农村金融改革的背景
珠三角地区农村金融改革的问题
支农性质的转变
支农业务份额不断下降
业务总量出现质的飞跃
支农性质的局限
产权制度改革困难
改革试点模式
珠三角争取试点的挫败
产权改革的不彻底
支农包袱沉重
破解问题的思考
释放三农情结，创新支农政策
抓住农村城市化的改造的契机，调整支农政策口径
抓住农村经济转型的契机，为历史包袱松绑
整合优势资源，打破产权障碍
构筑战略定位，创新业务研发
内 容 摘 要
农村金融体制改革是我国金融体制改革的重要组成部分，特别是因为不同地区农村经济发展水平的差异，导致农村金融业的发展特征有很大区别。广东珠三角地区农村经济、民营经济特别发达，传统的“支农”已经不适应经济发展的需要，同时，在上世纪九十年代支农所遗留下来的包袱沉重，产权改革难以彻底等，导致珠三角地区农村金融改革出现严重滞后的局面。本人通过对上述几个方面的问题的思考，就破解珠三角农村金融改革问题进行浅晰。
对广东珠三角地区农村金融改革问题的思考
广东珠三角地区(本文指广州、深圳、珠海、东莞、佛山、中山、江门、惠州和肇庆九市)作为改革开放的先行者、排头兵，在全省乃至全国都具有先发优势，因此，珠三角农村经济也一度成为全国农村经济发展的示范地区，深圳、珠海、广东“四小虎”(南海、顺德、东莞、中山)曾一度成为全国城乡追赶的目标，与此同时，也造就了珠三角地区非常发达的农村金融服务体系，广东省农信联社是全国规模最大的农信社机构，至2007年末，广东全省农信社(不含深圳)本外币各项存贷款总额达8768亿元，其中珠三角地区农信社占比超过80%，在省内金融机构中排名第二。但是，珠三角农村金融改革却面临着诸多困难和问题，主要表现为农信改革严重滞后于其它欠发达地区。下面本人就此浅述对破解珠三角地区农村金融改革问题的思考。
农村金融改革的背景
国家进行农村金融改革的背景主要有两个：一是金融安全问题上升到国家安全的高度，二是粮食问题上升到国家战略高度。在这种背景下，前期的全国农村金融体制改革的主要目标和方向主要集中在三个方面：一是收缩国有商业银行在农村的分支机构，为农村信用社发展腾出市场空间和资金空间。二是逐步将农发行职能定位于粮棉油收购，通过稳定粮食收购价格保护种粮积极性，确保粮食稳产增产。三是通过人民银行再贷款的手段，把农村信用社的资产运用引导到“三农”小额贷款上来。因此，农村金融改革在比较大的程度上集中到农村金融机构(主要是农村信用社)的改革上来。
但是，近十多年来，珠三角地区的农村、农业、农民已经与原来的“三农”概念有了质的变化，在原有的耕地逐步消失的基础上，城乡一体化使原来的农村成为城市里的城中村，非农产业占GDP比重达97%以上，农民不再依靠农耕来维持生计。因此，珠三角地区的农村金融机构在经营特点、业务种类、风险管理等方面与传统的支农金融机构有很大的区别，例如：顺德农信社很早就开展了理财产品营销和股票产品承销业务，创新开展钢材行业的三方联保业务，东莞农信社是最早开办货币债券市场业务的金融机构之一，顺德、东莞、南海农信社先后与汇丰银行、渣打银行、花旗银行、美洲银行等数百家全球知名的银行建立了合作关系，积极开展国际贸易结算和融资业务，而本地农林牧渔等传统农业的资金的需求占比极低。
同时，珠三角地区农村信用社改革与国家农村金融改革的三个方向均与实际情况有很大程度的偏差。一是国有商业银行并没有退出珠三角“农村”地区，反而是更深入地渗透到城乡结合区域。例如：在佛山地区，南海、顺德、三水、高明四区均是农村地区，而禅城区除了原祖庙、城南等中心城区外，原来的环市、澜石、张槎、石湾、南庄等均属农村地区，但是，在佛山市至今共有13家银行金融机构存在，未来两年内还会有3家股份制商业银行和多家外资银行机构进驻。二是珠三角地区的粮食供给主要依赖于外来输入，实际农耕人口占比不足1%。三是农信社的支农贷款统计也面临失真的状况。农信社把大量支持农村集体性质的工业企业贷款作为支农贷款进行统计，与支农贷款的实际意义偏离较大。
珠三角地区农村金融改革的问题
广东自上世纪八十年代以来，是大部分国家改革计划的试点先发地区，包括：三个经济特区的设立，资本市场的建立，市场经济的推行，国有集体企业的转制，民营经济的发展等一系列经济改革均以广东为先，以广东模式为样版，以广东速度为目标。但是，在农村金融改革中，广东尤其是最发达的珠三角地区却成为了落后区域，表现出多次、全面滞后的特点：在2000年国务院确定农信社改革试点城市时，广州市就有意参与，后来“因为种种原因”，广州市中途退出，结果国务院将试点放到了江苏和浙江；在2003年，国务院作出了深化农村信用社改革试点的重大决策，确定了吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆8个省(市)作为第一批试点单位，广东省政府最终没有申报参加第一批试点，而是在2004年才与其它21个省市列入第二批试点名单；至2007年底，全国农信社票据已兑付49%，广东票据只兑付8%，全国成立16家农村商业银行、101家农村合作银行，江苏已有4家农村商业银行进入上市辅导期，而广东还没有1家银行类机构；在2007年广东第一、二批实现票据兑付的21家联社中，珠三角地区只有东莞、惠东2家，明显与珠三角地区农村信用社发展规模严重背离。本人认为原因有多种，主要归纳为以下几个问题。
支农性质的转变
支农业务份额不断下降
人民银行广州分行统计^^文档显示，截止到2002年末，广东农村信用社资产总额为4662亿元，本币存款余额为2840亿元，余额占全省金融机构的12.4%；本币贷款余额1998.5亿元，余额占全省金融机构的13.1%。在这些贷款余额中，支农贷款在珠三角地区城市里出现了缩减的现象。2002年，广州市农信联社农户贷款、农业经济组织贷款这两项分别为39亿元和142.9亿元，分别占各项贷款余额的1.23%和4.51%，与2001年相比分别减少了5.5亿元和6.2亿元；深圳农户贷款、农业经济组织贷款分别为28亿和25亿，分别占各项贷款余额的2.19%和2%，其中农业组织贷款比2001年减少了3.3亿元；顺德农户贷款、农业经济组织贷款分别为33.43亿元和130.74亿元，分别占各项贷款总额的1.62%和6.33%，与2001年相比分别减少了9.11亿元和1.2亿元。
与支农贷款所占比例下降趋势相对应，农信社金融产品却在日益丰富和不断创新。到2002年末，全省农信社住房按揭贷款达117亿元，贴现贷款达26.2亿元，各项投资总计高达230.8亿元之巨，而代收代付的业务总量更高达499.2亿元，银证、银税业务累计发生额111.7亿元，银行卡发卡量285.4万张。
业务总量出现质的飞跃
在珠三角地区出现了农信社巨无霸。至2002年末，广州市农村信用社各项存款余额485.28亿元，各项贷款余额316.62亿元，下辖780个网点，资产总额达770亿元，资金实力居广州市金融机构前列；顺德市农信社存款规模超过300亿元，贷款规模超过200亿元，在顺德金融同行中也居首位，市场占有率高达40%以上；东莞市农信社的存贷款规模也位居当地首位，营业网点占全市的50%。
在2002年，时任广州市农信联社理事长、主任黄子励称，在广州市天河区，原来是农村，目前已是广州市的新城市中心，该社社员虽然还保留着农民户口，但土地几乎全被征用，“没有农民种地了”，因此农信社也就无法谈及以农户及种养业为主的支农贷款，“农信社支农贷款功能基本消失”，如果仍然坚持“支农”原则，该社将“无法生存下去”，实质上的“农信社”已名不符实，需要一个全新的金融机构来为客户提供金融服务，他认为“信用社转制为商业银行已是现实需求”。
支农性质的局限
当国家在上世纪九十年代末提出进行农村金融改革，特别是农村信用社改革，以及后来的深化农村金融改革的时候，广东省和珠三角城市政府一直保持着积极热情的态度，但是在研讨国家改革政策后，对继续加强支农政策方面存在较大的认识差异，早在2003年初，就盛传广州市联社、顺德、南海联社均提出申请成立商业银行，本人对此的理解是：该几个联社均希望利用市场化的商业银行运作模式来应对农信社改革后的业务创新和信贷营销需求，而不仅仅局限于国家的支农情绪。但是，这种不符合国家步调的创新需求在当时成为了障碍珠三角地区农信社改革的其中一块绊脚石，成为央行压制发达地区农信社希望摆脱支农束缚的一个牺牲品。
前银监会副主席李伟指出，在农村金融体制改革和政策设计中要重点考虑按照市场经济的要求，科学有效地整合农村金融资源，以及明晰农村金融机构的性质和职能定位，有效发挥农村金融机构的作用。2007年以来，由于资本市场的快速发展，区域城市化的不断提速，国家对发达地区的“三农”政策有了新的解读。广东省农信联社理事长罗继东如此评价，“把我们省里好的信用社，把城镇化程度高的信用社改制成农村商业银行，为什么呢？因为已经城镇化了，但还要说他服务‘三农’，涉农贷款的比重不到5％，却还要叫信用社”。农信社要充分发挥市场经济的优化资源配置的作用，充分参与市场竞争，必然会与支农的政策特征出现背离。
产权制度改革困难
改革试点模式
从农信社产权改革上看，主要有组建农村合作银行、农村商业银行和省级农信联社三种模式，最终目标实现真正意义的股份制，进入资本市场运作。但是，2000年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式，2001年在信用社基础上改组成立的常熟市农村商业银行等三家股份制商业银行模式，以及在农村信用社基础上改组的鄞州农村合作银行试点等模式，都被认为不是很成功。有学者评价当时在浙江鄞州试点的农村合作银行在股权安排上十分怪诞：投资10万元入股的民营企业，与以1000元入股的农民社员“平起平坐”，即所谓“一人一票”合作制。即使在2008年佛山地区部分农信社改革的股权安排上，仍然沿用这类被认为不大成功的股权方式。采用这种股权安排，主要是出于担心大股东(特别是外来的)对社员大会、理、监事会的控制，但是，却忽略了股份制中同股同权的基本原则，也同样难以避免出现利益人控制的局面。
珠三角争取试点的挫败
珠三角地区农信社改革的困难，与产权改革模式选择的困难或者说是错位是密不可分的。选择合作制，包括：成立统一(县级)法人联社和组建农村合作银行则倾向有利于服务三农，但是，珠三角地区支农职能的弱化使本地农信社初始的改革构想均不以合作制为目标。因此，出现了上述提到的广州、顺德、南海联社均希望采用成立商业银行的模式。但是，央行规定，成立农村商业银行必须具备四个条件：一、所在地人均国民生产总值1万元以上；二、农村信用社有效资产大于负债，资产总额在10亿以上；三、注册资本金不得低于5000万，股东必须用货币资金入股；四、不良贷款比例25%以下，其中“两呆”贷款比例在10%以下，资本充足率8%以上。当时，只有广州市信用联社符合这方面的条件，而顺德与南海则有一定距离，而且，央行选择第一批试点期间，对采取商业银行模式主要对象是一些直辖市，如上海、北京、天津、重庆和一些发达地区的农信社，估计原因是出于这类大中型城市支农要求的弱化、选择合作制模式和具有行政立法的优势有关，而广州联社则成了被放弃者。
产权改革的不彻底
股份制以追求股东利益最大化为目的，很明显，股份制与合作制存在根本上的矛盾。为摆脱这一矛盾，同时统筹全局，广东农信改革最终选择了以组建广东省农村信用联社，符合条件的地方成立统一(县级)法人联社为初始模式，对条件成熟的联社再考虑直接组建农村商业银行。
实际上，珠三角地区农信改革就以实行县一级法人体制为主。但是，实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然存在很大的弊端：
一是仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征，同时农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实地演变成为一种行政干预，农村信用社基本上蜕变成准国有银行机构。在这种情况下，中央银行主导下的对作为“准国有”组织的农村信用社的改组，实际上仅是准国有组织内部的改组。这种结构内的修修补补，不是一种有利于产权明晰的重组过程，也不是一种把现行农村信用社进一步推进规范化的合作制的过程。这个过程的实现，没有完成对农村信用社准国有金融机构性质的改变。因此，向县一级法人的过渡，只能算是一种次优选择。
二是目前的产权安排不能有效解决所有人缺位和内部人控制问题，因此治理结构的有效运行受到质疑，“三会制度”难保不会重蹈覆辙，无论信用社经营状况如何，社员存在“搭便车”心理，认为不会对自身的利益产生重大影响。另外这种产权制度的安排，容易导致内部人控制。也不存在为社员服务的内在动力，通过外部监管来推动支农目标的实现其监管成本可能较高。
支农包袱沉重
农村信用合作社的改革是金融系统内的一个问题。据央行调查的数据，我国农信社的历史呆坏账为5000亿元，农信社的不良资产率多数在50%以上，在广东省，国有银行和城市商业银行不良资产率都在20%以上，农信社比这两者“要高得多” ，不良资产大部分是由于支农造成，在珠三角地区，主要是由于地方政策行政干预造成，表现为对地方农村经济组织贷款形成的不良。国家在改革初期没有明确提出农信社不良贷款的解决方案，最终也没有选择四大国有商业银行成立资产管理公司进行剥离管理的形式，而采用了由国家以央行票据形式置换一部分，省政府解决一部分，农信社自身消化一部分的形式。
公开信息显示，在2004年末，广东农信社不良贷款率在33%至38%之间，余额约800亿元，取得央行票据230亿元，至2007年末，不良贷款余额下降了42.84%，约340亿元，剔除央行票据，实际下降超过110亿元(部分置换不良资产收回后，票据资金仍归农信社所有)，虽然央行“花钱买机制”的政策取得了一定积极的效果，但是，支农包袱仍然沉重。佛山地区情况最好的顺德联社，在改革前不良资产率为22%，票据置换后下降至13.86%，2007年末已经低于8%，而珠三角其它联社除了东莞联社与顺德联社情况相近外，其它各联社不良资产率均在30%以上，部分在40%以上，经过资产置换和近年的快速发展，不良资产率仍然在20%左右。根据“40/50”口径，部分联社至今仍有部分指标(如资本充足率)难以达到票据兑付的要求。
虽然近年农信社的发展出现了明显的好转，但是广东农信继2005年全省实现首次盈利后，2006年、2007年经营利润快速增长，2007年实现账面利润36.61亿元，同比增长109.31%，但是，要靠农信社自身盈利来消化历史包袱和资本充足率两大难题，估计还需要很长的一段时间。
破解问题的思考
释放三农情结，创新支农政策
在珠三角地区，三农中的农业已经消失，农村和农民只以行政组织的形式存在，三农的经济组织形式已经大大弱化。在三农政策地域性褪色的前提下，释放三农情绪，创新支农政策，不仅是农信社自身的问题，更是广东省政府的农村战略问题。从农村统计处对2008年广东省农业农村经济展望中以看出广东省农业政策的定位：政府要保障耕地面积，调整畜牧业结构，而不是增加耕地和养殖面积；要维护农民工的权益，增加农民的工资性和财产性收入，加强农村劳动力转移和技能培训，培育农民创业能力，实际是把农业人口转移到第二、三产业上来。
既然政府的农村战略出现转变和定型，农信社的支农政策也必须进行转型和创新：
抓住农村城市化的改造的契机，调整支农政策口径
上面提到的以往理解的支农政策已经不再适应农信社发展的要求，但是，关于农村经济的改造仍然有很大的潜力可挖，随着城市化进行的纵深发展，城中村改造等已经成为珠三角城市迫切需要解决的问题。例如；在佛山中心城区，农村物业改造已经进行得如火如荼，农村物业改造后，随着居住和商业环境的改善，农村物业的升值潜力已经打开。但是，由于农村用地的手续或是流转问题，影响到担保的合规性问题，作为具有地方立法权的省和部分较大型城市，可以出台具体的支持农村物业改造和支持农信社业务发展的政策，使彼此达到双赢的效果。同时，可考虑配合政府搭建中小企业互助基金或互相担保平台的设想，由政府(或委托农信社)掀头组织有经济实力(如租赁收益稳定) 的农村构建互助平台，通过委托贷款或提供担保的形式，为本地农村居民开办民营中小企业提供资金支持，开拓支农的新局面
抓住农村经济转型的契机，为历史包袱松绑
农村经济的组织形式已经从以往自发经营向租赁经营转变，在东莞和佛山地区尤其明显，由于农村土地具备较强的升值潜力，但租赁经营存在较稳定而回收期较长的双重特点，因此，农村经济发展历史包袱的解决面临的是政策、法律与道德风险，而不是价值损失风险，应该如何抓住机遇，解决历史包袱呢？本人认为一是由省政府立法推动，重点以租赁权作担保重组历史债务，解决经济转营期出现的借款人、担保人缺失和个别地方政府官员赖债的风险；二是改变现有的抵债资产政策，例如：抵债资产要迅速变现，严格溢价抵债等，可变更为根据实际进行租赁与延期处置，可溢价估价抵债，以解决短、长期的压降需要和抵债资产的可经营能力。
整合优势资源，打破产权障碍
珠三角地区农信社的产权改革既落后于全国的试点地区，也缺乏先进思维和创新精神。但是，由于规模庞大，实力雄厚，其改革潜力和动力依然强大，广东省政府仍然寄予厚望。广东省农信联社理事长罗继东在第七届中国金融论坛上说，广东农信改革实行“一行两制”模式，即以省联社为中心，农村合作制(主要是农村信用社)与农村股份制(农村商业银行)并行的模式。
从组织形式的角度上看，农村信用社是最基础的组织形式，农村合作银行是中间过渡形式，农村商业银行是最彻底的组织形式。从组织控制的角度上看，农村信用社严格受上级管制，农村合作银行上级与股东管制出现政策死角，农村商业银行严格对股东负责。从这两方面来看，正如罗继东同志所说，“一行两制”模式既解决中国农村金融体制的问题，也解决农村行政的历史包袱问题，把省里已经参与了激烈的市场竞争、好的农村信用社整合在一起，形成统一法人的商业银行，让它做大做强。保留实力不足的为农村信用社，进行严格意义上的监管，发展治理水平、盈利能力、创新能力、自我约束能力更强的农村商业银行，是农村金融产权改革的较优组合。
珠三角地区农信社的资源整合有其必然因素，例如：广佛都市圈在两地成为政府和民众的焦点话题，使广佛金融融合成为一个可选项；在成功重组平安银行后，传出平安集团欲竞购省农信社股份的传闻。成立区域性农村商业银行，无疑会极大地提升农信的区域竞争实力，但是，由于彼此之间业务总量大、股权界定模糊、触动地方利益等问题的客观存在，需要关系各方以大气魄、大智慧和大创新的方式才能得以实现。而其它金融集团(包括外资)的竞购传闻，可以暂时以传闻来看待，毕竟这类股权投资需要产权，甚至是股权明晰的基础上才具有可操作性，否则，根本无法客观、完整地评估农信社的真实、具体价值，但是，在完成原始股权确权的基础上，引入战略投资者，尤其是有强大资金和业务实力、有先进管理和创新经验的金融集团，是跨越式发展的快捷途径。
构筑战略定位，创新业务研发
近期，珠三角地区的经济战略均表述为“稳一优二进三”战略，重点在“优二”和“进三”两个方面。在工业方面，近年主要特点是工业集中度不断提升和民营工业发展迅猛，由于美国次贷危机、人民币升值和新《劳动法》实施的影响，广东的工业出口预计会受到较大的打击，珠三角地区原有的劳动力密集型产业会向粤西、粤北和内陆地区转移，乐观估计会加快该地区工业结构的升级和第三产业的发展。珠三角地区的农村工业经济面临同样的局面。
但是，农信社在高新科技工业和第三产业的业务拓展上一直存在竞争力不足的状况，例如：国际结算只在少数几家农信社开展，信用卡业务限制开展，网络银行业务进展缓慢，理财业务品种空心化等。随着区域经济战略的转变，本地农信社面临需求加入受限领域的竞争的格局。但是，监管部门从风险防范和保守监管的角度考虑，较抗拒或不鼓励农信社在业务品种上的创新。这种创新压抑政策的负面效应非常明显：一是让农信社在与各大商业银行在竞争中“先输在起跑线上”，二是让农信社有借口创造经营创新的“偷步”和“擦边”需求，三是生存压力下影响农信社合规建设和案件治理的效果。
本人认为，地方政府、监管层与农信社应该积极沟通，明确农信社在区域战略转变中的地位和作用，解决农信社战略定位的问题。如：从城际战略可考虑成立大区域中心，以加强科技创新与融合，解决创新成本和管理优化的难题。从县域战略可考虑采用星形中心辐射战略或扁平化管理战略，前者以星型中心网点的全方位、全功能、专业性、五星级服务为核心来强化农信社整体服务功能的升级，结合辐射带的基础性、自助性、社区性的便民简易服务，使战术成本降到最低，战略效果极大提升；后者在保持传统的全员营销与分散管理模式，保持员工队伍的稳定性和团结性的基础上，缩短管理层次和沟通渠道，强化管理意图的执行力，减少层级管理的失真或失实。当然，采用星形中心辐射战略对业务创新与发展的作用会更大一些。
以上是本人对破解珠三角农村金融改革问题进行浅晰，改革创新，包容承担，迎接竞争挑战，多与少取放活，会使珠三角农村金融改革迎来广阔的前景，真正成为新农村经济建设的不可或缺的力量，“花钱买机制”才真正花得实在，花得有价值。
参 考 文 献
解放思想创新思路支持广东合作金融开创新局面，现代信合，彭志坚
深入贯彻落实科学发展观 走广东农信特色创新之路 努力促进全省农信社又好又快发展，现代信合，罗继东
新农村建设亟待农村金融体制改革与服务创新，南方日报
中国银监会与世界银行合作举办“首期合作金融高级监管人员培训班”总结发言，李伟
社会主义新农村建设与农村金融体制改革，刘振海，济南金融
关于农村金融体制改革中农村信用社改革的思考，金融研究^文档
2007年广东农业农村经济情况及2008年展望，李珠桥 张作丹
增长稳定 效益提高——2007年广东工业经济运行情况分析，林瑜 钟向红 马彦君
创新才会赢——对珠三角发展转型的分析与认识，欧卫东
不适应发展需要 广东探讨农信社体制改革，经济参考报 黄玫 谷方隆
广东暂不参加农信社改革试点 改革方案偃旗息鼓，世纪经济报道，伍雪华
