一、新一轮农村信用社改革整体情况简单回顾
二、未来农村信用社改革与发展需要解决的难题
(一) 法人治理结构不完善限制了自主经营
(二) 农村信用社产权制度改革任重道远
(三) 管理政出多门令农村信用社无所适从
(四) 需要智慧地解决地方政府干预问题
(五) 农村信用社未来依然面临很高风险
(六) 商业化驱动农村信用社市场定位偏位
(七) 支撑农村信用社改革的法律制度缺失
(八) 基层农村信用社人才队伍建设落后
三、未来农村信用社改革与发展的政策建议
(一) 完善法人治理结构和经营管理机制
(二) 进一步深化和完善股权改革措施
(三) 建立高效的职能部门领导管理机制
(四) 增强农村信用社金融综合服务能力
(五) 用发展目光对农村信用社实施科学监管
(六) 引导农村信用社在市场上正确定位
(七) 改善农村信用社改革与发展的外部环境
(八) 整合和开发农村信用社人力资源
内 容 摘 要
本文结合当前农村信用社改革存在的焦点和难点问题，用基于创新视角研究农村信用社今后改革与发展。主要从农村信用社的市场定位、经营机制管理体制、风险防范、监督管理和人才队伍建设几个方面剖析农村信用社改革与发展难点成因，用创新的思维寻找对策，来实现农村信用社的改革初级目标，即：产权明晰、资本充足、治理完善、内控严密、财务良好、服务高效的具有较强竞争力的好银行。
关键词：农村金融 ；改革；创新；思考
农村信用社改革与发展问题再探
——基于创新视角的思考
农村信用社改革与发展不仅仅是一个单纯的金融问题，而是事关农业、农村、农民和国民经济全局的问题。农村信用社改革与发展涉及到农村金融体系的建立，直接关系到农村经济发展和农民致富，对整个国民经济影响深远。由于我国从南到北、从东到西地区间差别非常大，尤其是在地理环境、经济发展水平、主产业结构、生产经营周期等方面存在较大差异，农村信用社不可能全国搞成一个固定模式。对于农村信用社未来改革与发展的政策取向，必须从现实的国情出发，从地区经济特点和历年来金融改革实践出发，用创新的视角审视农村信用社未来改革与发展，总结经验，及时反思和解决改革过程中暴露出的问题。
一、新一轮农村信用社改革整体情况简单回顾
2003年6月27日，国务院颁布了《农村信用社改革试点方案》，正式启动了以明晰产权和完善农村信用社经营管理体制为中心的新一轮改革。经过了在8个省市一年的试点以后，中央政府又于2004年8月17日颁布了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，进一步推动农村信用社的改革，推广农村信用社改革试点经验。三年多时间过去了，新一轮农村信用社改革所遇到的问题和取得的成绩以及经验，值得我们去总结和分析。
农信社改革整体情况，可以用中国银监会副主席唐双宁的话概括为“三个不易”和“四个成效”。“三个不易”是指：一是国务院下决心不容易；二是有关部门大力支持不容易，特别是人民银行提供了1680亿元①专项票据；三是在存在许多困难的情
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况下，地方政府能够申请参加改革试点不容易。“四个成效”是指：管理体制上，农村信用社的行业管理职责顺利移交给省级政府，初步明确了地方政府的责任；产权制度上，组建了一批新的农村银行类机构，重组、整合了一大批农村信用社法人机构；政策扶持上，央行专项票据已基本发行完毕，税收减免、保值储蓄贴补息等政策正在逐步落实，地方也以不同方式给予了大力支持；支农服务上，支农信贷投入增加，农户贷款覆盖面扩大，支农服务能力增强。
农村信用社改革取得了阶段性成果，初步理顺了对农村信用社的领导、监督和管理关系，改善了农村信用社外部发展环境，壮大了农村信用社实力，提高了资本充足率和抗风险能力，历史包袱在一定程度上得到化解，增强了支农功能。这些成果距离农村信用社改革目标：“产权明晰、资本充足、治理完善、内控严密、财务良好、服务高效的具有较强竞争力的好银行”，还有相的距离。目前农村信用社改革面临诸多难题，主要集中在经营管理体制、法人治理机构、内外风险防范和人才队伍建设四个方面。但是市场定位、监督管理也不容忽视。
二、未来农村信用社改革与发展需要解决的难题
（一）法人治理结构不完善限制了自主经营。农村信用社虽然建立了“三会一室”制度，但决策、执行、监督相互制衡的治理结构并未真正形成。地方政府和相关职能部门介入分寸很难把握，极易导致出资人对农村信用社的控制权旁落。在实际操作中，不少农村信用社不得不看这些部门脸色行事，难以行使自主权。农村信用社自主经营受到很大限制，不能根据农业生产周期和市场周期灵活调整贷款周期和贷款放、收的时段和贷款的期限。农村信用社的农业贷款多数从春耕开始集中放款，到秋收后按期收贷，这样间接导致农资采购因过于集中和短期内抢购过度而价格上涨；农产品供给又因过于集中和短期内供给过度而价格下跌。这样一涨一跌，间接造成农民负担的隐性增加。此外，由于自主经营受到限制，农村信用社金融服务供需结构性矛盾突出。种植业贷款占贷款总额的98.5%，畜牧业贷款占贷款总额的1.5%；1万元以内的5户联保小额贷款所占比例也超过为90%①。不少农村信用社仅有小额信贷一种金融服务方式，放贷对象仅限于种植业和畜牧业，不能适应加快推进农业和农村经济结构调整的需要。
（二）农村信用社产权制度改革任重道远。目前，产权制度改革还在艰难的探索中，无论是从产权结构还是从法人财产权的角度来看，信用社的产权关系都是残缺和模糊的。农村信用社股金结构单一，缺乏吸引新鲜股金来源的长效机制。一方面大部分信用社仍坚守“不能让外部人来控制和约束信用社”的观念，不愿意发展投资股；另一方面许多社区居民，尤其是农民对农村信用社的市场价值和发展前景持悲观态度，不愿拿多年心辛苦积蓄入股来承担未知的风险。农村信用社的资本来源单一化，企业财团、社区农民入股的比例非常小。社员产权的权力还真正得到法律保护，同时缺乏行使权力的媒介。产权制度改革不仅要越过观念鸿沟，而且面临清除法律壁垒上的障碍。不完善的产权制度直接影响农村信用社融资总量规模扩张，也是导致农村信用社的信贷资金远不能满足农村贷款需求的重要原因。以黑龙江省富锦市为例，2005年该市农业生产资金需求大约在11.8亿元左右，农村信用社投放贷款能力约在5亿元左右（含人民银行再贷款和同行业拆借资金）②。农村信用社放贷能力与该市农业生产和农村经济发展的需求矛盾突出。
（三）管理政出多门令农村信用社无所适从。新型的农村信用社的管理体制框架建立起来后，省政府、省联社、银监会及人行都是农村信用社的管理部门。地方政府只负责处理风险，并不承担损失；银监会只协助省政府处理风险，并不承担监管不到位的责
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任；人民银行仍然是信用社经营亏损和银监会监管不到位的兜底机构。在现行金融监管法制尚不健全的情况下，管理部门增多不但会出现政出多门，职能重复，而且也容易导致相互推诿责任，于是扯皮，降低整体管理效益。管理部门增多，相应的检查、会议等都会增多，信用社必须拿出更多的精力和财力来应付，增加农村信用社的成本，势必削弱农信社特别是基层社自身经营和为农服务等工作。在实际操作中，面对多头管理，不少地方的农村信用社陷入无所适从的尴尬窘境。
（四）需要智慧地解决地方政府干预问题。改革把农村信用社的管理责任交给省级政府负责,确实有助于发挥地方政府的作用，改善农村信用社的外部环境，规范农村金融市场秩序，加大打击各类逃废债行为的力度，维护农村金融和社会稳定。但是，农村信用社的党组织关系隶属地方党委，行政干预成为了不争的事实。加之经营机制和内控制度不健全，信用社负责人的选任实际上是政府决定，信用社法人地位和社员选举权没有得到应有的尊重。从90年代中期被清理整顿的农村合作基金会到改制的城市信用社，再到改革前被历史包袱压得喘不过来气的农村信用社，无处没有政府干预的影子。改革后的农村信用社是否重新成为地方政府的“小金库”，如何在政府支持与干预之间找到一个均衡点，仍然是亟待关注和需要智慧地解决的问题。
（五）农村信用社未来依然面临很高风险。中央银行票据扶持是正向激励政策，即资本充足率和压缩不良贷款率必须达到规定要求的农村信用社，才有资格申请兑付中央银行专项票据。地方政府和信用社利用改革政策与中央政府博弈，争取尽可能多的获取央行资金。以至于许多地方政府关注的仅仅是要达到兑付人民银行专项票据的硬性、量化条件，对怎样理顺政府领导、理顺行业管理与信用社自主经营之间的关系、为信用社的健康发展创造良好的体制环境缺乏足够的认识和措施。农村信用社自身“造血”功能普遍低下，已有包袱没有全部消化仍然是农村信用社健康发展的潜在风险。目前，信用社发放的“三农”贷款已达5563.6亿元，占全国支农贷款总额的80.8%，对乡镇企业贷款已占到总额的74%①。这些贷款不仅难收，而且风险极大。以河南省农信社为例，截至2006年潜在不良贷款余额占账面不良贷款余额的75%。从整体看，农村信用社服务的主要对象——农业是一个露天工厂，受自然环境影响极大，风险具有极不可控性；从局部看，部分“老少边穷”地区和老工业基地的一些农村信用社，受所在地区经济环境制约，业务量不足以维持自身生存；中小城市农村信用社无法与大中型银行竞争。
（六）商业化驱动农村信用社市场定位偏位。由于商业化改革，农信社的经营也更加强调贷款质量和回报，其经营的利润导向越来越明显。而“三农”的金融需求具有资金需求量小、季节性强、点多面广的分散性、经营成本高和风险的外在性强、不可人为控制等特点，农村信用社事实上无足够激励向农村经济活动提供贷款。经济发达地区的农信社已开始改变服务方向，向工商企业靠拢，农村信用社贷款正在转向“非农化”趋势。农村信用社存在着市场定位偏位和错位问题，大量资金没有用于农村，而是被抽调到了城市。仅就农村信用社和中央银行的资金往来关系看，全国农村信用社去年在人民银行的转存资金（含存款准备金）平均余额1800亿元，而人民银行对农村信用社再贷款平均余额400亿元，也就是说农村信用社组织的资金至少有1400亿元没有用于农村②。
（七）支撑农村信用社改革的法律制度缺失。相关经济立法体系尚未健全完善，部分法律制度缺失，影响农村金融改革和发展。法律制度是影响金融生态最直接的、最重要的因素。相对于社会经济金融发展，立法明显滞后，对一些经济发展现象没有及
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时做出反映或过渡性立法安排，如社会信用、民间融资、农业保险等，使农村信用社改革措施效果打了折扣。“人治”大于“法治”的现象还比较突出，一定程度上影响农村信用社改革和发展进程。虽然国发[2003]15号文件明确规定：省级人民政府应坚持政企分开的原则，不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府，但在在实际操作中，省以下地方政府决定农村信用社主要管理者人事任命的事例不在少数。
（八）基层农村信用社人才队伍建设落后。长期以来，由于受农村信用社的地位、地理位置、人事制度、工资待遇等多种因素制约，农村信用社的人员素质一直比较低。农村信用社人员大多是金融干部的子女或亲属，不但不利于管理，而且阻塞了新吸纳血液注入。不要说一般员工，就是中层管理人员中正规金融专业毕业或者受正规金融专业培训教育的都很少。严重缺乏金融、计算机专业人才。人才支持乏力已经严重制约农村信用社的业务创新、技术更新、管理提高。因此，从农信社的人才队伍建设方面看，无论监管人才、管理人才，还是自身经营人才，与农村信用社工作要求和承担的任务相比，都是非常不匹配的，加强人才队伍建设是农村信用社未来改革与发展的重中之重。
三、未来农村信用社改革与发展的政策建议
（一）完善法人治理结构和经营管理机制。农村信用社要建立决策权、经营权和监督权三权分立的法人治理结构，形成决策、执行、监督相互制衡。一是对农村信用社一级法人进行重组，面向社区农民和农村经济组织进行增资扩股，吸收有一定管理能力的投资人作为社员代表，解决目前农信社存在的所有者缺位、民主管理难以落实等问题。二是落实投资人的权利和责任，通过组织召开入股社员代表大会，民主选举产生乡镇和县级理事会、监事会等措施，加强民主管理和民主监督，把管理权切实交给所有者。真正做到谁投资谁拥有，实现社员股本损益与农村信用社经营状况相挂钩。三是资格股与投资股并行，逐步向完全投资股过渡，解决农村信用社形成完整的可支配法人财产权，强化股权约束，增强所有权内生权力的基础和刚性约束，防止经营管理的短期行为和道德风险。四是加强制度建设。制定有关工作程序和议事规则，增加决策透明度。积极向省级联社入股，建立省政府领导下的省、县（市）两级经营管理机制，减少县联社与省联社的中间管理环节，最大限度地发挥县（市）联社的经营自主权。
（二）进一步深化和完善股权改革措施。一是鉴于我国农村信用社现有产权关系的复杂性和多样性，股员没有参与农村信用社民主管理意识的现状，农村信用社要明晰产权关系，政府必须以适当的政策加以引导并提供适当的市场准许入及退出机制。二是股权设置既要防止过于集中又要防止过于分散。股权过于集中会被被少数大股东控制，权过于分散又会被内部人控制。结合当地实际，合理确定入股起点，积极吸收种养殖大户、私营业主、企业法人等有能力、有愿望参与农村信用社管理的投资人入股，提高农村信用社的决策和管理能力。三是扩大农民入股面，提高农民入股比重，进一步优化股本结构。农村信用社最终要按社员代表大会、理事会、监事会等形式管理，农民入股比重的多少决定了信用社能否真正代表农民的利益，社员大会能否真正反映农民的需求。重点吸收有一定经济实力，懂经营、善管理的种养大户入股，使农户在农业生产贷款方面享受优惠，也可以使农村信用社在自我经营中体现广大农民的利益和意志。积极引导一些农业协会整体入股，力争使农民入股资金占总股金的80％。
（三）建立高效的职能部门领导管理机制。农村信用社体制改革是一项涉及广泛的系统工程，只有参与改革的各有关部门和单位加强协作，形成合力，为农村信用社改革落实好国家的优惠政策、制定好配套措施，减少和降低部门多头管理的负面影响，营造良好的发展环境，才能保障信用社改革稳步推进。为此必须合理界定外部行政领导、金融监管和内部经营管理的权限。地方政府和监管当局要转变观念，明确自己“服务与引导”的职能定位，不干预农村信用社正常的业务经营活动，不插手农村信用社的人事安排。并严格按职能办事，履行职责到位，既要避免监管中的真空和重复，又要避免工作中的推委与扯皮现象发生。积极推动农村信用社由“官办银行”向“独立法人”的转变。与此同时，农村信用社要全力做好自身改革，切实转换经营机制，提高服务“三农”能力，在发展中不断壮大。
（四）增强农村信用社金融综合服务能力。一是加强基础建设，提高服务科技含量和市场价值。各级农村信用社、营业网点配置网络终端电脑和网络化金融结算系统，逐步形成相对独立的全国联行结算系统，实现农村信用社通存通兑和跨行交易等金融结算业务电脑网络化运行。二是坚持以效益为中心，提高制定农业贷款投放回收期限、利息政策的科学性和灵活性。在此基础上开发新品种，如畜牧养殖贷款、农产品加工业贷款、农产品流通业贷款等多品种的大额农业贷款业务。三是大力发展银行卡等现代支付工具，不断探索代理保险、证券、委托理财、信息咨询服务等新的金融支农服务方式。四是多渠道筹备支农信贷资金。农村信用社除了通过股改融资，争取财政、税收政策支持外，利用国家给予农村信用社利率自主调节政策的优势，争取涉农部门和资金流量较大部门，将其账户设在农村信用社，增强农村信用社的吸储能力，增加信用社库储资金。
（五）用发展目光对农村信用社实施科学监管。首先，以风险监管为根本。坚持“标本兼冶，重在治本；查防结合，重在防范;改革管理并重，重在加强内控”的原则。既要对信贷风险、操作性风险、制度性风险和局部流动性风险及财务包袱沉重等问题给予高度关注和监管，又要注意严查密防、有案必究、强化督查。筑牢案件风险防线，对案件高发、内控薄弱的100%抽查，案件专项治理检查层面到位、问题整改到位、跟踪监管到位、责任追究到位。其次，以资本监管为核心。在监管中严格落实“准确分类、提足拨备、做实利润、资本充足率达标”的审慎监管要求。全面推行贷款五级分类工作，督促农信社按照《商业银行资本充足率管理办法》，建立科学有效的资本约束机制，将资本约束纳入农村信用社内部管理重点。第三，职能部门履职到位不越位。政府、银监局、省联社、人民银行加强对农信社股金规范性的监管，督促农信社改善股权结构，增加投资股，并采取有效措施防止出现存款化入股、违规退股或不规范的转股等行为，把信用社真正办成“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场主体。
（六）引导农村信用社在市场上正确定位。《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号）把“按照为三农服务的经营方向，改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平”作为深化信用社改革应遵循的重要原则。正确处理好农村信用社改革与“三农”发展的关系，是深化农村信用社改革的关键，能否增强农村信用社服务“三农”的能力和水平，是衡量农村信用社改革成功与否的试金石。从长远发展，农村信用社应该是商业性银行。政策层面的业务将逐步转交给真正的政策性银行，如农业发展银行、国家开发银行。因此，农村信用社改革的市场定位应是服务“三农”为主，兼顾多元化经营。农村信用社改革要找准农村信用社经济效益和支农服务的最佳结合点，不断增强经营能力，提高为“三农”服务水平。把信用社的自主经营与落实支农政策有机结合起来，进一步增强和完善农村信用社的服务功能。在支持农业的同时，适当提高向当地工商业增加信贷投放的力度，使农村信用社的信贷资产多元化，积极开展信贷创新，优化信贷资产质量。要想使农村信用社市场定位回归到支农上，需要必要的政策引导，而不是强制手段干预。
(七) 改善农村信用社改革与发展的外部环境。一是加强农村金融法律制度建设，建立包括金融生态调节机制的农村金融的法律体系。如《农业贷款法》、《合作金融法》、《农业信用法》、《社会信用法》、《农业保险法》、《存款保险法》、《金融机构破产法》等。建立和完善存款保险制度、风险保障机制、社区再投资机制，以及农村医疗、养老等社会保障体系的建设，改善农村信用社的营运环境，营造良好的农村信用环境。二认真贯彻执行金融法律法规，整治农村信用环境。公检法等执法部门要加大配合力度，加大清欠力度。人民银行和银监局等监管部门要将拖欠农村信用社贷款的企、事业单位及个人，及时将其不良信用记录上报到征信管理部门，征信管理部门建立权威的信用信息查询系统，为申请贷款或增加贷款金额提供信用依据。三是建立多元化的农村金融服务体系，比如成立农村邮政储蓄银行、民间金融机构。给予这些金融机构“国民待遇”，引入市场竞争机制，鞭策农村信用社经营管理和快速发展。建立各种形式的涉农保险和互助保险组织等，扩大农村互助担保组织规模，降低灾害对农民还贷能力的影响，有效减少农民和农村信用社双方的损失。
（八）整合和开发农村信用社人力资源。稳步推进农信社统一法人组建工作，促进农信社深化劳动用工制度、人事干部制度、薪酬分配制度三项改革，兼顾好国家、信用社、股东和职工4方利益，建立新形势下的人事干部管理制度。一是充分调动信用社职工积极性。加强农村信用社内部管理，重点突出劳动用工制度改革，推行操作性强的全员考核、竞争上岗、岗位轮换等制度，实行绩效薪酬等激励机制。二是实施人才培训工程。坚持以人为本，强化人本管理理念，做好现有员工的再教育工作和业务学习培训，加强德育，大力弘扬以“敬业”为核心的思想理念，铸造勤奋、诚信、严谨、开拓精神，不断提高现有工作人员素质。三是建立人才流动机制，形成能者上，庸者下，打破自我封闭的人才围墙，面向社会公开招聘包括高级管理人员在内的不同层次的人才。通过整合人力资源，建立人才智库，充分发挥员工价值，努力造就出懂业务、有专长、会经营、善管理的新型农村信用社员工队伍。
参 考 文 献
1、《中华人民共和国中国人民银行法》 (2003年修正)
2、《中华人民共和国商业银行法》 (2003年修正)
3、《现代商业银行业务与管理》 唐旭、成家军等 中央电大出版社 2002
4、《农村信用社制度创新不存在最优模式》《金融时报》2003年6月9日
5、《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发［2003］15号）
6、《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发［2004］66号）
7、陈崛，《论农村信用社立法若干制度的完善》，财贸经济，2005.3
8、《如何解决农金服务中的“四化”问题》张春超 刘双喜 王安国
《金融时报》 2006.07.06
