内容摘要………………………………………………………………………………2
一、我国依法监管存在的问题………………………………………………………3
（一）混业经营趋势给我国分业监管的体制造成巨大挑战………………………3
（二）监管机构之间，机构内部之间缺乏有效的配合，监管合力尚未形成……4
（三）监管中缺乏有效的市场约束机制……………………………………………5 1、信息披露制度不健全………………………………………………………………6 2、 中介机构监管作用微弱………………………………………………………… 6
3、社会公众监督不力…………………………………………………………………6
（四）、银行监管法规、制度不够健全，影响了银行监管的规范性…………………6 1、 银行监管的有关法规和条例之间相聚在不协调或直接相抵触之处…………6 2 监管法规的制度选择不利于银行业金融创新和发展…………………………7 3、 缺乏系统性的金融机构退出机制………………………………………………7 4、 监管法制在适应银行业进一步对外开放方面存在不足………………………7 5、 监管主体权责不明确……………………………………………………………7
（五）、银行业内部控制不健全………………………………………………………8 1、银行业的公司治理结构问题………………………………………………………8 2、内部控制薄弱………………………………………………………………………9 3、缺乏对监管者的监管………………………………………………………………9
二、完善我国依法监管的措施………………………………………………………10
（一）、明确银行监管目标，完善银行监管操作……………………………………10（二）、建立有效的监管协调和沟通机制…………………………………………11
1、在法律上建立监管机构协调机制………………………………………………11
2、确定监管机构协调机制的主导机构……………………………………………11
3、完善监管机构协调机制的动作方式……………………………………………11
4、加强银行监管国际合作…………………………………………………………12
（三）、强化市场约束体系对银行来的监管作用 ，完善银行业信息披露制……13 (四）、完善银行业监管的法律建设…………………………………………………13 1、监管主体法律的完善……………………………………………………………13 2、法律实施细则的制定……………………………………………………………14 3、尽快健全执法机制，为依法监管提供可操作的依据 …………………………14 (五)健全金融机构内部控制体系，增强金融业的自我约束和风险防范的能力…14 1、营造良好的控制环境，改革银行产权制度………………………………………14 2、建立良好的公司治理结构………………………………………………………15 3、营造良好的公司内部治理文化…………………………………………………15
三、结论………………………………………………………………………………16
内 容 摘 要
自1984年人民银行开始执行监管职能以来，伴随着监管法规的不断完善，在分行监管的组织建设，运作程序的构建、监管手段的完善等方面取得了重大突破。2003年4月，以中国银行业监督管理委员会的成立为标志，进一步整合了银行监管力量，开创了银行监管的新局面。然而，考虑到我国银行监管历史较短，脱胎于计划经济体制的现实，现有监管体制依然存在诸多不完善之处。特别在我国银行经营制度与金融体制处于深刻变革在关口，既有的监管体系和监管水平已无法适应银行业持续发展的要示求，难以应对金融全球化的挑战。因此，构建适应新形势要求的，兼顾公平与效率的有效银行监管制度，已成为当务之急。本文详尽分析了当前我国银行监管中存在的问题，例如混业经营的趋势造成了对我国分业监管的银行监管体系的挑战，管理机构之间、机构内部之间缺乏有效的配合，并且缺乏有效的市场约束机制，再加上银行监管法规，制度不够健全，银行业内部控制机制不健全，缺乏对监管者的监管等等。同时，本文针对依法监管中存在的问题，提出了切实可行的、有效的解决措施。
关键词：金融市场 银行监管 问题 对策
依法监管中的问题与对策
随着全球金融自由化、一体化的不断发展，金融与经济和社会的融合越来越紧密。在金融发展极大地推动社会进步的同时，金融危机却伴随着经济发展的整个过程。特别是进入90年代以后，许多发达国家、发展中国家都经历了相当严重的银行业危机。加强银行业监管，防范和化解银行业风险等问题已被各国银行监管当局和国际金融领域所普遍关注。就我国而言，在新的形势下，如何完善银行业监管体制，提高监管效率，维护银行业的稳定，已成为监管当局面临的一个紧迫而又关键的问题。
一、我国依法监管存在的主要问题
我国的银行监管是在改革开放后逐步发展起来的，由于金融改革的进程一直滞后于经济体制改革，金融体系本身对经济发展的资源配置作用并不突出，特别是随着全球经济一休化进程的不断加快，我国银行业进一步对外开放，使我国银行监管在与国际接轨的过程中，丰在不少问题。
（一）混业经营趋势给我国分业监管的体制造成巨大挑战
与当前我国金融来经营格局相适应，我国银行来目前衽的是分业监管体制 ，这种监管体制有利于更好地贯彻分业经营的原则，有利于监管部门集中精力对各自负责的对象进行监管，提高金融监管效率和监管水平。但在实践中，尤其是在金融国际化的趋势下，国外金融领域的混来经营方式不可避免地会对我国金融领域产生示范效应事实上，我国的银行业，证券业和保险业之间确实在业务上存在着相互交融的关系，事实上已出现较多的混业经营状况，主要表现在：
第一：金融控股公司的存在和发展。我国对金融控股公司的定义为在同一控制权服下，完全或主要在银行业，证券来，保险业中至少两个不同的金融待业提供务的金融集团。金融控股公司是实现金融产业的资源整合与发展，适应国际金融竞争的要求，也是我国金融体制改革的需要。
第二：银证合作的深化。银行和证券原合作实现了优势互补，可以为双方带来现实的商业利益。从银证之间的合作来看，其范围包括银证转账业务，为客户办理资金转账，券商进入银行同业拆借市场，银行通过证券市场筹措自身的资本金，实行存款工具证券化。
第三、银保合作的发展。目前我国银保之间的业务合作方式包括：银行和保险交互营销，共享网络和客房资源，通过同业拆借，供养回购，国债买卖等方式在银行和保险公司之间融通资金，合作开发银行保险联名卡，一卡多用，银行代收保险费，纪念会保险金，保险公司在银行协议存款等等。
第四：随着我国加入WTO的承诺，在2007年我国全面开放对外资银行的准入限制，因此更多的外资公司引入了中国，而这些银行大多都是混来经营模式，而我国当前这种分业监管的方式很难对其进行有效的监管。
（二）监管机构之间，机构内部之间缺乏有效的配合，监管合力尚未形成
理论上讲，有效的金融监管是由不同监管机关的诸多监管措施所组合成的一个和谐的立体体系，但从实践上看，我国银行业监管部门、内部审计部门和市场监督三股力量并没有实现有效的联合。
首先，银行、证券、保险三大监管部门之间的协调机制尚不健全基本上处于分兵把手、各自为战的状况。虽然现在银行、证券和保险之间存在协调的三方监管联席会议，但没有形成制度，在法律上或制度上没有明确牵头人以及每一金融监管机构应承担的监管责任，使联席会议制度面临流产的危险。
其次，银监会成立后，对银行业实施监管职能，央行则重点实施货币政策职能，但在操作中，银行监管和央行实施货币政策存在矛盾。
再次，银监会同银行内部监管部门未进行有效的信息沟通。银监会，银行内部的审计部门均对商业银行进行现场检查，检查项目，检查结果和处理情况不能交流，造成重复检查、重复处理，大大提高了监管成本。
最后，高层和基层监管机构之间的监管合力未形成。为避免基层监管机构在防范和化解金融风险的过程中处置不当，基层监管机构只有调查报告的权力，监管权力有限，当金融机构风险恶化时，基层监管机构国为无权采取相应的防范和化解措施，对启动风险处置预案往往需要层层上报，从而出现监管政策的“时滞”。
（三）监管中缺乏有效的市场约束机制
市场约束机制就是市场参加者借助于银行自愿及监管当局强制的披露的基础上，通过自学提供监督和对银行实施约束，对银行产生的激励和制裁的行为过程。但我国银行监管仍然以外部行政监管为主，尚未建立有效的市场约束机制。
1、信息披露制度不健全
目前我国虽已颁布《商业银行信息披露暂行办法》，但时间较短，银行业的住处披露存在不少问题，主要表现为会计和审计标准不统一披露管理规定不统一，操作性不强;各银行招待现行情况差异较大;各银行尤其是非上市银行披露的住处不充分，不及时 ，大都从宣传和营销的功用出发，报喜不报忧，尤其是对于风险暴露、资产质量、损失准备的披露都不够。
2、中介机构监管作用微弱
日前，我国中介机构在银行监管中发挥的作用微乎其微，表现在：一是同业互律性组织缺乏有效性；会计师，审计师，法律事务所业务水平低下，难以担当监管责任；信用评级机构尚无权威性可言。
3、社会公众监督不力
社会公众金融风险意识普遍不强，同时又缺乏对银行业实施监督的有效途径，因此难以形成对我国银行业的公众监督。
（四）银行监管法规、制度不够健全，影响了银行监管的规范性。
尽管我国已形成了一套对银行业监管的法律体系，但仍然不够健全，表现为：
1、银行监管的有关法规和条例之间相聚在不协调或直接相抵触之处。
如1996年6月发布的《贷款通则》中第4、5、13、24等条款都与原《商业银行法》的有关规定相重复。还有很多例子在此不再赘述。
2、监管法规的制度选择不利于银行业金融创新和发展。
纵观我国银行监管的法律体系，立法宗旨主要是维护金融市场的安全性及其秩序性，在一定层面上淡化银行作为一种经营金融产品的特殊企业所本应具有的效益追求性。
3、缺乏系统性的金融机构退出机制。
银行监管是一个包括市场准入监管、运营监管及市场退出监管的立体性工程。然而我国银行法律的构建方面，却缺乏系统的市场退出机制，如没有相应的保险制度及比较可行的破产法律制度。
4、监管法制在适应银行业进一步对外开放方面存在不足。
首先涉外银行监管法规在内部构建上存在诸多不足，其一是在监管内容和监管方法上过于原则化，操作性较差。其二是规范性文件的权威性不高，这些文件除《外资金融机构监管条例》是国务院发布的行政法规外，其他多为人民银行颁发。其次，现行银行法与WTO规则存在差异。
5、监管主体权责不明确。
2003年12月27日人大常委通过《银行业监督管理法》，其立法宗旨在于两点：一是实现银行监管权的重新配置与分离；二是根据国内金融业的发展状况进行银行监管法的融合与协调。但修改后的《中国人民银行法》将央行的职责定位为执行货币政策，维护金融稳定，提供金融服务。可以看出，这种定位为央行与银监会两者之间职能的冲突制造了一定的可能性。并且这种可能性会造成银监会在监管实践中监管权的落空，且由于央行所具有的多年监管历史传统的影响，这种局面可能会导致银监会处于一种从属性的地位。
（五）银行业内部控制不健全。
从银行本身来说 ，内控机制的健全和作用的有效发挥既有利于促进银行机构的业务创新，又有利于控制金鱼.但我国银行日前的内部监管多流于形式，缺少自我约束、自我管理的机制，而这些又集中体现在以下几个方面。
1、银行业的公司治理结构问题
监管商业银行完善公司治理是提高从事监管有效性的要求。而且随着中国工商银行、中国银行、中国建设银行、交通银行股份制改革的推进，法人治理建设的任务将珈紧迫。而当前我国银行的公司治理结构则存在较大的差距。第一，产权制度的缺陷。产权结构安排不便，产权文体单一；产权主体虚置。银行产权名为国家所有实际上却因没有明确所有者主体，没有明确的所有权要求而虚置，由此银行必然存在巨大代理风险和普遍的“内部人控制”。第二，委托—代理机制的失效。国有银行的产权始于全体人民，它是通过“全体人民—政府—总行—分行—二级分行—支行—办事处（或储蓄所）”这样的链条来进行委托代理的。代理链条垞过长，委托人和代理人之间信息不对称问题严重，代理人可以利用自己的信息优势，通过降低费用水平或其它机会主义行为来达到自我效用的最大满足，甚至不惜损害委托人的利益。第三，激励机制缺位。激励机制包括激励和约束两个方面。从激励角度来看，国有银行经理人员的激励主要是强调官本位激励和精神激励，而忽视了货币化的物质激励。从约束角度来看，国有银行来所胡者缺位及委托代理关系不清，难以形成所有者约束。同时，我国的市场约束机制也不健全，市场约束机制难以见效。第四，由于我国目前还处于经济转轨时期，一些金融机构还没有建立现代的公司治理结构，即使那些完成了股份制改造的金融机构 ，虽然建立了股东大会 、董事会和监事会制度，但仍然习惯于家长式、行政式的管理，致使不少银行金融机构内部的股东大会等形同虚设。
2、内部控制薄弱
内部控制是以风险控制为目标 ，以风险的事前防范、事中控制、事后检查为手段的一种风险控制机制。但我国银行业的内部评级体系与新巴塞尔资本协议的内部评级法存在不少的差距。其一，各商业银行内部的评级体系都较为混乱，过去在实施过程中也缺乏积累，甚至并没有实际的使用。其二，内部评级系统不完善。如风险的提示不充分 ，定量简单化，基础数据有待充实，评级的结果有待检验等。其三，缺乏一支有高素质的现代银行经营管理的银行家队伍。
3、缺乏对监管者的监管
对银行监管起因于市场失灵，政府进行银行监管时同样可能存在失灵情况，即“政府失灵”。政府失灵往往表现为两种情况：一是管制过度，即管了不该管的；一是管制松懈，该管的却旅放任不管。因此，在制度严格的国家，对监管人员的行为是有着严格的规范的。但在我国，监管人员在对银行依法监管的过程中无人对监管人员的行为进行监管，其是否秉公办事，廉洁公正；是否利用职务之便牟取不正当利益。到目前为止，我国尚未出台对监管者进行再监管的法律规范，也没有制定出一套对监管者进行再监管的指标体系来衡量监管者的监管成效。
二、完善我国依法监管的措施
近年来我国暴露出来的一些金融风险和重大金融违法案件，反映了我国金融体制和运行机制尚不健全，还没有形成规范的运行模式和良好的金融秩序:金融市场发育还不成熟，银行缺乏有效的内在约束机制，对违法违规行为的制约性不强。建立完善的银行监管体系，依法加强银行监管，己成为维护我国银行业稳健运行的紧迫任务之一。
有效的银行监管体系，应该包括银行监管部门的监管、银行机构的内部控制、银行同业的自律和社会力量的协管四个层次。在统一的监管体系中，银行机构内部控制是基础，中央银行监管是主导，同业自律和社会协管是补充。当前，应针对我国银行监管存在的问题，采取切实可行的具体改进措施。
（一）明确银行监管目标，完善银行监管操作
各国中央银行和金融监管当局的相关法律对金融监管的目的都作了明确的规定，但各国因国情不同赋予金融监管的职责又略有差异。具体到我国，《中国人民银行法》、《商业银行法》的专门条款分别规定了我国金融监管的目的，但是从总体法律的银行法律可以看出，目前我国银行监管的目标规定得还不够全面，也不够明确。同时，在实际操作中，仍然偏重于确保国家金融方针政策的货币政策的有效实施，对银行经营的现实问题不够重视。因此在修订相关法规时，应像规定货币政策一样目标明确金融监管的目标，避免银行监管因目标的模糊而出现偏差。
另一方面，要完善银行监管的操作，只有好的操作才是保证监管目标得以实现的必要条件。当前对于我国而言，首先要制定银行金融机构市场准入的统一量化监管标准，明确银行业务量或银行数量与经济发展规模之间的数理关系，确定银行业务规模与银行数量 ，确定金融业务结构与金融机构的业务范围，从而保证适度的竞争和防范风险。从加强银行内部管理的角度，按照国际通告惯例制定商业银行资本充足率标准，并促使其采取切实可行的措施。
（二）建立有效的监管协调和沟通机制
1、在法律上建立监管机构协调机制
监管机构的协调，我国适合采取法律或法规直接规定协调机制。应该明确协调原则、标准和方式，可以避免各监管机构过多考虑本行业利益，而忽视金融业整体利益。
2、确定监管机构协调机制的主导机构
在金融监管协调机制中，具体由谁发挥主导作用名国不尽相同。我国可以仿效美国的作法，单独成立一个协调委员会，成员由人民银行、各监管机构等组成，主任由国务院分管金融工作的领导担任。
3、完善监管机构协调机制的动作方式
（1）建立信息共享和协调机制
央行和监管部门就避免向同一机构收集栅的信息，应就何种信息由谁负责收集及如何共享和交流达成一致意见，减轻被监管机构负担。鉴于人民银行已建成了功能比较完善的信息系统，为降低信息收集成本，可以考虑在对现在系统进一步优化升级和整合各部门需求的基础上，建立统一的金融统计信息系统，实现各部门的信息共享。除此之外，建立日常性信息交流和共享制度，主要是通过建立监管信息定期送达制度，统一统计执行体系等形式实现。同时，还应该建立危机状态下的信息共享机制，明确各部门在危机状态下对有关风险的判断识别、风险状态信息通报以及相关救助措施实施等的责任和义务，确保在危机状态下信息传递的迅速、及时和有效，为控制风险扩散抢得先机。
（2）建立联合行动制度
金融业“混业经营”趋势不可任何一家监管机构采取监管行动，都会涉及别的金融部门，影响到其他监管机构的监管效果。因此，三大监管机构之间应建立联合行动制度，灵活配合，达成默契，以减少监管真空和重复监管。主要内容有三：一是市场准入和退出的监管；二是动作过程的监管；三是事后监管协调即联合纠偏制度。
4、加强银行监管国际合作
由于我国已经加入WTO，金融业的开放和金融监管的国际合作必将灰飞烟灭金融发展的重要趋势。首先，要通晓国际银行业的监管标准，并努力把这些标准与中国的监管实际结合起来。其实，引进国际先进手段 ，主要是利用现代计算技术 ，广泛收集监管历史^^文档 ，实现信息共享，建立起动态风险预警模型的监管模型。第三，建立广泛的国际间合作制度。第四，建立起国际间的监管合作机制 。
（三）强化市场约束体系对银行来的监管作用 ，完善银行业信息披露制度
首先，要统一会计标准的审计要求，所以商业银行，无论是上市或非上市银行，也无论 是否是国有银行，均应按照统一的会计制度生成 、保存并对外提供会计信息，只有这样，银行来披露的信息才是可比的，有意义的。其次，会计报表附注中主要应当披露会计政策，资产质量状况等等。最后，完善信息披露的方式和手段。
（四）完善银行业监管的法律建设
1、监管主体法律的完善
我们可以从组织法、业务法两个方面来概括建立健全我国银行业主体法律体系。
在组织法来说，制定《外资银行管理法》，规范对外资金金融机构的管理 。制定《金融机构退出法》，对商业银行撤销、关闭和破产，对商业银行接管的具体条件、接管组织、程序和商业银行债权人的保护等问题进行法律层次上的规定。修改现行的《商业银行法》，进一步明确商业银行的企业地位。
从银行业务法方面来说，应该制定《商业银行借款法》，对商业银行贷款条件、程序、借款的管理、清收等作出规定，建立债务人恶意逃债的惩罚机制。制定《商业银行中间业务管理法》，从法律上对商业银行中间业务的概念、性质、中间业务开展的程序 ，中间业务的收费等方面的内容予以法律规范。同时也要制定商业银行有关服务手段电子化的相关法律。
2、法律实施细则的制定
对于履行银行监管职能的文体来说，需要一套较为完事的并与银行法律相配套的实施细则，同时也要对原已颁布的有关法规、制度进行清理，对不适应的条款进行修订或废除。
3、尽快健全执法机制 ，为依法监管提供可操作的依据
（1）制定操作规程
根据经济发展的需要，结合我国银行业经营的实际，参照国际惯例，对各类银行业务制定类似于《贷款通则》的操作规程，明确银行机构经营各种业务和银行新产品的资格和条件，统一规定处罚标准，严格执法责任。
(五)健全金融机构内部控制体系，增强金融业的自我约束和风险防范的能力
银行业内部控制是银行业监管的基础和前提，指导、检查和督促银行业加强完善的内控建设，是银行业监管机构的基本职责。银行业内部控制和银行业监管机构监管的有机结合，是我国银行业安全、稳健运行的重要保证。
1、营造良好的控制环境，改革银行产权制度
彻底改变传统计划经济体制下形成的国有产权制度，建立与市场经济相适应的现代银行法人产权制度，不失时机地进行股份制改造。其中两权分离是银行产权制度改革的重点，股份制是产权改革实现的有效形式。现代股份制下终极所有权和法人所有权的分离为国有商业银行建立“自主经营、自负盈亏、自我约束、
自我发展”的经营机制，确立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代商业银行制度奠定了基础。
2.建立良好的公司治理结构
当前，对我国银行业实行产权改革和股份制改造已成为共识，难点是银行机构切实按照规范的公司治理机制运行。从我国银行业实际来看，建立公司治理结构应该在理顺各方面权责关系的基础上，建立规范化的股东大会、董事会和监事会制度，制定科学合理的规则，保障股东治理作用的发挥。强化董事会的职责和董事会成员责任，建立市场化的董事评价制度和董事会效率评估体系，强化激励机制，提高监事会的监督功能与效率。建立以业绩为导向的管理层激励与约束机制，对高级管理层实行报酬与其业绩相挂钩原则。2002年6月中国人民银行发布了《股份制商业银行公司治理指引》和《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》，标志着银行监管当局已开始将商业银行的公司治理结构纳入政策规范之中。银行监管当局应建立完善的公司治理结构评价体系，进一步加强公司治理监管，鼓励和指导商业银行制定符合实际的实施细则，并要注意监管和治理的区分。
3.营造良好的公司内部治理文化
加强商业银行企业文化建设，通过“软约束”与“硬制度”的协调作用来约束人们的行为，是防范和控制风险的重要措施之一。一要树立“股份公司最高权力机关是股东大会，核心机构是董事会”的理念，由股东大会选举产生董事会，由董事会选举产生董事长和选拔任命行长(总经理);二要树立“以人为本”的理念;三要树立“内部控制主要是董事会和高级管理层的责任，但银行中每一位员工都应共同承担这一责任的理念。
各金融机构要按照《关于加强金融机构内部控制的指导原则》，遵循有效性、审慎性、及时性和独立性的原则，形成一套权责分明、平衡制约、规章健全、运作有序的内控机制。’为此，各金融机构一是要树立内控优先的思想，加强在会计财务、业务经营和计算机管理等方面的操作管理。二是要坚持稳健经营方针，建立一套包括系统内授权授信和人事管理在内的完善的系统管理制度，确保总行对分支机构的人事、资金和重要业务运作进行有序的监督管理和控制，强化统一法人制度。三是通过建立董事会、监事会、信贷审查委员会、资产负债管理委员会和一把手负责、超脱于业务经营之外的内部控制委会，完善金融机构内部制约机制。四是要在金融机构内部推行稽核派驻员制，下级稽核人员纳人上一级管理，使稽核部门处于相对独立的、比较超脱的地位。五是要加强职工职业道德教育，严肃金融法纪，增强金融从业人员的风险意识、法制意识和责任意识。
三、结论
在当前金融一体化、市场化的大环境下，银行业竞争加剧，在“趋利”和“避险”的两难选择中，不少银行机构往往倾向于“趋利”，容易留下金融隐患。因此，实现对银行的有效监管就显得尤为重要。自2003年4月28日中国银行业监督管理委员会设立六年多来，我国银行监管有效性取得了长足的进步，并己逐渐与国际接轨。伴随着银监会一系列法规、制度的出台和实施，我们相信我国的银行监管将围绕《新巴塞尔协议》的有关标准和细则，朝着专业化、科学化和国际化的方向不断迈进，从而在提升监管有效性的目标上取得新的进展。我们也可以预期，我国有关银行监管有效性理论的研究也将获得进一步的推进和完善，理论和实践的互动发展必将步入良性循环的轨道。从这方面而言，本文尚只是在这方面做出的初步尝试，一些更深层次及具体的研究有待各位专家学者在今后的实践与研究中进一步探索。
参 考 文 献
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