一、国际上信用社发展情况及经验特点
（一）两个典型国家信用社发展的基本情况
（二）国外信用社发展的基本经验
二、我国农村信用社发展历程及改革现状
（一）我国农村信用社发展历程
（二） 我国农村信用社深化改革的进程
（三） 对我国农村信用社改革取向的争论
三、当前农村信用社存在的主要问题
四、对农村信用社发展的思路思考
内 容 摘 要
农村信用社作为我国现阶段农村主要金融力量，在国有商业银行机构、业务上收后，承担了支持“三农”发展的主要任务。从美国、德国等信用社发展较为成熟的国家的情况看，可以归结出健全完善的法律基础、内部的民主管理和有合作特点的组织体系、完善的管理和监管体系、有效的资金调剂和清算途径、齐全的风险防范化解途径等基本经验。我国农村信用社经历了四个发展阶段，通过深化改革，农村信用社改革在管理框架、产权制度等方面已经取得较大进展。但是，仍然存在着对信用社改革方向等方面的争论。当前，我国农村信用社还存在着尚未建立完整、规范的合作金融体系，资本充足率仍然较低、抗御风险的能力仍然不足，信用社对信贷的管理能力较弱、不良贷款占比较高，在经营发展的外部环境上还存在一些需要完善的方面等等问题。本文就此提出了建立规范的信用合作体系，重点做好省级联社规范管理工作，充分借鉴国外信用合作成功经验，继承信用合作优势，构建有利于农村信用社发展的法律、监管、风险保障、人才补充等外部环境的建议。
对农村信用社改革问题的分析与思考
随着我国银行业机构市场化的推进，国有商业银行在农村的网点已较大幅度收缩，业务、特别是信贷业务权限基本上收，支持农村经济发展，实现建设社会主义新农村目标的金融支持任务主要就落到了农村信用社肩上。本文拟结合国际上运作较好的国家信用社发展情况及经验特点，对我国农村信用社改革进行分析讨论，并力图寻求促进农村信用社规范发展的途径。
一、国际上信用社发展情况及经验特点
（一） 两个典型国家信用社发展的基本情况
1.美国信用社发展的基本情况
美国现有信用社数量达11145个，其中在联邦注册的有6000多个，在各州注册的有4000多个。目前，美国全国信用社共有会员7600万人，全国信用社资产总额超过4000亿美元，存款超过3500亿美元，贷款也超过了2500亿美元。（《美国信用合作管理》，史纪良，2000，中国金融出版社）
美国的信用社基本特点为：①具有独立的国家监管体系。1978年设立了独立于中央银行的美国信用社管理局行使对信用社的监管事宜。②既相互联系又各自独立的经营体系。各信用社是相对独立的法人，联合社仅仅行使资金调剂、结算等功能。③职能不同的行业协会体系。分别为联邦注册信用社协会、州注册信用社协会、信用社经营着和监管者共有的协会。行业协会体制呈板块结构。④全方位服务和信用社保险体系、互保体系。其一是独立的资金调剂和清算体系。信用社资金调剂和清算系统，由1家中央和37家州信用社资金调剂清算中心组成。州信用社资金调剂清算中心为基层信用社提供资金调剂和结算便利，中央信用社资金调剂清算中心为地区提供资金调剂和结算便利。其二是有效的存款保险和相互保险体系。建立了存款保险基金。基金的用途主要是为一是为信用社会员提供存款保险，最高每人保险10万美元；二是为困难信用社提供资助；三是将保费营运收入的25%用作管理局的经费。其三是齐全完善的法律制度。除《联邦信用社法》外，几乎各州都颁布了关于信用社的法案。
2.德国信用社发展的基本情况
德国信用社主要特点有：①健全的信用社体系。德国建立了自下而上入股，自上而下服务的合作制体系。②完整的监管体系。德国信用社监管体系主要由联邦金融监察局、联邦中央银行等监管机构与信用社的自律机构德国全国合作社联合会、合作社审计协会等组成。③成熟的资金融通和结算系统。在融通资金方面，中央合作银行可对地方合作银行提供再融资服务，也可通过参与区域性或地方合作银行承担不了的贷款项目等方式融资。合作银行体系有自己的结算系统，地方合作银行都加入了全国合作银行结算系统，系统内的结算业务通过系统联行进行清算，跨系统的结算业务则通过联邦中央银行的支付系统进行清算。④可靠的风险防范机制。地方合作银行的流动性由区域性合作银行和中央合作银行给与及时支持，中央合作银行的流动性由联邦中央银行予以支持。合作银行体系和联邦中央银行多种方式的融资调剂手段保证了合作银行资金的流动性和安全性，避免了合作银行支付风险的发生。同时，在弥补合作银行资金损失方面，合作银行体系建立了信贷保证基金制度，地方合作银行每年按照信贷资产的1‰—2‰比例向区域审计协会缴纳保证基金，主要用于帮助出现危机的合作银行。当某家合作银行资金损失较大出现资不抵债需要进行机构重组时，被兼并合作银行的资金缺口由保证基金全额补偿。⑤健全的法律制度。有专门的《德意志合作银行法》对信用社进行规范。
（二） 国外信用社发展的基本经验
1. 健全完善的法律基础
信用社发展健康的国家大都制定了有关合作金融的专门法律，如，德国《德意志合作银行法》，美国《联邦信用社法案》，日本《农林中央金库法》、《农业协同组合法》等。而且，法律能够随着信用社的发展不断完善充实。法律的完善使信用社的设立和经营，监管机构的监督管理等方面都能够做到依法行事。
2.民主管理和合作制组织结构
尽管随着经济和社会的迅猛发展，各国的经济体制和金融体制都已经发生了很大变化，但100多年来，各国合作金融合作制的组织结构和为社员服务的宗旨、民主管理制度等都得到了坚持。实行合作银行制的国家也把维系合作体系作为重要任务。各国的合作制民主管理制度健全，各种层次的信用社、合作银行都有社员代表大会、董事会、监事会等层次机构。一般，各层级的合作金融机构之间，上一级机构主要职能是为下一级提供各种服务（尽管也具有一定的管理职能）。信用社与合作银行之间，合作银行的中央行与成员行之间，通过各种代表大会连接起来，形成自上而下的决策系统。
3.完善的管理、监管体系
各国都有监管机构负责对信用社实行监管，同时还建立了协会实行行业自律，协会主要职能是代表和维护其成员信用社各方面利益，同时，协调信用社与政府、监管当局等方面的关系，为成员社提供业务、法律、政策等方面咨询、信息、培训等服务。各国都对信用社进行审计监督，各种层次的合作金融组织都设立审计机构，承担对对应层级（或下一级）合作金融机构的审计监督。一些国家的这种审计监督范围很广，除对资产、负债、损益等业务进行审计监督外，还对机构的组织管理，管理人员能力及履行职责情况，内部组织管理情况等进行审计监督。德国由于其监管当局联邦管理局未设立有分支机构，其现场检查等大部分监管信息主要就来自审计监督。
4.顺畅、有效的资金调剂和清算体系
信用社既要自下而上持股，形成整体，发挥合力优势，又要独立自主经营，就必须要组建资金调剂和自己的清算体系。从国外经验看，各国均建立了自身独立的资金调剂和清算体系。如美国单独设立了信用社资金调剂和清算中心，德国合作银行体系采用经济方法调剂融通系统内资金。
5.风险防范化解途径齐全
各国通过建立存款保险、损失弥补等机制，建立了信用社风险分散和化解的措施。如，美国存款保险制度要求联邦注册信用社必须参加存款保险，州注册信用社也可以自愿参加保险。同时，其信合保险集团还向信用社提供保费较低的风险保障和损失抵补保险服务。德国则通过信贷保证基金达到了同样目的。各国政府也通过税收减免等政策在信用社经营上给与优惠和扶持，促进信用社自身抵御风险能力提升。
二、 我国农村信用社发展历程及改革现状
（一） 我国农村信用社发展历程
对信用社在我国的起源，叶世昌、潘连贵将其追溯到1924年华洋义赈总会在河北香河县以其赈灾剩余资金创办的第一信用社。本文仅就新中国成立后信用社发展历程进行归集。
1.第一阶段，1949至1957年，农村信用社初创阶段
为解决建国后农村出现的农民生产积极性高，但生产^^文档缺乏，出现了高利贷等问题，中国人民银行1951年召开第一次全国农村金融工作会议，颁布了《农村信用合作社章程准则》、《农村信用互助小组公约》两个文件（草案），在农村设定了区级银行机构，即营业所，同时，开始在农村试办农村信用社。农村信用社迅速发展起来，并发挥了限制和打击高利贷，活跃农村生产等积极作用。1955年，中国农业银行成立后，农村信用社就由农业银行负责业务指导。
2.第二阶段。1958年至1996年，农村信用社发展停滞阶段
农村信用社先后经历了下放人民公社领导管理，下放生产大队领导管理等过程，成为事实上基层社队的金融工具，合作制性质受到扭曲，管理制度、业务开展等不同程度受到影响。1979年，中国农业银行恢复后，农村信用社性质变为“既是集体金融组织，又是农业银行在农村的基层机构”，其身份中“官办”性质已更加浓郁。
3.第三阶段。1980年至1996年，农村信用社发展的调整和积蓄能量阶段
国家及农村信用社主管部门中国农业银行对农村信用社“官办”性质及其存在弊端的认识逐步清晰，1982年以后，农村信用社“既是、又是”的提法被重新提出的坚持合作金融原则的观点所代替。农村信用社内部在管理制度、经营机制等方面逐渐向自主发展。农业银行在对农村信用社领导管理上也由行政命令式的直接领导管理向更加依靠发挥县联社作用的放权式间接管理转变。
4.第四阶段。1996年至2003年，农村信用社恢复发展阶段
1996年国务院《关于农村金融体制改革的决定》出台，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，农村信用社按照合作制原则进行了规范，农村信用社经营自主性得到增强，县联社成为主要的领导管理部门。农村信用社性质得到了明确，管理得到一定规范，业务有了发展。
然而，中国人民银行（2003年4月后是银监会）对农村信用社行业管理的职能仍在履行，在包括高管人员产生、重大经营决策等问题上，“三会”作用并不突出，主要还是行业管理部门说了算。
同时，农村信用社整体状况仍然堪忧： 2002年末，全国农信社资不抵债额达3300多亿元、资本充足率为-8.45%、资本净额-1217亿元、不良贷款额达5147亿元，占比36.93%。
（二） 我国农村信用社深化改革的进程
在江苏省进行农村信用社试点的基础上，2003年6月，国务院《深化农村信用社改革试点方案》出台，将山东等8省市作为试点地区，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适度支持、地方政府负责”的要求进行试点。其后，又进一步扩大了试点范围。自2003年启动深化农村信用社改革试点工作以来，两年时间内，已先后在29个省市开展了试点工作，并已在全国范围推开。
新的管理体制框架基本形成
北京、上海、天津等地组建了农村商业银行和农村合作银行，一些试点省市选择了省级联社作为农村信用社省级管理机构的组织形式。全国已有20家省级联社成立，9家省级联社批准筹备，上海、北京农村商业银行和天津合作银行挂牌开业。国务院办公厅《关于明确队农村信用社监督管理职责分工指导意见》中省政府、省级联社、银监会、人民银行等有关各方在农村信用社监督管理中职责分工作了明确。总体看，“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的农村信用社监督管理体制框架已经初步形成。
产权制度改革稳步推进
国务院《深化农村信用社改革试点方案》中提出的股份制、股份合作制等新的产权模式及农村商业银行、农村合作银行和以县为单位统一法人等组织形式均在改革试点中得到体现。
3.农村信用社得到迅猛发展
通过国家大力支持（仅中央银行专项票据、借款总额就有1688亿元，此外，还有财政补贴、税收优惠等政策），至2005年6月末，全国农村信用社所有者权益余额达到1301亿元，资本净额达到471亿元，资本充足率2.49%。各项存款余额30640亿元，仅列中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行之后。各项贷款余额21959亿元，支农力度进一步加大。
农村信用社深化改革前后主要指标对比（数据引用自人民银行^^文档）
项目
2002年
2005年6月末
不良贷款率
36.93%
17.5%
资本充足率
-8.45%
5.89%
资本净额
-1280亿元
1083亿元
农业贷款额
5782亿元
10300亿元
（三） 对我国农村信用社改革取向的争论
关于农村信用社的改革方向，目前在认识上还存在很大分歧，主要的观点有如下几种:
第一种观点认为农村信用社的改革方向是恢复合作金融属性。认为农村信用社改革应顺应发展农业和农村经济的需要，按照合作制原则把农村信用社真正办成农民的合作金融组织，应走农村合作金融的道路。我国农村信用社一开始就具有集体所有制和合作金融两个内涵，其改革方向应是加强群众性，健全民主管理制度，深入农村，接近农民。农村信用社实际上并未同农民形成利益共同体，尽管农村信用社在法律上属于集体所有，但农村信用社在国家控制下的发展过程实际上已否定了其集体所有制的性质，实际处于所有者缺位的状态，为形成经理人控制提供了机会。农村合作金融发展的直接利益大部分为农村信用社系统自身占有，形成一个独立的利益集团。只有农民真正参与了农村合作金融发展，并得到了制度保证，农村合作金融才能规范发展。农村信用社只要按商业模式运作，就无法满足小农户，对生计型小农，商业银行无法提供符合自己经营理念的服务。小额信贷，不符合商业银行的成本约束。农业银行虽叫“农”，但己离开了农民。农村信用社变成农村商业银行，迟早也要离开农村的。
第二种观点则认为，合作金融商业化是历史的必然。合作金融商业化最主要的是指其服务范围不再局限于社员之间，在它对社会的服务中是以商业原则开展业务的。农村信用社走向商业化是市场经济及金融竞争环境迫使其作出的经营策略调整，具有一定的商业化特征，并不掩盖其合作金融的本来属性。对任何组织来说，追求利润是非常重要的。农村信用社要保持其竞争优势，也必须追求利润。遵循路径依赖原理，从实际出发，让农村信用社既从事合作金融(面向农业)，又从事商业金融(面向农村工业、服务业)。进一步深化农金改革，应组建农村商业银行。农村信用社改革具体可分如下三步走:第一步，回归“金融企业”，解决农村信用社“几不象”的问题。农村信用社改革，首先必须摒弃计划经济时期的思维方式，按照商业银行的管理体制和经营思路彻底改革。农村信用社行政管理权由银监会移交给地(市)联社，银监机构与信用社之间建立完全的监管与被监管关系。第二步，以县联社为法人，实行一级核算，解决大法人管小法人的问题。组建县联社为一级法人，必须明确产权体系和管理体制，可采取国家(或地方政府)控股，集体、个人参股方式筹集资本金，实行董事会下的主任(经理)负责制，建立理事会、监事会，其经营性质、范围不变。实行以县联社为一级法人的经营体制，有利于金融风险防范、处置和集约化经营，有利于发挥整体优势求发展。第三步，组织由政府控股的农村商业银行。采取涉农部门参股，政府控股的办法，以产权为纽带组成具有一级法人资格的地(市)级农村商业银行，相应取消市、县级联社及农村信用社的法人资格。
第三种观点主张，农村信用社应改成商业性金融机构。中国农村合作金融定位不当，长期把其视为国家银行的助手和补充，从而扭曲和制约了合作金融的发展，带来了合作制观念淡化、民主管理弱化、为社员服务宗旨异化的负面效应。农村信用社自有资产的产权模糊，农民股金所占比例普遍不高，通过制度变迁来恢复信用社的合作性质有一定的难度，而通过出售股权，将信用社转变为真正的农村商业金融组织，是一种能促进信用社发展的、支付成本较小的制度安排。从农村信用社的发展过程看，强行把其拉回合作金融组织既不可能，也无必要，应按照兼容合作制组建农村合作银行。并可对组成的银行采取强制性措施，要求必须有一部分资金投入农村。农村信用社既要满足农户的金融需求，又要控制经营成本，只有两条出路，一是利率浮动，二是政府给相应的政策和补贴。中国有财政预算的约束，同时对金融机构自身发展也不利，因此，只有利率浮动这条路。
第四种观点主张，权力下放、多元模式并存。认为在中国不可能有统一规范的模式，考虑到地区差异，各地文化、社会、经济条件的差别，以及不同地区农村对金融机构服务的要求不同，农村信用社改革方案的选择有较大的空间，同时允许继续探讨模式和方向。把组织模式的选择权下放到地方和信用社自身，由各省、地、县根据自身实际，选择或重组为商业银行，或合并为县、地两级法人，或并购其他类型金融机构，或独立保留，或并入其他类型金融机构。改革不应搞一刀切的模式。改革方案应根据各地对农村金融的需求不一，以及农村信用社发展不均的实际情况，在实践中采取各种形式并行的方式。未来三种模式可能为:农村商业银行、县级联社为一级法人以及县乡两级法人的联社模式。在工业化进程较快、对农业信贷要求不多的东部地区，组建农村商业银行。在农业、养殖业占主导地位、农民对农业信贷要求较高的地区，则可以考虑第二或第三种模式:在以产粮、产棉为基础的人口密集地区，采取第二种模式比较合适。县联社一级法人改革方案只能作为一种过渡性制度安排，而且过渡期越短越好，不宜作为一种长期性制度安排。因为县联社一级法人不是一种规范的金融企业组织形式，与我国金融改革和发展的要求相比，它既没有赖以生存和发展的制度基础，也缺乏有效的内控机制，极易受到来自外部的行政干预而演变为严重的内部人控制。应该建立地区、省际间乃至全国性的结算体系。在没有结算网络的情况下，农村信用社实质上还只是一个个分散的金融网点，相互之间缺乏紧密的业务联系。在竞争日益激烈的金融市场上，农村信用社没有自己的结算网络，就如同上了战场而没有枪支，也就没有竞争力可言。全国性的结算系统应是自下而上地层层建立，因而更有赖体制的完善。只要相应的管理机构健全了，结算系统的建设自然也就提到议事日程上来了。
三、当前农村信用社存在的主要问题
1.完整规范的信用合作体系尚未完全建立
尽管农村信用社脱离了农业银行、人民银行、银监会等以往直接的管理，特别是在省级及以下，形成了自主经营的基本格局。但是，从试点省市情况看，省级联社对地市州机构（大多数尚未建立联社，目前一般为省联社办事处或类似机构），对县联社等尚未真正建立起合乎信用合作的完整体系。从上看，信用社到省以上就没有机构了，各省之间没有负责统一协调、指导等的机构。从下看，省联社目前只是收取各县联社管理费后，对信用社实施指导、协调、管理，但照目前的既成管理方式，省级联社已经又按照系统管理模式对地市州办事处、县联社等的干部人事、财务、信贷等开展了领导管理。在本轮的深化改革中，基本上采用的是合作制、股份合作制、股份制并存的方式（指中间环节，即地市州一级），在最高层次，即省一级，一般还是信用合作制，包括省级联社、协会等各种具体形式，在基层，即县级和县以下，一般也是采用信用合作制。从基层信用社到最高层的省级联社，基本上形成了几个断裂带层：基层社、县联社为一层，市地州联社（省联社办事处）为一层，省级联社为一层，层次之间联系松散、控制薄弱。在现行的省级联社领导班子由省政府（省委组织部）考核、任命、管理，市地州联社领导班子由省级联社直接任命、考核、管理，县联社领导班子由省级联社集中任命、考核、管理的体制下，信用社实际上已经“官办”性质浓郁。
2.资本充足率低，抵御风险的能力不足
到农村信用社深化改革已经取得较大成就的2005年3月末，全国农村信用社资本充足率才仅为2.49%，尽管比起2002年已经提高了10.94个百分点，比起1996年提升更多，但是，与8%的最低要求比较，差距仍然相当大。
在新一轮改革中，尽管也提出了增资扩股的目标，并将资本充足率达标与享受中央银行资金支持挂钩，但是，农村信用社增资扩股进展并不完全理想。在不能完全通过投资股、资格股扩充资本的情况下，通过地方政府赠与资产充实资本占了相当比重，但赠与的真实性、赠与资产的价值充足性等尚有待考证。
3.信贷管理能力较弱，不良贷款占比高
1996年，全国农村信用社不良贷款余额2384亿元、不良贷款占比为38%，至2005年6月末，农村信用社不良贷款余额3851亿元、不良贷款占比为17.54%，尽管比起深化改革前已经有了较大改观，但占比仍然很高。同时，在其他银行业机构，包括国有商业银行、股份制银行等都已经采用信贷资产风险分类，即五级分类的情况下，信用社仍然在使用传统的以期限为衡量主要标准的四级分类，信贷资产管理的整体水平尚待进一步提高。信贷资产管理水平高低还直接影响信用社风险抵补能力，由于目前大多数农村信用社尚未实行贷款五级分类，对贷款的损失程度分类不准，往往只按年末贷款余额计提了一般准备(通常为年末贷款余额的1%)，未计提专项准备，造成农村信用社拨备严重不足，风险抵补能力弱，且利润虚增(或亏损减少)，不符合审慎会计原则。
4.外部环境存在缺失
①立法缺失。没有专门法律规范合作制行为。目前法制基础最高层次仅为银监会关于农村信用社的部门规范性文件，立法层次与信用社作用、地位不匹配。与其他金融机构相比，不存在优势。
②风险保障机制缺失。我国国有商业银行基本上是由国家信用进行隐性担保，对于信用社等非国有的银行机构，就根本没有担保机制。尽管按照现行《商业银行法》、银监会对信用社的规范性文件等的规定，信用社是自担风险的银行机构，按照市场竞争的原则，有市场进入，也有市场退出。但，对信用社市场退出后存款人利益如何保障等，缺乏有效的机制保障，目前已有的城市信用社等市场退出的实例都是由中央财政（通过中央银行各类贷款、借款等形式）、地方财政为此买单。
③外部监督不充足。除监管机构银监会外，目前对信用社基本上没有其他的外部监督。
④没有统一的资金清算系统。在资金流通速度非常快的当今，没有快捷、安全的资金清算系统，在众多商业银行各类企业个人结算、银行卡业务已迅猛发展的竞争面前，信用社吸引客户的实力大打折扣。
⑤内部管理代理成本高的问题突出
农村信用社法人治理结构不健全使管理上的委托代理利益差异得不到有效缓解。按照合作制原则，农村信用社是由社员按照“一人一票”的方式进行管理，实际操作中，进行管理的是农村信用社（联社）的主任等管理者。主任作为经营管理者，与农村信用社的所有者——依法入社的社员是委托代理的关系，他们之间存在着利益差异：依法入社的社员要求信用社经营净利润最大、分红最多、向社员提供的优惠服务最多等，而主任追求的是个人报酬最大、工作风险最小、有更多的闲暇和假期等。从理论上讲，农村信用社可以通过理事会、监事会来选择、更换、监督、激励主任，从而使委托代理产生的成本最小。但从实际来看，“三会”制度尚未真正起到实效，完善的法人治理结构没有形成：社员大会次数极少，社员因股金数额太小、得到的分红和优惠性服务少（几乎没有）等原因并不主动关心农村信用社的经营情况；在普遍理事长、主任由一人担任的情况下，理事会作用得不到发挥；农村信用社监事会成员通常都由农村信用社（联社）职工担任，在主任管理下，监事会不能自主召开，即使开了，也不能对主任形成真正的监督、约束。农村信用社主任等管理者的产生方式不利于民主管理。按照合作金融的要求，农村信用社理事、监事等应该由社员（代表）大会选举，信用社主任应当由理事会任免。由于各种主客观条件制约，农村信用社的主任、理事、监事等大部分没有按照规范化要求产生：理事、监事等大都由行业管理部门在县联社或农村信用社职工中指定，少数也通过了“社员（代表）大会通过”的形式；主任一般由行业管理部门任免。管理阶层产生方式的不同导致了向什么人负责的意识的差异。
四、对农村信用社发展的思路思考
1.构建规范完整的信用合作体系
借鉴国外经验，信用合作体系只有形成完整的体系，才能自下而上层层民主管理，自上而下形成组织管理的合力。因此，应该恢复信用合作精髓，规范各级组织形式，通过乡镇信用社入股县联社（这一步目前是做到了的），县联社入股地市州联社（或合作银行，或股份合作银行），地市州联社入股省级联社，甚至省级联社再入股全国统一的信用社中央机构。各层次自下而上通过参股入股行使民主管理、参与决策、选举领导班子等权力，同时，自上而下行使指导、引导、协调等职能。
为此要解决的主要是省级联社的问题。省政府要管理省级联社，但究竟如何管理，是重蹈以往政企不分、直接管理的覆辙，还是通过市场手段来进行管理需要重点解决。从目前已经完成的省级联社的组建看，至少在联社领导班子、“三会”产生上，仍是比照行政事业部门干部任用在进行直接考核任命和管理。思路一：最终目标，应建立全国性的信用体系，信用社的全国性中央机构负责对整个信用体系进行管理。省级政府不再承担省联社的管理职能。思路二：现实目标：省政府通过发改委等部门对信用社发展进行约束力很弱的指导；将信用社纳入审计机构审计对象，从治理结构、财务收支、业务经营等方面进行审计；在省级联社领导班子组建上，省政府拥有一定的提名权，并将其提名的候选人与基层机构（入股省级联社的县联社、市地州联社）代表推举的候选人一起，交由社员代表大会选举产生；通过派出专门的独立董事、指派国资委等部门派员列席信用社理事会、监事会等方式对重大经营决策实时了解掌握。
2.继承信用合作优势
要继承信用合作的独特优势。由于信用合作具有三个特征:第一，合作金融组织作为经营货币、信用的特殊企业，是在合作者个人财产所有权基础上自愿入股组织起来的。第二，合作金融组织采取最能体现合作者主体信用的民主管理体制。第三，合作金融组织以低于一般市场交易成本的代价主要面向合作者优先提供服务。所以，合作金融以股权为纽带，产业资本与金融资本相结合，投资和融资相兼容，促进了资金互助功能和资本增值功能的有机结合。这不仅在社会经济资源配置中起了十分关键的作用，又是引导“小生产”进入“大市场”，增强个体经济、小规模经济生存竞争能力的重要角色。所以合作经济具有其他经济组织所不具有的优越性。它是弱小经济实体、中小企业在残酷的竞争环境中自我保护、提高组织化程度、求得生存和发展的重要途径。在信用社现有股权设置结构中，在重视投资股在增资扩股中重要作用的同时，要突出对资格股的信用合作属性回归，通过实实在在提供宽松的信贷优惠条件和价格，使资格股社员享受到信用合作的优越性。改变现实中，由于信用社信贷管理意识增强和管理要求逐步规范，步入的另一方面，即片面注重信贷“安全”、“效益”，对贷款对象根本不区分是否是社员，一律要求担保抵押，利率一律一浮到顶等现状。
3.创建齐备的外部环境
①完善立法环境。尽快出台《信用合作法》，对信用社的组织体系、经营方式等诸多方面从法律层面加以规范，为信用社改革发展奠定基础，摆脱“无法可依”的窘境。对此次深化改革中出现的多种形式、股权设置等通过法律予以肯定，消除信用社发展的障碍。
②建立设置风险保障机制。尽快设立存款保险制度，对以信用社为主的中下法人机构实施风险保障。一方面信用社参加存款保险，使最终支付风险分散和转移，可以提升信用社的社会信誉，促进信用社吸收存款等业务顺利发展。另一方面，在信用社出现破产清算等市场退出的情况时，也能找到对存款人负责的机构，不致于又倒逼国家、地方财政来全部兜底。
③建立多方位的监督机制。除了银监会依法实施监管外，通过建立行业自律、广泛引入社会中介进行监督（会计、审计事务所等）、存款保险公司监管等机制，全方位监督制约。
④构建独立便捷的资金清算体系。只有全国信用合作体系组建，才能建立全国性的资金清算体系，摆脱在结算等方面始终受制于人的局面，增强市场竞争能力。
⑤建立信用合作管理人员的职业经理人市场和机制。使“三会”与职业经理人真正各司其职，建立起理事会下的职业经理人制度，规范职业经理人的行为，并通过市场竞争、制度约束、适时替换等方式，促进职业经理人代理成本降低。
参考文献：
【1】谢平，中国农村信用合作体制改革的争论，金融研究，2001年第1期
【2】孟慧民，产权：农村信用社改革的重点和难点，金融理论与实践，2004年第2期
【3】陈支农，德国合作金融的发展特点，现代商业银行，2004年第1期
【4】姜冬梅，对我国农村金融组织体系的再思考，北方经济，2005年第5期
【5】周瑞君，农村信用社改革的思路与对策，佳木斯大学社会科学学报，2005年第3期
【6】杨羽飞，梁山，深化农村信用社改革问题的探讨，金融研究，2005年第3期
【7】刘继新，我国农村信用合作社管理体制的缺陷及其治理，中南大学硕士^文档，学术期刊网。
【8】陈燕，当前农村合作金融异化问题探析，南京师范大学硕士^文档，学术期刊网。
