当前我国国有四大银行管理运作中存在的问题及成因
二、政府把四大国有银行改革作为金融领域市场化改革的逻辑起点的主要原因
三、四大商业银行历史坏账的成因及对四大国有银行改革路径的探讨
内 容 摘 要
四大国有银行改革是我国推进金融领域市场化改革的逻辑起点。首先，要通过注资等手段来降低四大银行的不良资产规模，提高其资本充足率，以满足《公司法》对股份制银行的资本金要求。其次，通过股份制改造和公开上市来完善四大银行的治理结构，并引进真正关心银行风险的战略投资者。在上市之后，政府应选择合适时机，通过减持股份逐步退出，最终实现有效的上市银行内部治理机制。
对国有商业银行改革若干问题的探讨
2004年年初，央行向中行和建行注资450亿美元，正式启动了四大国有商业银行的改革进程。中国国有商业银行的制度变革，是继国有工商企业改革之后经济体制改革的重大战略选择。一般来说，国有商业银行与国有工商企业在产权制度、组织管理体系、资源配备方式、员工激励与约束机制、风险控制体制等方面，具有基本的一致性，因而国有工商企业既有的改革经验与教训，对于国有商业银行的改革具有重大的借鉴价值。国有工商企业改革的基本路线是从"放权让利"来独立工商企业自己的利益开始，到国家控股前提下产权结构多元化的改造，再到充分地运用中国的资本市场，运用现代公司治理制度的形式，将国有工商企业变革为国有控股的上市企业，直到今天，国有工商企业改革仍然在继续，未来大体的格局，是国有股进一步减持。但是，一个非常重要的主题好像普遍没有涉及到，那就是关于四大国有商业银行的改革思路问题——怎样才能解开四大商业银行的历史死结，最终实现凤凰涅磐？围绕这一主题，有一系列的问题需要我们作出回答：中国银行业改革为什么要选择四大国有银行的改革作为起点？国有银行改革又为什么要选择股份制改造和上市的方式来推进？上市之后国有银行的发展方向是什么？今后中国银行业应该是一个什么样的格局？等等。
当前我国国有四大银行管理运作中存在的问题及成因
国有商业银行管理体制的改革，是整个金融体制改革的重要组成部分，它关系到我国现代金融制度和良好金融秩序的建立,但现有国有商业银行管理体制上存在重大缺陷。
当前国有商业银行管理体制的缺陷从微观层面来看，核心的问题是金融风险还难以有效地防范，经营业绩和效益还不高，具体分析有以下几个方面：
1、构布局不合理，运行效率低
（1）、总体布局不合理。从总体布局看，四大国有商业银行都按行政区划设置分支机构，使一个区域内国有商业银行机构齐全，在业务总量既定的条件下，四家银行的分支机构只能在某一个平衡点上均分既有的业务量。业务总量较大的区域，大家可以分得多一点；业务总量较小的区域，大家都分得少一点。
（2）个体布局不合理。从个体布局看，四大国有商业银行原来有业务范围的界定，尤其是农业银行的业务范围界定是比较明显的，农行在所有的县（市）设立分支机构是比较合理的。但工行、中行、建行，尤其中行和建行在所有的县（市）设立分支机构就很不合理，业务量不足，效益较差。
2、资本单一和不足，竞争实力弱
由于四大国有商业银行的资本金是国有独资的，显得非常单一，而且财政多年来几乎没有充实资本金，所以不论从全行来看，还是从分支机构来看，自有资金严重不足。资本的单一和不足，从金融改革开放的要求来看，以及和国外商业银行相比，则其竞争实力和风险承受能力明显不强。
3、条块关系不顺畅，垂直领导难
国有商业银行总行尽管在北京，但其分支机构分布在各个地方，这样条条管理和块块管理的矛盾就集中反映在分支机构日常业务经营上。从理论上看，国有商业银行不论是党务、行政事务还是日常业务都是垂直领导，但实际工作中，由于国情所限，一些业务的开展有关分支机构不得不依靠地方党政，所以要完全体现垂直领导难度就比较大了。不仅如此，分支机构身处地方，包括子女就学、就业，以及日常生活条件的改善等，离开了地方党政的支持会非常困难，这更使垂直领导的效率受损。
4、银企关系不顺畅，经营包袱大
四大国有商业银行垄断了国民储蓄的70%以上，并通过低贷款利率将其中的80%投向国有企业，以维持众多低效国有企业的继续运转，使国有企业已发生的亏损向国有商业银行转移，形成国有商业银行的潜在资产损失。国有企业总认为国有商业银行是国家的，国有企业也是国家的，把国有商业银行的资金据为己有，只不过是将国家的一个口袋的钱往另一个口袋里放，没有多大关系。这不仅形成潜在的货币信用危机，更使国有商业银行背上了沉重的包袱，业务经营难以轻装上阵。
5、用人机制不灵活，人员结构老化
人员能进不能出，导致人员结构老化。据对四家国有商业银行的部分支行调查表明，用人机制不灵活，人员结构老化，影响业务的开拓、创新，同时也影响到分支机构在业务经营中自律意识的提高，出现违规经营主要是从业人员所为。一些犯法案件的发生也和从业人员的素质不高有关。
6、多级管理不精炼，经营效益差
目前国有商业银行形成了三级管理一级经营的经营管理模式。这种模式的致命缺陷是层次多，管理人员多，管理成本很大，经营效益不高。同时，最近以来，有的国有商业银行实行授权授信制度，使经营行—县（市）支行作为经营行了解业务对象的实际情况，却无权决定有关业务的开展与否，而二级分行以上的管理行不熟悉业务对象的具体情况，却要审批有关资产业务的开展，产生了很大的矛盾。这个矛盾表面上看源自于风险与效益难以统一，实质上是管理模式有问题。
下面我们来探讨一下国有商业银行管理体制缺陷的成因
国有商业银行管理体制之所以会形成多方面的缺陷，其原因在于以下几个方面：
1、管理方式问题
目前国有商业银行管理方式采取纵向的行政管理，而不是横向的企业化管理。纵向的行政管理必然带来：(1)在机构设置上以行政区域为主设机构。(2)在经营管理上实行三级管理 ，一级经营的管理模式，并且三级管理时不时地对一级经营行的业务经营权加以干涉。(3)在用人机制上，由于行政色彩严重，从业人员甚至以国家干部的身份出现，有了这个身份，不管业务经营能力如何，不会影响其个人收益。
2、计划经济思想问题
国有商业银行尽管身处市场经济环境之中，但计划经济思想仍相当严重，表现在资本金仍然守住单纯的国有防线；分支机构的领导人仍以干部的标准考核，而不是以经理的标准考核；在内部管理机构的设置上以国有事业单位面貌出现，党政工团妇应有尽有。不仅如此，国有商业银行的员工职位走行政系列，从总行行长到县支行行长的行政级别等，与政府官员的系列层层对应，这种官本位的人事制度是计划经济思想的产物，与市场经济的要求相距甚远。
3、政府职能的转换问题
目前政府的职能仍然是管理经济为主，由此使金融机构在支持经济发展，开拓自身业务过程中不得不依赖地方政府。比如目前对于国有商业银行来说较优质贷款业务是修建高速公路、旧城改造等基础设施建设贷款，而这些贷款项目的取得不是通过投标等市场运作的方式，而是通过政府协调等行政方式（这是政府管理经济的具体体现），所以国有商业银行（主要是分支机构）要取得这些高效低风险的业务必然仰仗政府，这样就不得不听命于政府；反过来政府有困难要你解决，你必然要解决，而政府的困难，银行能解决的，无非是对亏损企业发放贷款。
同时，在企业转制过程中，尤其是企业破产倒闭中，银行债权的落实也要依靠政府协调，否则不仅银行的债权得不到保全，而且得不到分文贷款的偿还。这样商业银行的分支机构不得不依赖政府，满足政府提出的有关条件。
另外，尽管已经建立了三家国有政策性银行，但机构有限，业务范围严格，服务面较窄，国有商业银行历史遗留下来和解决特殊情况下的一些贷款仍包含一定的政策因素，仍然承担大量的政策性业务。有的政策业务是政策性银行没有划转的，有的是政府部门日常加给你的。在国有商业银行的政策性业务中，有的贷款已成为不良资产，成为沉重的包袱。
虽然四大国有商业银行积存了大量的不良资产，但有一个可以观察到的现象是，四大国有银行非但没有出现流动性问题，反而还能保持盈利，这多少有点令人感到困惑。但仔细研究后会发现，造成这种现象的主要原因是政府对银行业的管制。
首先，由于金融当局依然控制着银行的存、贷款利率（尤其是存款利率），从而使其他商业银行无法通过价格（利率）竞争手段来争夺四大银行的存、贷款市场份额。目前我国商业银行的利润在很大程度上是依靠利率管制（尤其是对存款利率的管制）来维持的（基准贷款利率5.31％，基准存款利率1.98％，基准利差高达3.33个百分点）。由于股份制商业银行的不良资产规模较小，所以，它们能比四大商业银行获得更高的超额回报。设想一下，如果取消利率的管制，情况将会怎样？可以肯定的是，那些资产质量更好，公司治理机制更为健全的股份制银行必然会通过提高存款利率和（或）降低贷款利率的办法来蚕食四大商业银行的存贷款市场份额。如果真是这样，那么只可能出现两种情况：第一种情况，四大商业银行死保市场份额，与股份制银行展开非理性竞争，但必须付出严重亏损的代价。其原因是四大商业银行保持盈利的利差空间要比股份制商业银行小得多，当存贷款利差被充分压缩之后，可能股份制商业银行还在盈亏平衡点之上，而四大商业银行已经要发生严重亏损了。第二种情况是，四大银行维持盈利的利差水平，但代价是失去大块的存贷款市场。从长期来看，无论是出现哪一种情况，四大国有银行都会出现流动性危机：在第一种情况里，流动性危机是因它的资本金不断缩水而引发的；在第二种情况里，则是由于其新增存款不断减少，直至不能覆盖其坏账损失，最终也会引发流动性危机。
其次，银行业的准入也受到政府的严格管制，大量的民营资本和外国资本被屏蔽在银行业之外，从而造成行业内的竞争并不充分。在这种情况下，四大银行完全可以通过大量吸收新增存款的方式来隐蔽坏账损失，保证其流动性。
那么，为什么存款人还愿意把存款源源不断地存入资产质量并不是太好的四大商业银行呢？为了回答这个问题，我们有必要对存款人的存款动机进行深入的剖析。实际上，存款人在选择开户银行时主要考虑三个方面的问题：一是存款是否安全，这是个首要前提；二是能不能在保证安全的前提下获得最大收益；三是服务是否优良、交易是否便利。
由此看来，存款人最为关注的不是开户银行资产质量的优劣，他们首要关注的是存款是否安全，即开户银行是否会破产。可以肯定地说，目前老百姓已对四大商业银行形成了比较稳固的预期：即使四大国有银行资不抵债，政府也不会对它们实施破产。所以说，在存款人的观念里，存款到四大银行不会出现任何安全性问题。
再来看收益方面。虽然我国的利率市场化改革已经开始启动，外汇贷款利率和银行间货币市场利率基本上已经放开，人民币贷款利率的浮动范围也从2004年1月1日起由最高是基准利率的1.3倍调高到最高为基准利率的1.7倍。但是，人民银行对存款利率的管制却依然是铁板一块，没有任何浮动的余地。各商业银行所提供的存款产品虽然在期限结构和存款条件上略有不同，但在价格上却没有任何差别。所以，收益性对存款人的开户决策也没有太大影响。
由此可见，目前商业银行在吸收存款方面唯一可使用的竞争手段就是交易的便利性和服务的优良程度了。综合起来讲，应该说四大商业银行在这方面并不存在劣势。和一些银行相比，它们甚至还有不小的优势，尤其是在网点分布上，它们要远远优于外资银行、股份制银行，抑或是城市商业银行。所以，在缺乏更多投资选择的情况下，公众更愿意把节余的资金存入网点较多、存取款更为便利的四大商业银行。
正是因为四大国有银行受到了政府一系列管制条款的严格保护，所以它们在存、贷款，尤其是吸收存款方面还依然保持着强大的优势。虽然其资本金已经被大量不良资产严重侵蚀，有的甚至已经为负，但由于每年各行的新增存款完全可以覆盖掉这块损失，所以，四大银行的流动性至今未出现太大问题(2003年各类金融机构新增存款3.71万亿，其中居民储蓄存款净增加1.7万亿)。这也是为什么目前四大银行虽然潜伏了很高的风险，但还能平稳运行甚至还能保持盈利的主要原因。
可以预见的是，只要四大国有银行不发生流动性问题，那么存款人就不会对它进行挤提，其潜在风险也就不会马上暴露出来。同样可以预见的是，一旦四大银行因市场条件发生变化（如放松利率管制或市场准入限制）而出现流动性问题，挤提将会立即发生并将迅速蔓延（即使政府仍然承诺不对四大银行进行破产清算），其情形应该类似于当前因流动性出现困难而发生挤兑的证券公司。
二、政府把四大国有银行改革作为金融领域市场化改革的逻辑起点的主要原因
政府依靠管制的办法来维持四大银行的平稳运行是以牺牲整个经济的效率为代价的。同时，如果四大国有银行的历史积存问题不解决，那么金融业的很多改革举措也无法展开。
首先，四大银行问题的存在使得政府不能完全放开利率的市场管制，从而使资金的价格信号失真，严重扭曲了金融资源的配置效率。
其次，四大银行问题的存在也使得政府不敢向银行业大规模引入民间资本（包括外资）来提高银行业的竞争性，这不但造成我国金融领域的效率低下，而且现有的融资体系已根本无法满足国内非金融部门对资金和金融服务的巨大需求，从而使我国经济增长的巨大潜力无法得到充分的发挥(据相关研究称，我国经济的潜在增长率按保守估计大概在12％左右，而目前则基本维持在七上八下的低水平上徘徊)。经济增长受到压抑的最直接后果是就业水平低下和居民收入水平增长缓慢。
第三，如果我们因四大银行的原因而不能大力发展地方性、社区性中小民营银行，那么中小企业的融资难问题就无法得到根本的解决，而地方中小企业的发展又是中国加速城市化进程、解决就业和三农问题、以及促进社会稳定的关键所在。
四大国有商业银行垄断了国民储蓄的70%以上，并通过低贷款利率将其中的80%投向国有企业，以维持众多低效国有企业的继续运转，使国有企业已发生的亏损向国有商业银行转移，形成国有商业银行的潜在资产损失。国有企业总认为国有商业银行是国家的，国有企业也是国家的，把国有商业银行的资金据为己有，只不过是将国家的一个口袋的钱往另一个口袋里放，没有多大关系。这不仅形成潜在的货币信用危机，更使国有商业银行背上了沉重的包袱，业务经营难以轻装上阵。又自1997年以来，由于金融当局关闭了大量农村金融机构，并且四大商业银行的地方支行也开始有选择地从一些县域经济撤退，加上大银行的总行和分支行在央行紧缩银根时大量从县以下营业部抽调资金到大城市，造成合法的金融机构在农村地区所提供的金融服务已经远远不能满足需求。这种供需矛盾在沿海民营经济发达的省份最为突出，其结果是在这些地区涌现了大批地下金融组织。据专家估计，在浙江、江苏、福建和广东等民营经济发达的省份，农村地区的地下金融所提供的资金规模大致占到总的融资额的1/3。所以说，通过放松民营资本的准入限制，大力发展中小地方性民营银行已是大势所趋。
除此之外，银行企业的退出问题、金融创新问题、资本账户的开放问题，等等，都是我国金融领域的一些迫切需要尽快解决的问题，但因为要顾忌到四大商业银行的安全性，金融当局只能无限期地推迟对这些领域的改革进程。这就是为什么我国金融领域的市场化改革必须以四大商业银行的改革作为逻辑起点的原因所在。
三、四大商业银行历史坏账的成因及对四大国有银行改革路径的探讨
笔者一直认为，解决四大商业银行问题的关键点不在于“存量”而在于“增量”。2003年底，银监会公布的四大国有银行的不良资产总额是2.4万亿，但这仅是存量，而更为关键的不良资产的增量却没有公布。如果严格按照5级分类法和国际通用的会计制度进行核算，四大银行在2003年新增的不良资产应该不是一个小数目。
“增量”问题本质上是一个效率问题，所以，四大商业银行的改革必须始终以提高企业效率为依归。具体地说，就是要通过引入战略投资者，在银行内部建立起完善的法人治理结构，并最终实现其内部治理机制的有效。相反，那种企图通过上市圈钱来解决四大银行不良资产存量问题的想法最终只会将中国金融业引向灾难。
但是，在四大国有银行建立规范的法人治理结构的过程中，我们又不得不面对四大银行的不良资产存量的核销问题。因为无论是对这四大国有银行进行股份制改造，还是公开上市，都必须按照《公司法》的规定对其资产进行清理和评估，所有应收账款和不良资产都必须按照会计制度的要求计提坏账准备，冲销自有资本。以目前四大银行的资产质量状况而言，资产清理的结果很可能会损失大部分的资本金，有的甚至可能会变为负值。所以在改制之前，必须对它们进行大规模的注资，以弥补其不良资产所对应的实际损失。
在核销四大国有银行的坏账问题上，理论界和政府普遍存在一种虚幻的期望，试图经过精心的财务设计，使政府逃避已经形成的坏账核销责任。1998年成立的四大资产管理公司和同期推出的“债转股”方案就是这种观念的具体反映，但事后看来并不成功。和其他企业不同的是，银行企业在处理不良资产时，会面临一个很强的约束条件，即不良资产不能和债务一齐剥离。除非破产，银行在一般情况下只能操作资产项。所以，在坏账核销问题上，银行根本没有太多回旋余地。最多是通过拍卖或资产证券化的方式把不良资产出售出去，然后再用资本金或利润去补齐差额。而那种直接把债权转为股权（即所谓“债转股”）的纯粹做账式核销方法无异于“掩耳盗铃”，因为这时的不良资产只是换了一个名称，而其内容并没有发生任何实质性的变化。
由于四大国有银行的坏账损失本质上是政府对存款人的隐性负债，所以，在处置它们的不良资产时除了可以采用拍卖变现的方式之外,还可以依靠政府对其注资的方式来解决。由此我们可以把核销四大银行不良资产的可行方法归纳为以下几种：（1）将不良资产拍卖变现；（2）动用坏账准备核销；（3）直接动用银行资本金或利润核销；（4）财政直接注资；（5）发行特别国债对四大银行注资；（6）借助央行再贷款来冲销不良资产；（7）用央行外汇资产对四大银行注资；（8）先剥离，完成上市后减持股份，再用变现的资金对剥离出的不良资产进行核销（但单纯剥离不良资产的做法并不是核销不良资产的可行办法）。
根据目前的情况，前三种方法正在为四大国有银行所采用，但远水救不了近火，由于其核销坏账的规模有限，所以这几种方式根本无法在短期内彻底解决四大银行的坏账问题。考虑到我国财政的现状以及中央银行的宏观调控职能，第四和第六种方法目前基本上也不可用。而第八种方法则需要和前面的4～7种方法相配合才具有可操作性。由此看来，目前只有第五种（发行特别国债）、第七种（外汇注资）方法对解决四大银行的历史坏账问题比较现实可行。但是，考虑到动用外汇资产直接注资有变相增发基础货币之嫌，所以，这种方法也不能被无限制地使用。如果按此推理，最终真正可以用来解决四大银行坏账核销问题的方法可能只有发行特别国债这一条了。
通过以上分析，我们可以勾勒出一条清晰的四大国有银行的改革路径。
首先，通过注资、调低银行利润率等手段来加大四大银行历史坏账的核销力度，提高资本充足率，以满足《公司法》对股份制银行的资本金要求。其次，通过股份制改造和公开上市来完善四大银行的治理结构，并引进真正关心银行风险的战略投资者。第三，上市之后，政府应选择合适时机，逐步减少国家对上市银行的持股比例，以求达到进一步改善上市银行的股权结构和内部治理机制的目的。
总的来说，国有银行改革的最终目标定位应该是民营化。对四大国有银行进行股份制改造并公开上市只是一个建立现代企业制度的初始步骤，而不是改革的终结。当这个步骤完成后，虽然在银行内部形成了一个规范的公司治理结构，但这并不意味着银行的激励机制和监督机制就一定是有效的。因为在一个董事会、监事会、股东大会和管理层级结构都很完善的企业，仍有可能出现大股东缺位、大股东的代理人对企业实行内部人控制等公司治理问题。所以，当四大银行完成上市之后，国有资本应该选择合适的时机从中逐渐退出。这一方面是为了进一步改善银行的股权结构，让一些真正关心银行盈利和风险状况的中外战略投资者成为银行的大股东；另一方面，政府也可利用减持所获资金来核销从四大银行剥离的历史坏账。
参 考 文 献
[1]参见：范黎波、李自杰，《企业理论与公司治理》，对外经济贸易大学出版社，2001年4月第一版。
[2]赵海宽等，《"国有商业银行股份制改造及上市"主题文章》，《现代商业银行》2002年第8期。
[3]陈彩虹，《破解"变异"的国企改革》，《中国改革》2001年第9期。
[4]徐德清，《趣味逻辑》，上海古籍出版社，2002年4月第一版。
[5]参见：（美）哈罗德。德姆塞茨，《企业经济学》，中国社会科学出版社，1999年4月第一版。
[6]参见：吴淑琨、席酉民，《公司治理与中国企业改革》，机械工业出版社，2000年7月第一版。
[7]参见：张维迎，《博弈论与信息经济学》，上海三联书店、上海人民出版社，1996年8月第一版。
[8]陈彩虹，《论中国国有商业银行的职业价值及提升和创新》，载李守荣、杜华主编：《21世纪银行家论坛》，中国金融出版社，2001年3月第一版。
[9]（美）约瑟夫。E.斯蒂格利茨，《社会主义向何处去——经济体制转型的证据》，吉林人民出版社，1998年10月第一版。
[10]（美）奥利弗。E.威廉森，《治理机制》，中国社会科学出版社，2001年3月第一版。
[11]谢平，《谢平语出惊人：四大银行竞争只为讨好"父亲"》，《南方日报》2002年4月16日。
