与减轻农民利息负担的政策目标相悖。目前支农再贷款利率较高，六个月和一年期利率分别为2.16%、2.25%，若对农户贷款利率不上浮，农村信用社使用支农再贷款发放的农户贷款的利差只有2.88%和3.06%。但农业贷款单户额度小，工作量大，投入成本高，且受自然条件因素影响较大，风险较高，如考虑贷款沉淀因素，农村信用社盈利空间非常小，无疑会影响其运用支农再贷款增加农业贷款投入的积极性。因此，农村信用社在考虑自身利益的情况下，通常发放农户贷款利率一般都执行了50%的上浮幅度，出现支农贷款“优而不惠”的现象。可见，支农再贷款在利率上并没有给农民以优惠，利息负担比在国有银行的贷款利率高出约1.593个百分点，不能充分体现国家对农业、农民的扶持和减负力度，预期的政策目标与农信社商业化经营的内在要求相冲突，使支农再贷款也难以取得支持农村经济发展和促进农村信用社扭亏增盈的双重效益。
由于支农再贷存在上述缺陷，因此，农信社在发放贷款时，受再贷款期限、总量和利率的限制，主要投向以粮食种植业、家庭养殖业为主的农业生产贷款，贷款面和贷款对象较为狭窄，这既不利于农村信用社信贷结构的调整，又不利于农业结构的调整，影响了该项政策的实施效果。
（二）支农再贷款管理方面的问题
支农再贷款政策出台后，各级人民银行都根据各自实际情况，制定了相应的管理办法，并在操作中不断修改和完善。但在实际工作中，人民银行对支农再贷款的管理显得力不从心，仍存在较多难点。
一是支农再贷款是由各家农村信用社联社统借统还的，但其直接使用者是分布在广大农村的基层信用社，具有点多面广的特点。以蚌埠市为例，目前全市有56个农村信用社使用支农再贷款，占全市农村信用社总数的76%，分布在全辖各乡镇。作为管理部门的人民银行货币信贷部门是基层央行的主要职能部门，任务多，人手少，缺乏有力的手段，很难进行全面、及时的管理。每次现场检查只能是阶段性、局部性的，对支农再贷款的监管更多的是充当“救火员”而不是“报警员”，使监督难以到位。
二是从运作实践来看，人民银行在检查中只能以农户贷款的累放数和新增数来匡算支农再贷款是否全部用于农户贷款。但以这两种指标为依据对农村信用社支农再贷款监管结果往往不一样。如以净增额为依据，统计的数字比较真实，但一般农信社达不到新增的农户贷款应大于或等于支农再贷款使用额的要求；如果累放额为依据来管理，支农再贷款的使用情况比较合理，但统计数字的可变空间比较大，监督管理难度较大。此外，反映支农再贷款的统计指标不仅欠缺，而且滞后，也使得人民银行在管理中处于被动地位。
（三）支农再贷款面临的潜在风险
1、信用风险。目前，支农再贷款主要是农信社以农户小额信用贷款和农户联保贷款形式发放的。以蚌埠市为例，2002年农信社农户小额信用贷款、农户联保贷款分别约占使用支农再贷款的50%。前者纯粹以农户信用为保证，由于有的农户对支农再贷款存在认识误区，将支农再贷款理解为政策性贷款，甚至把支农再贷款与扶贫资金、救灾款混为一谈，积极还贷的意识不强，致使支农再贷款面临着信用风险；联保贷款则是农户之间互为担保，从实际情况看大多徒有虚名，因此不同程度存在潜在风险。
2、自然灾害风险。世界银行在2003年的年度报告中总结，农民在经济金融制度中遭遇三种风险：信息风险、政策风险和自然灾害风险。从蚌埠市情况看，三种兼而有之，但最突出的是自然灾害风险。由于我市目前基本上还处于传统的农业生产阶段，生产工具与生产方式落后，周期长，见效慢，农业种植仍为传统的粮棉生产，品种单一，附加值不高，科技含量低，基本是靠天吃饭，自然风险较大。1999年以来，我市农业连年受灾，粮油及经济作物、水面养殖等均遭受到不同程度损失，农民实际收入不增反降，进而影响到支农再贷款的回收。尤其是2003年夏季罕见的洪涝灾害，造成支农再贷款投放较为集中的种植业及水面养殖业基本绝收，支农再贷款损失约50%。因此，这些客观存在的自然风险，必然会威胁到支农再贷款的安全性。
3、道德风险。由于目前人民银行缺乏必要的手段和足够的人力对农村信用社资金运用进行及时监管，农村信用社在利益驱动下，极易将支农再贷款挤占挪用，轻则阻碍了这项货币政策实施效果的发挥，重则导致支农再贷款沉淀，形成风险。
四、政策建议
由于抑制支农再贷款的绩效发挥的因素诸多，因此也要相应地在政策制度、管理发放以及政策传导主体等方面进行完善和改进，使该项政策性极强的再贷款达到其他普通贷款所具有的流动性、安全性、盈利性原则，充分发挥其自身的社会效益和经济效益。
（一）调整政策，完善制度
首先，调整支农再贷款的期限，使其与农业生产周期吻合。如可以考虑将贷款的最长期限延长至3年，并根据贷款的投向细化期限结构，相应增加2年期、3年期档次，如投向传统粮食等种植业的为6个月，各类养殖业、加工运输业1-2年，林果种植等为2-3年，以满足农民对不同期限贷款的需求。
其次，制定灵活多样、富有弹性的支农再贷款利率机制，改变过去一浮到顶的做法。本着让利于农民的原则，适当下调利率水平。针对借款人的信用状况、贷款额度、具体用途规定不同的利率浮动幅度，对期限短、金额小的传统种植业贷款实行基本利率，对较大金额、期限在1年以上的各类养殖业上浮10%--20%，对大额、期限在2年以上的上浮20%--50%。以充分发挥利率杠杆的调节作用，解决政策性业务商业化运作的矛盾，达到促进农民增收、实现农业产业结构调整的目的。
第三，科学合理地分配支农再贷款限额，加大对经济欠发达地区、粮食主产区的再贷款倾斜力度，增加贷款指标，减小资金外流的负面影响，改变目前农信社支农再贷款因总量有限等原因，而偏重小额的、传统种养殖业的现状，以拓宽支农面，最大程度地发挥资金的使用效益和支农效果。
第四，基层人民银行应进一步加强对信用社的分类指导，支持农村信用社小额信用贷款业务向纵深发展。鼓励城市化的农村信用社在积极开展信贷资金营销的基础上，加强与其他农村信用社之间的资金调剂，提高资金使用效率，促进小额信用贷款业务的推广和普及。
（二）加强管理，优化运作
一是人民银行要继续完善支农再贷款管理办法，制定出合理有效的监管指标。如农信社贷款净增额至少不得低于支农再贷款使用额的80%，贷款累计发生额不得低于支农再贷款的使用额等等，进一步规范支农再贷款运作管理。
二是改革现行统计制度，建立规范的统计指标体系。可在现有的会计报表和全科目统计报表中增设支农再贷款附报，考虑增设贷款投向的科目，如种植业、养殖业、运输加工业、消费信贷等，同时增设再贷款中不良贷款的科目，以加强对支农再贷款的监督管理。
三是切实执行专户管理制度，单独考核，以密切关注资金的使用和回笼情况，确保资金按期归还。 （三）防范风险，确保安全
一是，借鉴其它政策性保险业务的做法，开办农业保险。要像出口信用保险已成为出口融资的先决条件一样，对于农业贷款投放也以参加农业保险为首要条件。同时，组建政策性的农业保险机构，专门从事农业政策性保险业务，但国家在财政、税收、金融、再保险等方面给予农业保险机构优惠政策支持农业保险的发展。
二是，农村信用社应加强内控机制，严格执行“贷款三查”制度。要用好、管好支农再贷款，在发放支农再贷款时（小额信用贷款），应将各村贷款人名单、金额、用途、期限、利率，向村民张榜公示，以实现支农贷款发放的公开、公平、公正原则，从而有利于村民相互监督，取保贷款的按期收回。
三是，以创建“信用户”和“信用村镇”活动为切入点，加快农村信用体系建设，全面深入持久地开展“信用工程”创建活动，为支农再贷款政策工具效能的发挥创造条件。
资 料 来 源
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